# S T #

ad 81.223

Initiative parlementaire visant au plafonnement des effectifs du personnel Avis du Conseil fédéral du 28 octobre 1981

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons notre avis au sujet du rapport et de la proposition présentés le 19 mai 1981 (FF 1981 II 662) par la Commission de gestion du Conseil national, promotrice d'une initiative parlementaire visant à régler le plafonnement des effectifs du personnel de la Confédération par la voie législative.

I

Introduction

II

Généralités

Dans notre message du 3 avril 1974 (FF 1974 I 1269), nous avons soumis à l'Assemblée fédérale le projet d'une loi fédérale instituant des mesures complémentaires destinées à restaurer l'équilibre des finances fédérales. Nous y avons notamment proposé une disposition légale obligeant le Conseil fédéral à limiter les effectifs du personnel au strict nécessaire. Lors des délibérations du Parlement, cette disposition a été précisée et rendue plus rigoureuse. C'est actuellement la septième année que les effectifs sont contingentés. Le rapport fouillé de la Commission de gestion du Conseil national (FF 1981 II 662) expose en détail les problèmes que le plafonnement des effectifs pose dans l'administration fédérale. Celui-ci a généralement eu des effets positifs jusqu'à maintenant, hormis les diverses insuffisances et difficultés qu'il entraîne. Il constitue - comme le relève le rapport - un instrument de gestion et une mesure propre à promouvoir un meilleur rendement dans l'administration fédérale. Il offre de nombreux avantages, dont voici les principaux: - il favorise la mise en oeuvre de mesures de rationalisation de toute nature; - il accroît la productivité du travail ; - il astreint les cadres à se conformer aux «Directives sur la gestion des affaires administratives de la Confédération» (FF 1975 II 1017) et partant, permet de fournir des prestations à des coûts plus réduits; - il supprime les barrières psychologiques dressées contre la rationalisation; - il améliore les relations entre le citoyen et l'Etat (souci du bon renom de l'administration) ; - il montre la volonté de l'administration de faire des économies.

900

1981-732

Mais il importe aussi de signaler les inconvénients qu'entraîné de plus en plus le plafonnement des effectifs : - il provoque un surcroît de travail allant parfois au-delà de ce qui est admissible ; - il augmente la moyenne d'âge du personnel et rétrécit la base permettant d'assurer la relève; - il complique la planification des affaires à moyen et à long terme; - il accroît le volume des travaux administratifs dus à son application; ~ il risque de retarder ou d'empêcher la réalisation de revendications tendant à l'humanisation des conditions de travail du personnel (p. ex. la réduction de la durée du travail).

Le plafonnement des effectifs vise un double but, ainsi que l'explique le chiffre 223 du rapport. Premièrement il doit contribuer à améliorer le rendement de l'administration en général et celui du secteur du personnel en particulier. Les mesures prises ont largement permis d'atteindre cet objectif au cours des sept dernières années, A cet égard, il convient de ne pas oublier le bon travail accompli par l'administration pour la mise en oeuvre de ces mesures. Les tâches de la Confédération se sont singulièrement étendues depuis 1974 et elles ont augmenté d'une année à l'autre. Les cadres supérieurs ont rempli loyalement le mandat confié par le Parlement; ils ont fixé plus souvent des ordres de priorité ou économisé des postes en limitant des tâches existantes. Ce n'est qu'en procédant ainsi qu'on est parvenu jusqu'ici à maintenir le plafonnement des effectifs dans les départements. Le rapport de la Commission de gestion du Conseil national ne rend pas suffisamment justice à ces efforts manifestes, appuyés et supportés par 'le personnel. En outre, il passe quasiment sous silence la pression exercée sur les prestations par le plafonnement des effectifs et à laquelle le personnel de certains secteurs d'activité est soumis de plus en plus fortement. Deuxièmement, la commission estime qu'il faudrait tendre à réduire les activités de l'Etat. Nous reparlerons de cet objectif sous le chiffre 13.

12

Part de responsabilité du Parlement

Depuis 1975, toutes les tâches supplémentaires - qu'elles découlent de l'extension de sphères d'activité actuelles ou de la prise en charge de nouvelles obligations - doivent être assumées avec un effectif qui n'a pas changé. Il s'agit là d'une entreprise extrêmement difficile, si l'on songe que ce n'est pas seulement l'administration, mais aussi et surtout l'Assemblée fédérale qui donne de notables impulsions aux affaires, occasionnant un surcroît de travail considérable. Par le biais d'initiatives et d'autres interventions parlementaires, les Conseils législatifs demandent continuellement d'édicter de nouvelles dispositions légales1^ qui aboutissent presque toutes à un élargissement de l'activité de « De 1975 à 1979, par exemple, 3169 interventions parlementaires ont été transmises à l'administration pour y être traitées, soit 502 motions, 535 postulats, 549 interpellations et 1600 questions ordinaires. Durant la même période, celle-ci a rédigé 31t messages et 79 rapports, s'est prononcée sur 21 initiatives populaires et s'est occupée de 21 référendums. Il a fallu examiner 64 initiatives parlementaires et 20 initiatives cantonales.

901

l'Etat. Plusieurs commissions parlementaires permanentes, et en particulier les commissions de gestion, ont énormément intensifié leur activité depuis 1975, On exige du Conseil fédéral et de son administration qu'ils traitent les interventions et mandats du Parlement avec soin et célérité. Le rapport ne fait nullement état de la responsabilité encourue par le Parlement pour les nouvelles tâches qui ont été assignées à l'Exécutif depuis 1975 et qu'il a fallu accomplir avec le même effectif. Si l'on tient à ce que le plafonnement des effectifs soit fixé dans une loi, il est indispensable que le Parlement observe une plus grande retenue tant dans ses activités législatives que dans ses interventions personnelles. On ne saurait en permanence charger l'administration de tâches toujours plus nombreuses et lui refuser en même temps le personnel dont elle a besoin pour les exécuter.

Les modifications proposées par la commission prévoient que des délégations permanentes des deux Chambres examineront s'il convient de relever provisoirement ou définitivement le plafond global. A cet effet, il faudra prouver l'impossibilité de couvrir les besoins par des mesures de rationalisation, par la réduction de tâches existantes ou par des transferts de postes.

Ce projet présente des inconvénients. Il empêche de distinguer le domaine d'activité du Législatif de celui de l'Exécutif et provoque un enchevêtrement des attributions. Il met somme toute en question la responsabilité qui, selon l'article 102, chiffre 5, de la constitution, incombe au Conseil fédéral pour l'exécution des lois de la Confédération alors que ]a responsabilité d'octroyer ou de refuser des postes demandés serait dévolue aux Chambres fédérales, en partie du moins.

13

Limitation des activités de l'Etat

Le plafonnement des effectifs tend aussi à des buts politiques. En entraînant des retards dans l'exécution des travaux et des lois, on cherche à restreindre les objectifs de l'Etat ou à ralentir son activité (cf. ch, 223 du rapport). On nous recommande en outre de freiner quelque peu la cadence rapide à laquelle l'élaboration des lois est-soumise à l'heure actuelle. Cette requête est en contradiction avec les innombrables interventions parlementaires qui réclament l'établissement de nouvelles dispositions légales.

Nous ne pouvons pas admettre cette visée politique du plafonnement des effectifs. En attribuant de nouvelles tâches ou en étendant celles qui existent, il importe, à notre avis, de se demander sérieusement si et comment la Confédération doit s'engager. Il n'en reste pas moins que lorsqu'une tâche est prévue dans la loi, elle doit être exécutée; l'établissement de priorités d'exécution par le jeu de l'attribution de personnel n'entre guère en ligne de compte. Nous estimons qu'il est très problématique de vouloir contenir l'activité de l'Etat en stabilisant l'effectif du personnel. En effet, fixer une tâche de la Confédération dans la loi, puis en différer ou en restreindre délibérément et systématiquement l'exécution, reviendrait à tromper le citoyen et l'opinion publique. Le débat sur les limites de l'activité de la Confédération, dont l'appréciation dépend beaucoup des positions politiques adoptées, doit avoir lieu au moment où se prépare la législation et non pas lors de l'attribution des postes.

902

En ce qui concerne la législation, nous avons exposé notre programme dans le rapport du 16 janvier 1980 sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale pour la législature 1979-1983. Les messages annoncés dans les Grandes lignes se rapportent à des projets absolument prioritaires, choisis parmi un grand nombre de tâches. A cet effet, nous nous sommes inspirés de divers principes tels que l'urgence des tâches, leur importance effective, et la possibilité de les réaliser tant sur le plan politique que du point de vue financier. Nous nous sommes engagés à tout mettre en oeuvre pour que les Grandes lignes soient appliquées. Lors de la session de printemps 1980, l'Assemblée fédérale a pris connaissance de notre programme d'activité législative. Le rapport intermédiaire présenté vers la fin de 1981 doit permettre de revoir l'ordre de nos priorités à la lumière de l'évolution survenue. L'Assemblée fédérale et, bien entendu, le peuple et les cantons, ne sont pas liés par les Grandes lignes dans leurs champs d'action respectifs. En usant de l'initiative, du référendum et des différentes formes d'intervention parlementaire, le peuple, les cantons et le Parlement ont aussi toute latitude d'imposer des idées politiques sortant du cadre des Grandes lignes. En outre, le rythme de l'élaboration des textes législatifs dépend aussi bien des travaux préparatoires de l'administration que de l'examen des projets au Parlement.

Si l'on n'avait pas amélioré régulièrement l'organisation de l'administration et si l'on ne s'était pas montré souple dans l'affectation du personnel, il n'aurait pas été possible, durant ces dernières années, de maintenir l'efficacité et le bon fonctionnement de l'administration. L'instauration de mesures de rationalisation durables doit se poursuivre à tous les échelons. A ce propos, l'Office fédéral de l'organisation, dont la position a été renforcée par la nouvelle loi du 19 décembre 1980 (RO 1981 446), est à même, comme jusqu'ici, d'apporter une aide précieuse dans divers domaines (conseils et contrôles en matière d'organisation, automatisation, etc.). Vu que les mesures touchant l'organisation doivent toujours tenir compte de l'effectif du personnel, la collaboration avec le département compétent et l'Office fédéral du personnel joue un rôle considérable.

Le rapport part de l'idée
que Je plafonnement des effectifs peut être maintenu, mais qu'il est indispensable de limiter des tâches existantes (ch. 224). Un des rôles permanents de la gestion des affaires administratives consiste à examiner si certaines activités sont encore nécessaires et s'il est possible de renoncer à certaines tâches de moindre importance au profit de nouvelles obligations. Il est illusoire de croire que la réduction éventuelle de tâches de la Confédération peut suffire à compenser l'accroissement des nouvelles tâches, au niveau du personnel. Il ne faut pas non plus s'attendre à ce que la privatisation exigée de certaines activités de l'Etat produise à court terme des résultats capables d'influer notablement sur l'effectif du personnel, car il s'agit d'abord de procéder à des enquêtes minutieuses. Quant à la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, nous avons toujours l'intention de présenter une première série de propositions concrètes si possible au cours de la législature actuelle. Nous ne pouvons pas encore évaluer en chiffres l'allégement qui en résultera, pour la Confédération, dans le secteur du personnel.

Le transfert de postes entre les départements est lié à la condition que l'appli903

cation de mesures de rationalisation ou la diminution des tâches de l'Etat permettent de libérer des emplois. En résumé, nous tenons à relever qu'on surestime les possibilités offertes par la rationalisation et par la réduction de l'activité de la Confédération. A notre avis, on devra dorénavant surtout prendre soin de mieux comprendre le rôle de l'Etat et les conditions d'existence d'une économie de marché à vocation sociale, lorsqu'on demande aux pouvoirs publics d'instaurer de nouvelles mesures.

2 21

Situation des départements, de l'Entreprise des PTT et des Chemins de fer fédéraux sur le plan du personnel Administration générale de la Confédération

Nous ne pouvons pas accepter sans réserve la remarque faite au chiffre 223.2, 2e paragraphe, du rapport, selon laquelle tous les départements devraient être en mesure à l'heure actuelle de surmonter la pénurie de personnel dans les limites du plafond qui leur a été fixé. L'application de mesures relevant du règlement du personnel, par exemple l'augmentation du droit aux vacances, la réduction de la durée du travail, etc., nécessite de relever de manière appropriée le plafond des emplois. A cet effet, nous comptons sur une certaine compréhension pour pouvoir surtout parer aux difficultés qui s'annoncent déjà dans quelques secteurs d'exploitation, à cause des mesures prises dans le domaine de la durée du travail.

Si l'on considère qu'au DMF par exemple (sans les entreprises de production d'armements), près de 63 pour cent du personnel sont affectés à l'entretien du matériel et des installations, on constate clairement que ce secteur dépend dans une très large mesure du volume des commandes.

Il appartient au Conseil des écoles polytechniques de contrôler la qualité et l'efficacité de l'enseignement, de la recherche et des prestations de nature scientifique de ses deux écoles et de leurs établissements annexes qui, de surcroît, sont soumis à de fortes exigences de rationalisation. Dans ces circonstances, les tâches de deuxième et de troisième rang n'ont aucune chance d'être réalisées. Il ne faudrait toutefois pas se laisser distancer par l'évolution qui se produit à l'étranger, vu les inconvénients qui en résulteraient pour l'économie et l'industrie de notre pays.

La solution qu'on a trouvée pour tenir compte du plafonnement des effectifs, même dans l'utilisation du crédit destiné à l'enseignement et à la recherche, consiste à limiter à moyen terme la part des frais de personnel à un tiers du montant total octroyé. Le nombre des personnes préposées a des travaux scientifiques et rétribuées à l'aide de ressources autres que les crédits budgétaires du Conseil des écoles dépend des besoins manifestés par les bailleurs de fonds et échappe quasiment à l'influence des écoles polytechniques et de leurs établissements annexes.

Nous rejetons, telle qu'elle a été présentée, la remarque concernant le Département militaire, disant que la gestion des emplois se heurte à la mentalité de l'armée. Les éléments d'appréciation dont nous disposons permettent d'affir904

mer que les cadres du DMF sont doués de qualités de chef et du sens des responsabilités à un haut degré. Le DMF examinera la structure des âges et les conditions de promotion dans le corps des instructeurs et pourvoira au nécessaire.

Contrairement à l'avis de la Commission de gestion, l'octroi d'une majoration de salaire et l'adoption du système de l'effectif moyen annuel ne résolvent pas les problèmes posés au Département des finances par le corps des gardesfrontière. La sécurité de notre pays commence à la frontière et il est indispensable que la surveillance de celle-ci soit efficace. Le Parlement a manifesté sa volonté de maintenir la surveillance des frontières. Nous vous renvoyons à cet égard aux explications que le conseiller national Chopard a fournies le 18 juin 1981 au sujet du corps des gardes-frontière, lors de l'examen de la gestion au Conseil national (BÖ N 1981 781). L'occupation du personnel du corps des gardes-frontière et des bureaux de douane dépend du volume du trafic, tout comme aux PTT et aux CFF. En fait, il convient de ne pas oublier que non seulement le trafic transfrontière, mais aussi les tâches assignées au personnel douanier augmentent sans arrêt, en particulier celles de police (lutte contre le terrorisme et la contrebande de stupéfiants, circulation routière, etc.). L'accroissement du trafic touche autant le personnel civil. La mise en service de nouveaux points importants de franchissement de la frontière, par exemple le bureau de douane de Bâle-Weil am Rhein/Autoroute (HAFRABA) qui a été ouvert dernièrement, nécessite très souvent du personnel supplémentaire. Il s'agit de maintenir tout au moins le contrôle par sondage du trafic des marchandises, afin que s'accomplissent les tâches d'ordre fiscal, économique et de police sanitaire.

22

Entreprise des PTT et Chemins de fer fédéraux

Le plafonnement des effectifs proposé pour le secteur des entreprises de transport et de communications figurait déjà sous une forme similaire dans la loi fédérale de 1974. Le plafond que le Parlement avait fixé en 1974 aux Chemins de fer fédéraux n'a jamais été dépassé jusqu'ici. En 1980, l'effectif moyen du personnel était encore inférieur de 2664 unités à ce maximum.

Pendant la durée de validité de la loi fédérale de 1974, il ne fut pas permis non plus d'augmenter l'effectif maximum accordé à l'Entreprise des PTT par l'Assemblée fédérale. Le trafic supplémentaire enregistré a nécessité le relèvement progressif de cet effectif à partir de 1979. L'application du plafonnement des effectifs par le Parlement a montré que l'augmentation de personnel requise a été autorisée chaque fois qu'un accroissement de trafic avait pu être prouvé.

Nous attendons que les Conseils législatifs tiennent compte à l'avenir aussi de l'accroissement approprié des effectifs nécessité par l'exploitation de ces deux entreprises.

905

23

Formes de dérobade

231

Aspirants gardes-frontière

Les aspirants aux fonctions de garde-frontière, de douanier et d'essayeur-juré ont été déduits de l'effectif du personnel, suivant la réglementation en vigueur pour les apprentis assujettis à la loi sur la formation professionnelle, lesquels n'ont jamais figuré dans l'effectif autorisé. Cette mesure tient au recrutement périodique des aspirants et au projet d'attribuer les places autorisées disponibles au service d'exploitation de l'administration des douanes a du personnel formé et susceptible d'être utilisé pleinement; elle augmente ainsi l'effectif des gardes-frontière formés. Les Commissions des finances et les Commissions de gestion en ont été informées. Nous présumons que vous ne contesterez pas la situation actuelle.

232

Pseudo-auxiliaires

L'appréciation de l'évolution du nombre des pseudo-auxiliaires dépend du point de vue. A notre avis, il s'agit non pas d'une forme de dérobade, mais d'un effet du plafonnement des emplois. Les pseudo-auxiliaires assument des fonctions équivalentes à celles des fonctionnaires et des employés; par conséquent, ils sont aussi pris en considération dans la gestion des emplois. Grâce à la pratique restrictive que nous avons observée en matière d'autorisation, l'effectif total des auxiliaires a diminué entre 1974 et 1979. L'accroissement de la proportion des auxiliaires occupés à des tâches durables tient à la nature même du plafonnement des effectifs qui provoque continuellement des changements d'ordre structurel.

233

Personnel rétribué à la charge de crédits spécifiques

La question de la surveillance du personnel rétribué à la charge de crédits spécifiques a pu être résolue provisoirement du fait que les Commissions des finances reçoivent chaque année, avec la documentation accompagnant le compte d'Etat, un relevé complet du personnel de cette catégorie. Quant à savoir si d'autres mesures seront nécessaires par la suite, cela dépendra de l'évolution subie par l'effectif de ces agents. Il ressort d'une liste remise aux Commissions des finances qu'en engageant ce personnel, il a été possible de trouver des solutions beaucoup plus économiques que ne l'aurait permis la création de nouveaux emplois stables.

3

Propositions de modification du texte de l'initiative

La tournure que prend la situation des finances de la Confédération ne nous porte pas à revenir sur les déclarations que nous avons faites à propos du plafonnement des effectifs dans le rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale durant la législature 1979-1983. A l'avenir, nous devrons

906

aussi faire preuve de la plus grande retenue dans l'adaptation des effectifs du personnel et des auxiliaires. Nous vous demandons néanmoins de modifier le texte de la présente initiative.

31 Nous vous proposons de libeller le texte de l'initiative comme il suit: Art. 2 Plafonnement des effectifs 1 Les effectifs moyens annuels du personnel des départements, de la Chancellerie fédérale, du Conseil des écoles polytechniques fédérales, de la Régie des alcools, des entreprises de production d'armements, de l'Entreprise des FIT, des Chemins de fer fédéraux et des tribunaux fédéraux sont soumis au plafonnement. Celui-ci se détermine d'après les effectifs autorisés le 1er janvier 1982.

2 Le plafonnement des effectifs peut être assoupli par voie de décisions budgétaires dans la mesure où les circonstances le commandent impérieusement.» Nous nous inspirons ici des considérations suivantes : - Le plafonnement des effectifs appliqué jusqu'ici repose sur la loi fédérale de 1974 instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales; il s'est révélé efficace et a généralement répondu à notre attente.

- La compétence de l'Assemblée fédérale doit être respectée comme par le passé. Celle-ci continuera de se prononcer par le biais de ses décisions budgétaires. Mais à cette occasion, il ne faudra pas perdre de vue les remarques que nous avons faites dans le dernier alinéa du chiffre 12.

- La codification du plafonnement des effectifs requiert un système simple tenant compte de la disparité des conditions rencontrées dans les administrations et les entreprises.

- Enfin, pour apprécier la situation, nous nous fondons sur la lettre que nous avons adressée le 12 mars 1979 à la Commission de gestion du Conseil national et dans laquelle nous avons exposé notre manière de concevoir le futur plafonnement des effectifs. Le texte de loi que nous proposons concorde ainsi avec l'intention manifestée à l'époque par le Conseil fédéral de maintenir le blocage des effectifs du personnel.

32 Afin de mieux tirer parti des effectifs autorisés, les Conseils législatifs ont accepté, ces dernières années, que le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), l'Administration fédérale des douanes pour ses services d'exploitation, et l'administration générale de la Confédération pour les auxiliaires, gèrent les emplois selon le système de l'effectif moyen annuel du personnel.

Ainsi, en matière de contingentement des postes, ces secteurs et ces catégories de personnel seront soumis aux mêmes conditions que celles que l'Entreprise des PTT et les Chemins de fer fédéraux appliquent depuis plusieurs années.

907

Pour les autres offices de l'administration générale de la Confédération, l'état des places autorisées a tenu lieu jusqu'à maintenant d'effectif maximum qui ne doit être dépassé à aucun moment de l'année. Cette disposition a pour effet que 100 à 150 places par année, comptant parmi celles qui sont autorisées, ne peuvent pas être entièrement mises à profit car il est impossible de repourvoir immédiatement un poste devenant soudainement vacant par suite de décès ou de brusque départ. Si l'autorisation de pratiquer le système de l'effectif moyen annuel était accordée, le nombre des postes autorisés pourrait être utilisé de façon optimale; autrement dit, l'administration générale de la Confédération aurait la possibilité d'occuper en moyennne annuelle plus de personnel, sans que soit augmenté le nombre des postes autorisés qui s'élève actuellement à 32 775 unités. Par conséquent, la diminution passagère de personne] survenant à une époque ultérieure de l'année pourrait être compensée par le dépassement momentané du plafond. A l'heure actuelle, le nombre des agents est parfois inférieur à l'effectif autorisé, mais il ne l'a jamais dépassé.

C'est pourquoi nous vous proposons le terme d'« effectif moyen annuel» dans notre texte de loi cité au chiffre 31.

4

Remarques concernant les mesures proposées par la Commission de gestion en cas de maintien du plafonnement des effectifs

(ch. 224) Dans l'introduction, nous avons déjà exprimé nos vues générales sur le rendement dans l'administration et ses entreprises. De nombreuses dispositions légales obligent les unités administratives à améliorer la productivité dans leurs secteurs. Celles qui visent aux mesures de rationalisation que vous avez énumérées ne manquent pas. Nous reconnaissons avec vous que ce qui compte finalement, c'est que chaque service cherche à faire des efforts. Nous nous proposons dès lors d'inciter davantage les fonctionnaires et les employés à travailler de manière rationnelle; à cette fin, nous nous adresserons en-premier lieu aux spécialistes de l'enseignement de la gestion, du choix et de la formation des cadres, du traitement des suggestions, à ceux des services d'organisation des secrétariats généraux ainsi qu'aux organisateurs-correspondants des offices fédéraux. Nous attendons de ces collaborateurs et des responsables à tous les niveaux qu'ils stimulent mieux le personnel des divers secteurs de l'administration et que ce geste ait des répercussions favorables sur la productivité.

Toutefois, le but élevé que la Commission de gestion vise au chiffre 224 de son rapport ne saurait être atteint uniquement par l'administration. Selon nous, les efforts de rationalisation et d'économie doivent aller de pair avec ceux qu'exigé le contrôle parlementaire de l'administration. Vos commissions de gestion, tout comme la Délégation des finances, fixeront aussi à l'avenir les points essentiels du contrôle en faisant appel aux offices compétents. A cet égard, des débats sur les limites de l'activité de l'Etat devraient avoir lieu au Parlement et montrer jusqu'à quel point l'objectif politique dont il est question au chiffre 13 ci-dessus sera réalisé dans l'exécution de la loi. Les conclusions qui s'imposent quant à la limitation de tâches existantes et de mesures relatives au personnel devraient ensuite être tirées par la voie de la législation.

908

Si au dernier paragraphe du chiffre 13 nous vous avons mis en garde contre la surestimation des effets de la rationalisation, c'est parce que l'analyse approfondie des tâches de la Confédération, à laquelle il a été procédé en 1971 (rapport de la commission d'experts instituée par le Département fédéral des finances et placée sous la direction du professeur Keller), était fondée sur des critères de rentabilité (cf. en. 13).

Les améliorations sensibles apportées dans la marche de l'administration par l'examen des dépenses (et des tâches) de la Confédération - qui remonte maintenant à une dizaine d'années - ne pourraient pas se répéter à bref délai dans la même mesure. Nous vous assurons néanmoins que nous mettrons tout en oeuvre pour continuer de faire progresser à grands pas le processus de rationalisation dans l'administration et ses entreprises.

5

Résumé

L'administration générale de la Confédération pratique le plafonnement des effectifs depuis sept ans; au cours de ces dernières années, nous avons soumis à maintes reprises aux commissions des finances et aux commissions de gestion des projets visant à assouplir ce plafonnement. Les associations du personnel se sont aussi adressées plusieurs fois aux membres des Chambres fédérales pour en demander la suppression ou l'assouplissement. Les commissions se sont fait renseigner sur les effets du plafonnement par le truchement d'enquêtes établies chaque année dans les départements. Nous n'avons pas pu rester insensibles à vos objections sans cesse réitérées contre le relèvement des effectifs du personnel et nous nous sommes abstenus de présenter de nouvelles propositions au Parlement, mis à part l'augmentation du nombre des postes pour les tribunaux fédéraux.

Nous considérons le rapport de la Commission de gestion comme une réponse aux requêtes formulées par nos administrations en vue d'obtenir plus de personnel. Les déficits budgétaires qui s'annoncent encore, ainsi que la forte demande de main-d'oeuvre émanant de l'économie privée nous obligent à continuer d'appliquer des critères extrêmement sévères lors du calcul des effectifs. Bien que les secteurs d'exploitation réclament la levée d'un plafonnement qu'ils trouvent rigoureux, nous ne sommes pas en mesure de nous opposer à l'initiative parlementaire. L'adhésion de principe que nous avons accordée, conformément à nos déclarations faites dans le rapport sur les Grandes lignes de la politique gouvernementale durant la législature 1979-1983, implique cependant quelques réserves de notre part à l'égard du rapport de la Commission de gestion. Il s'agit de déterminer clairement la part de responsabilité endossée par le Parlement pour les nouvelles tâches qui ont été confiées à l'Exécutif depuis 1975. De plus, on surestime les possibilités de rationalisation et les répercussions favorables que pourrait avoir la diminution des activités de la Confédération. C'est pourquoi, à nos yeux, il faudra dorénavant veiller surtout à ce qu'on se rende mieux compte du rôle de l'Etat et des conditions d'existence d'une économie de marché à vocation sociale, lorsqu'on réclame aux pouvoirs publics l'instauration de nouvelles mesures.

909

Il n'y a pas de doute que le plafonnement des effectifs a du bon pour la rentabilité de l'administration fédérale. Mais indépendamment de cela, il convient de ne pas perdre de vue qu'en notre qualité d'employeurs, nous sommes tenus, envers nos agents, d'offrir des conditions de travail analogues à celles de l'économie privée. Nous devons donc pouvoir compter sur la compréhension des Chambres fédérales pour les futures questions en rapport avec l'effectif du personnel, afin de surmonter les difficultés que les nouvelles tâches et les améliorations accordées au personnel sur le plan de la durée du travail font apparaître de manière de plus en plus aiguë. Notre assentiment implique que .les Conseils législatifs ne fassent dépendre le relèvement des effectifs, en particulier ceux des services d'exploitation, que de la justification des besoins impérieux du service. Il faut ensuite que l'exigence de pouvoir utiliser de manière plus souple les effectifs autorisés cadre avec la permission de tenir les statistiques selon le système de l'effectif moyen annuel en usage dans certains secteurs de l'administration générale de la Confédération, ainsi qu'aux PTT et aux CFF. Il s'agit là de propositions empreintes de modération qui apporteront sans conteste certains allégements, sans dépasser sensiblement les limites actuelles du plafonnement des effectifs.

Quant aux mesures de rationalisation spécialement mentionnées dans le rapport de la Commission de gestion, nous sommes d'avis qu'en recourant à des mesures spécifiques, il sera possible d'engager davantage encore le personnel à travailler de façon rationnelle, mais que les buts assez élevés fixés par la Commission de gestion ne pourront être atteints que si les commissions parlementaires de surveillance et l'Exécutif mènent une action commune. Pour que la rationalisation porte des fruits, en faisant oeuvre durable dans l'administration, il importe que l'Exécutif et le Législatif fixent périodiquement les principaux objectifs communs du contrôle à exercer sur cette dernière.

Vu ce qui précède, nous sommes disposés à adopter le projet de loi visant au maintien du plafonnement des effectifs.

Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

28 octobre 1981

27115

910

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Furgler Le chancelier de la Confédération, Buser

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Initiative parlementaire visant au plafonnement des effectifs du personnel Avis du Conseil fédéral du 28 octobre 1981

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1981

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

48

Cahier Numero Geschäftsnummer

81.223

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

08.12.1981

Date Data Seite

900-910

Page Pagina Ref. No

10 103 248

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.