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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à de nouvelles mesures visant à encourager la construction de logements (Du 26 août 1970)

Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre ci-après un projet d'arrêté fédéral accordant une aide supplémentaire de 400 millions de francs pour le financement de la construction de logements. Nous saisissons cette occasion pour vous renseigner sur l'état des travaux relatifs à l'élaboration d'un régime de longue durée dans ce domaine et pour vous exposer les raisons qui exigent l'insertion d'un additif dans la constitution.

  1. Introduction Plusieurs arrêtés que le Parlement a adoptés à la fin de 1969 et pendant l'année en cours ont déterminé la politique de la Confédération dans le domaine du marché du logement. Pour éviter toute lacune dans la protection des locataires contre la résiliation des baux sans justes motifs, les Chambres fédérales ont prorogé d'une année, le 19 décembre 1969, les dispositions d'exception en matière de contrôle de loyers qui étaient encore en vigueur. Depuis lors, la loi fédérale modifiant celle qui concerne l'encouragement à la construction de logements, loi qui remplacera les dispositions d'exception en matière de loyers, a été adoptée le 24 juin 1970. Pendant la session de mars de cette année, les conseils législatifs ont demandé au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire pour le droit au logement et le développement de la protection de la famille et n'ont donné aucune suite à l'initiative du canton de Vaud concernant la protection des locataires.

La loi fédérale modifiant celle qui concerne l'encouragement à la construction de logements a été également adoptée pendant la session de mars 1970.

Il a été ainsi possible de proroger et d'étendre en même temps les dispositions sur l'encouragement à la construction de logements. En ne prorogeant ces

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dispositions que jusqu'à la fin de 1972 et en adoptant toutes deux un postulat de même teneur, les Chambres fédérales ont clairement montré qu'en cette matière il est nécessaire d'établir un régime de longue durée. Il convient donc de distinguer entre l'encouragement à la construction de logements dans la phase transitoire actuelle et le régime de longue durée que nous envisageons, Le présent message traite de l'augmentation de l'aide fédérale pour le financement pendant la période transitoire, augmentation qui est de la compétence de l'Assemblée fédérale. Dans la seconde partie du présent message, nous traiterons du régime de longue durée et de la nouvelle disposition constitutionnelle qu'il nécessite.

I. L'encouragement à la construction de logements pendant la période transitoire 2. Situation actuelle 2.1 Les bases légales La loi fédérale modifiant celle qui concerne l'encouragement à la construction de logements (RO 1970 891) est entrée en vigueur le 1er août 1970, de même que l'ordonnance d'exécution II modifiée. La nouvelle législation permet de prendre des mesures complémentaires d'urgence, notamment en octroyant une aide pour l'équipement des terrains à bâtir, en étendant l'aide au financement de l'achat de terrains déjà équipés pour la construction d'ensembles et, d'une manière générale, en assouplissant les dispositions d'exécution, ce qui permettra aux intéressés d'obtenir plus facilement des logements à loyer modéré, principalement des logements pour personnes âgées. L'aide pour l'équipement des terrains à bâtir a déjà suscité un vif intérêt. L'ordonnance III qui règle cette matière sera édictée prochainement. L'aide pour l'équipement des terrains à bâtir sera aussi une partie intégrante du régime de longue durée qui est envisagé.

2.2 La situation actuelle en matière de construction de logements Selon les enquêtes du délégué aux questions conjoncturelles, 4,464 milliards de francs ont été dépensés en 1968 pour la construction de logements, et 5,218 milliards en 1969. L'augmentation s'élève à 17 pour cent. Il convient bien entendu de tenir compte du fait que, selon l'indice zuricois, la hausse du coût de la construction a été d'environ 4 pour cent en 1969. La valeur des projets de construction s'élevait en 1968 à 4,685 et, en 1969, à 5,644 milliards de francs; elle a passé à 7,100 milliards de francs en 1970. En 1969, 57 280 logements ont été construits avec les 5,218 milliards précités. Les projets de construction d'une valeur de 7,100 milliards de francs font prévoir pour l'année en cours une production d'au moins 60 000 logements, soit un résultat qui n'a encore jamais été obtenu. Pendant le premier semestre de 1970, la production a

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atteint 10 820 logements dans les 65 principales villes du pays, et dépassé ainsi de 14,0 pour cent celle de l'année précédente pendant la même période. A la fin de juin 1970, 28 000 logements étaient en construction dans ces villes, contre 26 100 à la fin de juin 1969. Il est réjouissant de constater le développement qu'a pris tout récemment la construction de logements à caractère social. En 1969, des promesses de contribution au paiement des intérêts du capital ont été données pour 2 156 logements. 957 logements ont bénéficié de cette aide pendant le premier semestre de 1969 et 1589 déjà pendant le premier semestre de 1970. Les nouvelles prescriptions étant entrées en vigueur le 1er août 1970 (chiffre 2.1 ci-avant), on peut s'attendre que les promesses d'aide seront encore plus nombreuses après cette date.

3. Problèmes de financement 3.Ì L'évolution du marché des capitaux Le marché des capitaux s'est notablement resserré pendant la période considérée. Cette situation se reflète dans l'évolution des taux d'intérêt qui se sont fortement accrus au cours de ces derniers mois. Alors que, jusqu'au milieu de 1969, les cantons et les centrales d'émission de lettres de gage pouvaient émettre des emprunts dont le rendement atteignait environ 4,9 pour cent, le taux qu'ils doivent accorder est actuellement de 6 pour cent. La Confédération, elle aussi, doit payer des intérêts plus élevés pour obtenir des fonds sur le marché. Un emprunt à 51/2 pour cent émis en avril, d'un montant de 320 millions de francs, dont 200 millions pour des conversions, n'a été que partiellement souscrit. L'emprunt de 100 millions de la Confédération, qui n'a pas été mis en souscription publique à la fin de juin 1970, dut être assorti par la suite d'un taux d'intérêt nominal de 5% pour cent. Le rendement des obligations de la Confédération, qui était d'environ 4,35 pour cent au début de 1969, s'est élevé à 5,97 pour cent au milieu de l'année en cours; or ce niveau n'avait plus été atteint depuis les années vingt.

Le niveau des intérêts hypothécaires a également été influencé par la hausse des taux d'intérêt. Alors que le taux d'intérêt hypothécaire moyen, servi sur les quelque 45 milliards de francs que représentaient les hypothèques des banques, s'élevait à 4,7 pour cent environ à la fin de 1968, il est monté à 4,9 pour cent approximativement en 1969. Pendant l'année en cours, l'intérêt sur les crédits hypothécaires a été de nouveau relevé. En général, les nouvelles hypothèques . de premier rang pour la construction de logements sont consenties actuellement à un taux de 5J/£ à 5% pour cent; quelques banques cantonales et autres instituts continuent de ne demander que 5 à 5>/2 pour cent.

Le resserrement du marché des capitaux à moyen et à long terme a aussi pour conséquence que l'importance des fonds qui affluent vers les banques sous forme de fonds d'épargne et d'obligations de caisse et qui servent en premier lieu au financement du crédit hypothécaire, a diminué. Les grandes banques, qui ne jouent, il est vrai, pas un rôle très important dans les affaires hypothécai-

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res, ont enregistré durant le premier semestre de 1970 une diminution des obligations de caisse de 166 millions de francs par rapport à la période correspondante de 1969. Pour le reste, les chiffres précédents, qui ont trait à l'évolution du crédit, montrent que certains groupes de banques, telles que les banques cantonales et locales, n'ont pas complètement utilisé leur quote d'augmentation autorisée des crédits, en partie parce qu'elles éprouvaient des difficultés à consolider ultérieurement de nouveaux crédits, en partie aussi parce qu'une augmentation des crédits aurait dépassé dans la même proportion la capacité de production de l'industrie du bâtiment et ne pourrait donc être mise à profit.

D'une manière générale, c'est à l'évolution des intérêts à l'étranger, notamment sur F euro-marché, qu'il faut surtout attribuer le resserrement du marché et les taux d'intérêt élevés. Sur l'euro-marché, les taux d'intérêts usuels se meuvent aujourd'hui entre 8 et 9 pour cent. Ces taux élevés exerçaient jusque tout récemment un grand pouvoir d'attraction sur les investisseurs suisses.

Il en résultait que d'importants capitaux prenaient le chemin de l'étranger, ce qui réduisait l'offre intérieure. Dans le domaine des crédits hypothécaires, les taux d'intérêt sont, pour des raisons d'ordre institutionnel, toujours ajustés avec quelque retard à l'évolution générale. En raison des meilleures possibilités de rendement qu'offrent d'autres placements, l'octroi de crédits hypothécaires s'en trouve entravé. Ces derniers temps, les investisseurs suisses ont accordé une importance de plus en plus grande au taux de l'intérêt et ont mis à profit dans une large mesure les occasions de placement les plus avantageuses qui s'offraient à l'étranger.

Au demeurant, la pénurie régnant sur le marché suisse de l'argent et des capitaux est aussi une conséquence directe de la surchauffe de l'économie qui se manifeste depuis la seconde moitié de l'année passée. Cette évolution a fortement influencé les activités en matière d'investissement et causé un accroissement de la demande de moyens de financement. Au cours de l'année passée déjà, il s'est manifesté une expansion des crédits bancaires qui, avec des taux d'accroissement allant jusqu'à 20 pour cent, atteignait presque le record enregistré durant les années soixante. Comme les crédits bancaires à court terme doivent d'ordinaire être remplacés ultérieurement par des prêts hypothécaires ou des capitaux à long terme, on courait le risque de voir éclater une crise en ce qui concerne la consolidation.

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Pour éviter une prépondérance de la demande dans le domaine des investissements ainsi qu'une impasse sur le plan de la consolidation des crédits, là Banque nationale et les banques convinrent d'une limitation des quotes d'augmentation des crédits octroyés à l'intérieur du pays. Aujourd'hui, on constate que les capitaux à long terme mis à disposition par la formation du capital d'épargne national ne suffisent plus à financer tous les investissements opérés à l'aide de crédits à court terme. Cela montre simultanément que la demande de construction, financée à la faveur d'une expansion excessive des crédits, dépasse la capacité de production de l'industrie du bâtiment. Au surplus, la demande d'hypothèques pour les constructions de logements est exposée à la concurrence toujours plus vive que lui font les besoins de capitaux à long terme de l'économie.

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Diverses mesures ont été prises pour alléger le marché des capitaux. C'est ainsi que la commission des émissions a ramené à 650 millions de francs pour le 3e trimestre de 1970 le plafond des émissions d'emprunt, fixé à 850 millions pour le 2e trimestre. De plus, au début de mai, les émissions d'emprunts étrangers libellés en francs suisses ont été interrompues pendant deux mois.

L'évolution de la situation du marché des capitaux a amené le Conseil fédéral et la Banque nationale à traiter au début de juin le problème des intérêts et du financement de la construction de logements, tout particulièrement avec les représentants des banques. En raison du resserrement qui se dessine des possibilités de financement par les banques, les groupes de banques qui s'occupent spécialement du financement de la construction ont remis à la Banque nationale une déclaration marquant leur intention de continuer à accorder une nette priorité à la construction de logements à loyer modéré dans le cadre d'une sélection plus sévère, rendue nécessaire par l'augmentation du volume des demandes de crédit qui leur parviennent.

3,2 Les mesures visant à faciliter l'obtention de capitaux Si le resserrement du marché des capitaux rend difficile, d'une manière générale, la construction d'un nombre suffisant de logements, la Confédération peut, selon l'article 14 de la loi sur l'encouragement à la construction de logements (RO 1966 449), faire des avances sous forme de prêts, particulièrement pour le financement de projets de construction à caractère social. Lorsque ces prêts sont accordés à des instituts financiers qui ne jouissent pas d'une garantie générale de l'Etat, ils doivent avoir la garantie du canton ou être garantis par le dépôt de titres hypothécaires ou d'une autre manière ; ils porteront intérêt aux taux usuels du marché. Les fonds mis à disposition ne doivent pas dépasser 600 millions. Selon l'article' 14, 5e alinéa, de la loi, l'Assemblée fédérale a la compétence d'accorder 400 millions de francs supplémentaires.

Pendant la période comprise entre l'entrée en vigueur de la loi fédérale, le 1er mai 1966, et la présentation du projet du Conseil fédéral concernant la prorogation de la loi, en automne 1969, l'aide pour le financement n'a été que peu mise à contribution car la condition préalable - le resserrement du marché des capitaux - n'était le plus souvent pas remplie. Le Conseil fédéral n'avait donc aucune raison de demander dans son message du 3 septembre 1969 à l'appui d'un projet de loi fédérale modifiant celle qui concerne l'encouragement à la construction de logements (FF J969 II 883) que l'Assemblée fédérale accorde 400 millions de francs supplémentaires, comme le prévoit la loi. Toutefois, les demandes de financement ont fortement augmenté pendant la période considérée. A la fin de juin 1970, les obligations assumées par la Confédération ont atteint 413,5 millions de francs. Il convient d'ailleurs de relever que le canton de Genève - en raison de ses problèmes particuliers de logement - a reçu, à lui soûl, 248,8 millions. Le canton de Vaud se place au second rang avec 47,1 millions, 73 pour cent de toutes les promesses de prêts qui ont été faites jusqu'ici concernent la Suisse romande.

Feuille fédérale, 122« année. Vol. II.

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A la fin de juin 1970,186,5 millions de francs n'avaient pas été utilisés sur le crédit initial de 600 millions de francs disponible pour l'octroi de prêts jusqu'à la fin de 1972. Le crédit restant semble insuffisant, eu égard à la situation actuelle et à l'évolution qui se dessine sur le marché des capitaux, ainsi qu'à la demande toujours très forte dans le secteur de la construction de logements. Il devrait donc être augmenté par prudence. Nous estimons néanmoins que la construction de logements doit continuer à être financée en premier lieu par l'économie privée. Les pouvoirs publics ne contribueront au financement par l'octroi de prêts que dans des cas bien déterminés.

L'augmentation de l'aide fédérale n'a pu être prise jusqu'ici en considération dans la planification financière pluriannuelle de la Confédération, Si les paiements découlant des promesses de financement devaient se succéder à un rythme rapide, il faudrait que la Confédération recoure au marché des capitaux pour se procurer des fonds. Le cas échéant, elle devrait tenir compte des exigences de la conjoncture économique et de la situation du marché.

Il convient aussi de faire remarquer à ce propos que le volume de l'épargne ne serait guère augmenté par un emprunt de la Confédération, mais que les banques et autres instituts de financement disposeraient tout simplement de moins de capitaux à long terme. Dans ces conditions, ils ne pourraient accorder autant de crédits. On a donc tout intérêt à ne pas diminuer la capacité de financement des banques car soixante d'entre elles, et des plus importantes, ont consenti en 1969 des crédits à la construction pour plus de 6,2 milliards de francs, dont 5 milliards environ pour la construction de logements. Une diminution de cette capacité de financement aurait notamment pour conséquence d'augmenter les demandes de subventions fédérales sous forme de crédits à la construction. En assumant une fonction bancaire en matière de financement de la construction de logements, la Confédération se mettrait en contradiction avec les principes de notre politique économique. Les banques sont parfaitement en mesure de remplir leur rôle et connaissent suffisamment les besoins régionaux et les priorités à respecter. On veillera donc, en donnant des assurances de contributions et de prêts, à ne pas obliger la Confédération à recourir au marché des capitaux en un moment où il y est déjà excessivement fait appel. Il paraît important de bien tenir compte de l'état du marché pour déterminer à quelle époque, dans quelle mesure et dans quelles conditions il convient de mettre les emprunts en souscription publique.

4. Proposition Nous fondant sur les considérations qui précèdent, nous vous proposons, en application de l'article 14, 5e alinéa, de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur l'encouragement à la construction de logements, de porter de 400 millions à 1000 millions de francs le montant global des fonds prévus pour le financement et d'adopter le projet d'arrêté ci-joint.

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En ce qui concerne la ccmstitutionnalité du projet, la loi fédérale précitée se fonde sur l'article 34««fn««<es, 3e alinéa, de la constitution fédérale.

H. La réglementation de longue durée en matière d'encouragement à la construction de logements et ses bases constitutionnelles 5. Situation initiale 5.1 Mesures prises jusqu'ici en vue d'encourager la construction de logements Les autorités fédérales ont commencé, il y a plusieurs années déjà, à définir une politique dans le domaine du logement. Notre message du 21 septembre 1964 (FF 1964 II 649) à l'appui d'un projet de loi concernant l'encouragement à la construction de logements donne des renseignements détaillés sur les propositions faites à l'époque par la Commission pour la construction de logements.

Le but des mesures proposées était surtout d'accroître l'offre de logements à loyers modérés, notamment pour des familles, et à obtenir de la sorte une situation mieux équilibrée sur le marché des logements. On trouvera dans notre rapport du 3 septembre 1969 (FF 1969 II 895) sur l'initiative populaire pour le droit au logement et le développement de la protection de la famille, des indications concernant les mesures qui ont été prises depuis lors, notamment en ce qui concerne la rationalisation de la construction, le retour à une saine concurrence dans ce domaine du marché ainsi que l'aménagement du territoire. Le rapport insistait en outre sur la nécessité de suivre une politique à longue échéance dans le domaine de la planification et de l'équipement de terrains à bâtir, sur l'importance qu'il y a de disposer partout de réglementations légales de la construction adaptées aux exigences actuelles, ainsi que sur l'amélioration des conditions de circulation. Finalement, le rapport montrait clairement qu'il incombera comme par le passé à la collectivité d'assurer aux personnes ne disposant que de faibles revenus le logement dont elles ont besoin. Il s'agissait encore de déterminer si la Confédération doit participer à l'accomplissement de ces tâches et dans quelle mesure. Le délai procuré par la prorogation jusqu'il la fin de 1972 de la loi concernant l'encouragement à la construction de logements devait permettre d'étudier de plus près le nouveau système de mes'ires esquissé dans le rapport et d'élaborer un projet.

Les études y relatives sont
à ce point avancées qu'il est te;~ps de tirer les conclusions qui s'imposent et de prendre de nouvelles décisions D'une part, les travaux d'élaboration de la loi d'exécution des articles constitutionnels sur le droit foncier ont suffisamment progressé pour qu'on puisse mesurer leur portée en ce qui concerne la construction de logements.

D'autre part, la politique à suivre dans ce domaine ayant été précisée, il y a lieu de se demander si les bases constitutionnelles sont suffisantes.

5.2 L'encouragement à la construction de logements, tâche permanente Année après année, l'industrie de la construction a fourni des prestations fort méritoires. La production d'au moins 50 000 logements par an, qu'on

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s'était fixée comme objectif à l'époque, a non seulement été atteinte, mais encore largement dépassée. Toutefois, la demande s'est accrue dans des proportions encore plus fortes de telle sorte que l'équilibre n'a pu être rétabli sur le marché des logements, ni dans l'ensemble du pays, ni régionalement. Nous avons répété plusieurs fois que la construction de logements dépend toujours plus de prestations préalables des pouvoirs publics, notamment dans le domaine de l'équipement des terrains et, de manière générale, en ce qui concerne l'établissement de l'infrastructure. En outre, il se confirme de plus en plus que le processus d'urbanisation et la diminution simultanée du taux d'occupation des logements - qui s'est abaissé de 3,7 en 1950 à 3,1 en 1968/69 dans la moyenne suisse - ont conduit à un manque chronique de logements non seulement en ce qui concerne leur nombre, mais aussi qualitativement; surtout dans les pays fortement industrialisés, les problèmes que pose le maintien d'un environnement supportable pour l'être humain et digne de lui prennent en effet une importance primordiale. C'est ainsi qu'il se crée selon les régions, mais aussi spécifiquement, une situation à laquelle on ne saurait faire face sans l'aide des pouvoirs publics. Les conditions s'aggravent en outre sous l'effet du manque actuel de capitaux qui entraîne forcément une augmentation du taux de l'intérêt hypothécaire et, partant, une hausse des loyers. Le troisième facteur intervenant en l'occurrence est le renchérissement général dans la construction et la capacité limitée de production de l'industrie du bâtiment (manque croissant de main-d'oeuvre) qui résulte de l'évolution générale de l'économie.

Depuis longtemps déjà, on a reconnu que le problème du logement relève toujours plus étroitement de la politique, de l'économique et du social. Comme dans nombre d'autres domaines de la civilisation moderne, il faut en l'occurence une étroite collaboration de l'économie privée et de l'Etat pour trouver des solutions adéquates, satisfaisant aux exigences de l'époque. Ainsi, les conditions fondamentales du marché ne sont ni limitées ni touchées d'autre manière. La seule nouveauté résultant de cette étroite coopération est que l'Etat assume dans le cadre d'un régime qui continue d'être soumis aux lois de la concurrence, des fonctions de stimulateur et d'organe coordinateur. L'évolution suit un cours identique dans les pays voisins. Partout les pouvoirs publics sont amenés à s'occuper de la construction de logements. Alors qu'autrefois, on partait de l'idée que les efforts de la Confédération ne devaient avoir qu'un caractère temporaire et que son aide financière n'était destinée qu'à donner des impulsions à la construction et qu'on pourrait y renoncer ultérieurement, dès que l'équilibre aurait été rétabli, on constate actuellement que l'encouragement à la construction de logements doit avoir le caractère d'une tâche permanente d'intérêt national, qu'il importe d'inscrire dans la constitution. Cette façon de voir concorde avec les postulats des deux conseils, qui ont été adoptés lors de la session de mars 1970. Ces postulats demandent que la conception et l'ampleur de l'encouragement accordé à la construction de logements soient soumises à un examen approfondi par la Confédération et qu'un rapport y relatif soit présenté avec des propositions. Le porte-parole du Conseil fédéral a déclaré au

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cours de la séance du Conseil national du 3 décembre 1969 que les bases constitutionnelles n'étaient pas suffisantes pour permettre d'encourager de manière efficace la construction de logements. Il précisa que le Conseil fédéral avait l'intention de soumettre aux Chambres, en leur exposant la politique qu'il conviendrait de suivre désormais en matière de construction de logements, des propositions relatives à l'insertion d'un nouvel article dans la constitution.

L'état actuel des travaux préparatoires montre qu'il est indispensable de fonder sur une plus large base constitutionnelle les mesures que la Confédération devra prendre dans ce domaine.

6. La nouvelle conception dans le domaine de l'encouragement à la construction de logements 6.1 Abaissement des loyers L'abaissement des loyers continuera d'avoir l'importance qu'il a sous le régime actuel. Le système de la contribution au paiement des intérêts du capital engagé s'est révélé trop peu souple. L'ampleur de l'aide des pouvoirs publics doit tenir compte de l'augmentation de la valeur des objets subventionnés et, en outre, pouvoir être adaptée aux changements subis par la situation de revenu des locataires. Les solutions possibles se distinguent moins les unes des autres par l'objectif visé que par la nature des méthodes qui permettent d'atteindre le but recherché. Il ne sera possible de choisir le système à appliquer qu'au moment où les études en cours seront achevées. La solution qui s'impose en premier lieu consiste à accorder des prêts à intérêt réduit, qui devront être amortis après un certain temps compte tenu de l'évolution des revenus; les montants remboursés iront à un fonds de roulement. On vise à obtenir une production annuelle, d'environ 10 000 logements à loyer réduit.

6.2 Mesures visant à faciliter l'accès à la propriété d'un logement ou d'une maison familiale A l'heure actuelle, où le mode de vie est influencé par une urbanisation de plus en plus poussée, favoriser l'accès à la propriété ne répond pas seulement à un besoin indiscutable, mais constitue également une nécessité sociale. Les recherches entreprises ont montré qu'une aide initiale à l'acquisition de logements, combinée avec l'institution du fonds de roulement précité, promet d'avoir des effets relativement importants.

6,3 Mesures en faveur des personnes âgées et de personnes seules n'ayant que des possibilités de gain limitées L'évolution démographique qui s'est poursuivie en Suisse ces dernières années donne une importance toute particulière aux questions touchant le logement des personnes âgées. On s'est contenté jusqu'ici de solutions provisoires, qui ne sauraient donner satisfaction ni suffire à longue échéance. La Confédération ne peut éviter de s'occuper du problème que pose le logement des

514 personnes âgées. Cantons et communes ne pourront pas, à eux seuls, faire face aux besoins croissants. Le rapport de la Commission d'étude des problèmes de la vieillesse, du 16 décembre 1966, expose notamment que l'encouragement de la construction de logements pour personnes âgées répond à l'un des besoins sociaux les plus urgents et que la limitation du versement de contributions fédérales aux logements destinés aux couples ne tient pas compte des conditions réelles. «Si le 3e alinéa de l'article 348«*»8«<« de la constitution fédérale ne permettait pas le subventionnement des logements pour personnes âgées seules, il faudrait faire en sorte qu'il fût complété» (chiffre 47 des conclusions et yoeux).

Cette manière de voir s'est imposée toujours plus nettement ces années dernières.

La question du logement des personnes âgées ne saurait être appréciée plus longtemps sous l'angle étroit de la protection de la famille, mais exige d'être traitée pour elle-même.

En outre, il s'agit de procurer à un prix supportable des logements convenables à un nombre croissant de personnes âgées exigeant des soins air. si qu'à d'autres catégories de personnes n'ayant que des revenus très limités, par exemple à des apprentis, des étudiants, des invalides, etc. Pour cela il faut disposer d'établissements convenant à l'hébergement de ces personnes et conçus d'une manière simple. La Confédération doit également, en l'occurrence, prêter son aide aux cantons et aux communes.

L'article constitutionnel sur la protection de la famille (art. 34««<ia«";«j 3e al., est.) offre certes une base sûre pour prendre des mesures en faveur de la famille dans le domaine du logement et de l'habitat en général, mais non en faveur de personnes âgées et de personnes seules n'ayant que des possibilités de gain très limitées. C'est pourquoi nous estimons qu'il est opportun de créer une base constitutionnelle spéciale.

6,4 Aménagement du territoire L'application des mesures prises depuis 1965 a démontré clairement qu'il n'y a pas de saine politique de construction de logements sans aménagement du territoire. La législation d'exécution des articles constitutionnels relatifs au droit foncier représentera sans doute une importante contribution à cet égard.

Cette législation, qui vise des objectifs relevant de l'aménagement du territoire, facilitera, surtout indirectement, les efforts tendant à procurer des terrains à bâtir. Dans la mesure où le projet de loi sur l'aménagement du territoire prévoira le versement de contributions pour l'équipement de ces terrains, cette aide sera toujours liée à des objectifs intéressant l'aménagement du territoire.

Sans doute en résultera-t-il un accroissement de l'offre de terrains à bâtir.

Il importe toutefois de pouvoir disposer d'une base constitutionnelle distincte pour les mesures devant être spécialement prises dans le domaine de la construction de logements.

6,5 Aide pour l'équipement et l'acquisition de. terrains à bâtir II a été tenu compte de l'aide en matière d'équipement de terrains à bâtir lors de la dernière revision de la loi concernant l'encouragement à la construc-

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tion de logements. Les expériences faites montrent qu'il faut comprendre dans les mesures d'encouragement, outre l'équipement et le raccordement, l'acquisition de terrains à bâtir en temps voulu. Il faudra tendre désormais à réaliser de grands complexes d'habitations, conformes aux exigences de notre société moderne et du développement technique, en recourant à des solutions qui tiennent très largement compte de l'avenir (p. ex. en ce qui concerne le transport des travailleurs de leur logement à leur poste de travail, etc.)- Cela suppose que des terrains d'une surface permettant de satisfaire durant une longue période aux besoins de la construction de logements - de caractère social ou non - soient acquis par des particuliers, des coopératives ou même les pouvoirs publics. C'est pourquoi une nouvelle disposition constitutionnelle doit pour le moins donner à la Confédération la possibilité d'accorder son aide en l'occurrence sous forme de prêts ou d'une autre manière.

Une autre expérience prouve qu'en raison de l'insuffisance ou même de l'absence de dispositions cantonales touchant l'équipement des terrains à bâtir, qu'on constate en nombre d'endroits, l'aide fédérale ne peut être efficace que si la Confédération est à même d'établir des prescriptions sur la réalisation des mesures relatives à l'équipement de ces terrains. Pour cela, il faut aussi prévoir l'insertion d'un article spécial dans la constitution.

6.6 Recherches en matière de construction, rationalisation Pour les recherches en matière de construction et de rationalisation dans ce domaine, que la Confédération soutient dans le cadre de l'encouragement à la construction de logements, on ne dispose dans l'article constitutionnel sur la protection de la famille que d'une base à laquelle on se réfère indirectement, en usant d'une interprétation très extensive. A vrai dire, le soutien accordé ne devrait se rapporter qu'aux constructions destinées à des familles. Il faut toutefois, dans les circonstances actuelles, donner une portée plus large à cet encouragement. L'accroissement de la population, de plus grandes exigences dans le domaine du logement et l'augmentation des frais de construction nous contraignent tout spécialement à rechercher les moyens permettant d'abaisser le prix de la construction et de rationaliser celle-ci. Cela s'impose d'autant plus qu'il importe - aussi bien à court terme qu'à longue échéance - de mener ces recherches sur le plan national parce que des résultats tangibles ne peuvent être obtenus en l'occurrence que dans les limites d'un marché suffisamment étendu.

6,7 Obtention de capitaux Finalement, le problème de l'obtention des capitaux nécessaires à la production de logements doit retenir pleinement l'attention des autorités. Des études prospectives montrent que les besoins de capitaux continueront de s'accroître dans notre économie moderne. Il peut en résulter des insuffisances de disponibilités dont souffrirait la construction de logements. C'est pourquoi la

516 législation actuelle prévoit déjà que la Confédération peut mettre à disposition des capitaux lorsque ceux-ci deviennent rares sur le marché. Il importe de maintenir ce principe.

7. Nécessité d'insérer un nouvel article dans la constitution et teneur de cette disposition Le nouvel article que nous estimons nécessaire d'insérer dans la constitution devrait contenir le principe selon lequel l'encouragement à la construction de logements est une tâche incombant de manière permanente à la Confédération et autoriser celle-ci à prendre, par la voie de la législation, des mesures visant à encourager la construction de logements et l'accès à la propriété d'un appartement ou d'une maison. La Confédération doit notamment pouvoir faciliter l'équipement ou l'acquisition de terrains pour la construction de logements, et être autorisée à édicter des prescriptions sur l'équipement des terrains à bâtir. En outre, les attributions dont dispose déjà la Confédération devraient être étendues audelà du cercle de la famille; il importe d'insérer dans la constitution le principe selon lequel la Confédération peut soutenir les mesures visant à améliorer les conditions de base, plus particulièrement celles qui encouragent les recherches dans le domaine de la construction et permettent d'accorder une aide temporaire en période de troubles aigus affectant le marché de l'argent et des capitaux. Une nouvelle base constitutionnelle de cette nature devrait, de surplus, prévoir la collaboration des cantons et des organismes intéressés de l'économie privée.

Lorsque les travaux préparatoires qu'exigé l'élaboration d'une telle disposition constitutionnelle seront achevés, les cantons, les partis politiques et les organismes de faîte de l'économie seront appelés à se prononcer sur le projet.

Nous fondant sur les considérations qui précèdent, nous avons l'honneur de vous recommander l'adoption du projet d'arrêté ci-joint.

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 26 août 1970 Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, Tschudi 19406

Le chancelier de la Confédération, Huber

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Arrêté fédéral relatif à de nouvelles mesures visant à encourager la construction de logements

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 14, 5e alinéa, de la loi fédérale du 19 mars 1965 " concernant l'encouragement à la construction de logements ; vu le message du Conseil fédéral du 26 août 1970, arrête: Article premier Un montant supplémentaire de 400 millions de francs est mis à disposition pour le financement de la construction de logements en vertu de l'article 14 de la loi du 19 mars 1965 concernant l'encouragement à la construction de logements.

Art. 2 Le présent arrêté, qui n'est pas soumis au référendum, entre immédiatement en vigueur.

194Û6

» RO 1966 449, 1970 891

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à de nouvelles mesures visant à encourager la construction de logements (Du 26 août 1970)

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1970

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

36

Cahier Numero Geschäftsnummer

10658

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

11.09.1970

Date Data Seite

505-517

Page Pagina Ref. No

10 099 593

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