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MESSAGE du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant un projet de loi relatif à l'exercice du droit de vote par les citoyens absents de leur domicile.

(Du 20 août 1947.)

Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre, par le présent message, un projet de loi concernant l'exercice du droit de vote par les citoyens absents de leur domicile.

  1. APERÇU HISTORIQUE Dans ses messages des 30 octobre 1883 et 14 décembre 1936, le Conseil fédéral constatait que la loi du 19 juillet 1872 sur les élections et votations fédérales -- dont l'article 3 prescrit que le citoyen suisse exerce ses droits électoraux dans le lieu où il réside, soit comme citoyen du canton, soit comme citoyen établi ou en séjour -- a fait peut-être plus qu'aucun autre décret du législateur suisse l'objet, on peut le dire dès son origine, de critique de la part du public et de discussions dans le sein des conseils de la Confédération. Des critiques nombreuses se sont élevées contre la rigidité des prescriptions, tandis que divers postulats réclamaient des facilités pour l'exercice du droit de vote. Le législateur a tenu compte de ces voeux en étendant le 20 décembre 1888, dans certaines limites, aux agents des entreprises de transport et de communications, des douanes, etc. les facilités réservées jusqu'alors aux militaires et en autorisant les cantons, le 30 mars 1900, à ouvrir le scrutin dès la veille du jour fixé pour l'élection ou la votation.

Des circulaires du Conseil fédéral des 16 mars et 3 avril 1925 donnèrent suite à un postulat Sträuli, de septembre 1923, demandant des facilités pour les citoyens empêchée par la maladie ou l'absence d'exercer leur droit de vote. Les cantons furent autorisés à ouvrir le scrutin déjà l'après-midi du jour précédant la votation, puis durant ce jour tout entier. Pour les malades hospitalisés ou retenus à domicile, il fut admis que le bulletin de vote pouvait être recueilli par une délégation du bureau électoral.

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Pour les citoyens absents, M. Stranii avait envisagé qu'on pourrait ou bien les autoriser à envoyer leur bulletin sous pli fermé au bureau de vote de la localité où ils sont inscrits, avec un certificat d'un bureau officiel attestant qu'ils se trouvent, le jour du scrutin, dans une autre localité, ou bien les autoriser à déposer personnellement leur bulletin au bureau de vote avant leur départ, à la condition de prouver qu'en raison de leur absence ils ne pourront pas prendre part au scrutin le jour fixé. Le Conseil fédéral déclara que l'interdiction du vote par procuration, contenue à l'article 8 de la loi, exigeait la présence de l'électeur aux urnes et qu'il ne paraissait pas désirable de modifier cette prescription qui constituait une garantie nécessaire contre la brigue électorale et tous autres abus. Il admit en revanche que dans les communes où le scrutin ne s'ouvrait que le samedi soir ou même seulement le dimanche, l'électeur absent pendant les heures d'ouverture pourrait remettre son bulletin sous pli fermé dès le samedi à midi (plus tard: dès le samedi matin).

La même année, le Conseil d'Etat du canton du Tessin se plaignit de ce que les ouvriers saisonniers tessinois occupés dans le reste du pays ne fussent pas admis par certains cantons à participer aux élections et votations fédérales.

Statuant sur cette requête, le Conseil fédéral crut devoir autoriser le vote au lieu de présence, sur la base d'une interprétation extensive de la notion du « domicile politique ». Le citoyen absent de son lieu de domicile put dès lors voter au lieu où il se trouvait, à la condition d'y avoir déposé ses papiers. Cette facilité, introduite par une circulaire du 13 novembre 1925, dut toutefois être rapportée en 1937, après que le gouvernement de Schwyz eut refusé, en 1935, à 250 ouvriers zurichois occupés aux travaux de l'Etzel de participer à l'élection du Conseil national. Ajoutons que la suppression de la facilité fut aussi fondée sur le fait que cette notion extensive du domicile se trouvait en contradiction avec un arrêt du Tribunal fédéral (affaire des « kroumirs » de Knutwil, ATP 49, I, 431).

Considérant que la décision du gouvernement schwytzois et la jurisprudence du Tribunal fédéral avait sapé à sa base le régime instauré par la circulaire du 13 novembre 1925, le Conseil fédéral soumit aux chambres, avant même d'avoir rapporté cette circulaire, un projet de loi prévoyant que les cantons peuvent autoriser le vote par correspondance sur demande motivée (message du 14 décembre 1936, FF 1946, III, 449). Ce projet ne fut toutefois pas accepté par les chambres. Le Conseil national décida, par 63 voix contre 55, de ne pas passer à la discussion des articles. Le Conseil des Etats en fit de même par 20 voix contre 16.

On opposa au projet divers arguments, dont le plus sérieux et le plus général semble résider dans le fait que des abus sont à craindre « lorsque ·Cf. circulaire du 4 octobre 1937 (FF 1937, III, 153), rapport sur la gestion en 1937, p. 9.

Feuille fédérale. 99e année. Vol. II.

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la boîte aux lettres tient lieu de bureau de vote ». Les bulletins, fut-U allégué, pourraient être recueillis par des tiers, qui se chargeraient de leur expédition, et ces tiers pourraient ensuite les remplir ou les modifier. En outre, l'électeur pourrait, au moment où il remplit son bulletin, être influencé par des tiers (pressions exercées par d'autres membres du personnel de l'entreprise ou par les employeurs).

Le rejet du projet est dû aussi, pour une part, au fait qu'on craignait que le système du vote par correspondance ne fût la source de complications en raison de la difficulté qu'il y aurait à délimiter d'une façon uniforme la notion des « justes motifs » autorisant, dans un cas donné, ce mode de participation. Des critiques s'élevèrent même contre la formule plus précise proposée par la commission du Conseil national : « Lés électeurs qui, par suite de maladie ou en raison d'un travail à exécuter hors du lieu de domicile, ou pour un autre motif sérieux, sont empêchés . . . » Après l'échec du projet, les choses en restèrent là pendant un certain temps. Les inconvénients que la circulaire avait cherché à supprimer réapparurent dès son abrogation. Le nombre des réclamations émanant de citoyens s'estimant frustrés de leur droit de vote fut considérable jusqu'à la guerre, c'est-à-dire pendant la période où l'industrie hôtelière occupait encore un grand nombre de saisonniers. Des facilités sont de nouveau réclamées à l'heure actuelle, où le nombre des personnes absentes de leur lieu de domicile a fortement augmenté par suite de la grande activité qui règne dans tous les domaines de l'économie, du grand besoin de maind'oeuvre et de la pénurie de logements dans les grandes villes.

Le nombre de ces cas augmentera encore dès le jour où, après la période de prospérité actuelle, les mesures prévues pour la création de possibilités de travail seront mises à exécution, entraînant des déplacements considérables de main-d'oeuvre.

Il convient de mentionner ici une requête de la fédération des sociétés suisses d'employés, du 16 mars 1944 (renouvelée les 8 juin 1945 et 28 février 1946) demandant instamment des mesures permettant aux absents de participer aux votations et élections fédérales. La fédération mentionne le cas d'un citoyen qui, pendant six ans, n'a jamais pu voter, parce qu'il ne résidait jamais dans sa commune de domicile au moment des votations.

On pourrait certainement citer des cas où cette impossibilité de participer aux votations a duré plus longtemps. Ajoutons que nous avons déjà reçu avant la guerre, en mars 1939, une semblable requête de l'union Helvetia, société centrale des employés d'hôtel et de restaurant. Le 22 juillet/5 août 1947, nous avons reçu en outre une pétition, signée par 1256 patients militaires, demandant instamment des mesures pour permettre à cette catégorie de citoyens d'exercer leur droit de vote.

Le parlement s'est préoccupé depuis longtemps de la situation créée par le rejet du projet de 1936. Le Conseil national a adopté en 1939 et

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1944 deux postulats concernant la participation des absents aux élections et votations. Le premier de ces postulats, déposé par la commission de gestion, avait la teneur suivante: Le Conseil fédéral est invité à faire rapport sur la question de savoir s'il ne pense pas déposer à nouveau son projet de loi du 14 décembre 1936 autorisant le droit de vote hors du lieu du domicile et si, préalablement, il n'y aurait pas lieu de remettre en vigueur, pour les citoyens domiciliés en Suisse, sa circulaire du 13 novembre 1925 concernant la participation des citoyens en séjour aux élections et votations fédérales.

Le second postulat, déposé par M. Schmid-Zurich, était rédigé en ces termes : Une interprétation restrictive de l'article 74 de la constitution a supprimé en 1937 la pratique suivie pendant de longues années à l'égard du droit de vote des citoyens en séjour. Selon cette nouvelle interprétation, les citoyens ne peuvent plus exercer leur droit de vote qu'au lieu de leur domicile de droit civil.

Si donc, théoriquement, les citoyens en séjour conservent leur droit de vote, il n'en reste pas moins, en fait, que des dizaines de miniers de personnes se voient contraintes de renoncer à l'exercice de ce droit. Il leur est en effet impossible, lors des élections et votations fédérales, de quitter leur lieu de travail et de séjour pour voter dans leur commune de domicile, souvent éloignée.

Du moment que l'on a trouvé une solution pour les militaires, qui sont dans une situation analogue, le Conseil fédéral est invité à examiner de quelle manière les citoyens en séjour pourraient être mis en mesure d'exercer eux aussi leur droit de vote.

Durant le service actif, nous nous vîmes obligés de prendre, en vertu de nos pouvoirs extraordinaires, des dispositions spéciales sur le vote des militaires, attendu que le système jusqu'alors en vigueur, avec dépouillement du scrutin par la troupe elle-même, représentait une charge bien lourde pour l'armée. Nous instituâmes une sorte de vote par correspondance, mais avec transmission du bulletin par la troupe. Après diverses simplifications, le rôle de l'armée se réduisit à cette transmission.

B. L'EXERCICE DU DROIT DE VOTE PAR LES ABSENTS II n'y a guère de votation fédérale après laquelle on ne constate qu'une grande partie des citoyens ne se sont pas rendus aux urnes, paraissant ainsi se désintéresser de questions souvent vitales pour le pays. Bien des abstentions sont dues sans doute à l'indifférence, à l'oubli, à la perplexité, mais d'autres, en assez grand nombre, ont pour cause telle ou telle circonstance de fait qui empêche le citoyen de s'approcher des urnes. S'il est chimérique de vouloir assurer au citoyen la possibilité d'exercer son droit de vote en toutes circonstances, il faut toutefois reconnaître qu'un Etat démocratique, à suffrage universel, doit chercher à pourvoir à ce que les absents puissent, au moins dans certains cas, participer au scrutin, de façon que l'élection ou la votation soit autant que possible l'expression de la conscience générale. Nous avons montré, dans la partie historique, que cette idée est fort répandue et qu'elle est partagée en particulier par les citoyens qui, pour ainsi dire après chaque votation, se plaignent de

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n'avoir pu participer au scrutin parce que, pour une raison ou une autre, ils n'étaient pas en mesure de se rendre, au jour dit, dans leur commune de domicile pour y voter.

La chancellerie a recommencé, en 1944, d'examiner la possibilité de mesures permettant aux absents de participer au scrutin.

L'échange de vues engagé avec les chancelleries d'Etat des cantons Sur la base des circulaires de la chancellerie fédérale des 22 avril 1944 et 28 août 1944 révéla que, parmi les divers systèmes envisagés, il n'y en avait que deux qui méritassent une étude plus attentive. L'un de ces systèmes était celui du vote par correspondance, l'autre celui que la chancellerie fédérale appela « système secrétariat communal/poste ». Comme ce dernier système forme la base de celui que nous vous proposons aujourd'hui, nous pouvons nous dispenser de l'exposer ici par le menu et nous borner à indiquer les principaux traits distinctifs des deux systèmes.

Dans le système du vote par correspondance, l'électeur envoie lui-même son bulletin par la poste. Dans le système « secrétariat communal/poste », il le remet en revanche personnellement à un organe de la commune dans laquelle il se trouve au moment donné. Cet organe transmet ensuite le bulletin à l'autorité compétente du canton de domicile.

Le résultat de cette consultation des chancelleries d'Etat (qui provoqua 19 réponses) peut se résumer comme suit : Dans deux réponses, on exprima l'avis qu'il n'y avait pas lieu de prévoir des mesures pour faciliter à de nouvelles catégories de citoyens absents la participation aux votations fédérales. Les autres chancelleries d'Etat se déclarèrent favorables à l'idée de facilités complémentaires, quatre d'entre elles se prononçant pour le système du vote par correspondance, les autres pour le système « secrétariat communal/poste ».

Sur la base de ces réponses, la chancellerie fédérale rédigea en date du 14 juillet 1945 un exposé, que le Conseil fédéral soumit aux gouvernements cantonaux pour avis.

Dix-sept gouvernements cantonaux exprimèrent leur opinion, qui concordait d'une façon générale avec les avis des chancelleries d'Etat. Cinq gouvernements se prononcèrent pour le système du vote par correspondance, rejetant le système « secrétariat communal/poste », parce que trop compliqué. Douze gouvernements s'exprimèrent en revanche pour ce dernier système, rejetant celui du vote par correspondance en raison des abus à craindre. Dans toutes les réponses sauf deux, il est reconnu que le système ne pourrait être appliqué d'une manière satisfaisante que si la Confédération l'instituait d'une manière obligatoire pour tous les cantons.

Les avis étaient fort divergents sur la question de savoir comment délimiter le cercle des absents à mettre au bénéfice des facilités envisagées.

Les autorités cantonales ayant eu trois fois l'occasion de donner leur avis, nous avons renoncé à soumettre notre projet définitif aux gouverne-

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ments cantonaux. Les opinions sont faites. Le projet définitif n'apporte pas de modifications telles qu'on ne puisse se faire, sur la base de la volumineuse documentation constituée, une idée de l'attitude des cantons à l'égard des divers problèmes. A cela s'ajoute qu'il apporte une solution moyenne.

C. LE PROJET Lorsqu'on cherche à régler la question de l'exercice du droit de vote par les absents, on doit se préoccuper de trouver un système alliant un maximum de simplicité avec un maximum de sécurité.

Plus un système sera compliqué, moins les absents en feront usage.

Il ne servirait à rien d'instituer des mesures savamment agencées, créant toute la sécurité voulue, si, en définitive, un petit nombre seulement d'absents pouvaient être amenés à en faire usage. On doit donc se demander quels sont les dangers à prévenir et quels sont ceux dont il faut prendre son parti pour que le système ne soit pas trop compliqué. Toute solution constituera un compromis entre les exigences de la simplicité et celles de la sécurité. La majorité des cantons ayant accepté le système « secrétariat communal/poste », il nous paraît indiqué d'adopter ce système dans son principe et de chercher quelles simplifications pourraient y être apportées pour le faire agréer par les partisans du vote par correspondance.

La première question qui se pose est de savoir si la Confédération doit édicter elle-même les prescriptions nécessaires pour permettre aux absents d'exercer leur droit de vote ou si elle doit simplement autoriser les cantons à prendre des mesures dans ce sens. La loi du 19 juillet 1872 prévoit que les élections et votations fédérales ont lieu d'après les prescriptions des lois cantonales. La Confédération s'est bornée à édicter quelques prescriptions fondamentales. Les dispositions sur le droit de vote des absents sont, en matière fédérale, des dispositions fondamentales, qui portent sur des points à régler par le droit fédéral. L'égalité serait en effet violée si un canton mettait les absents à même d'exercer leur droit de vote en matière fédérale sans difficultés particulières, tandis qu'un axitre édicterait des prescriptions rigoureuses et un troisième s'abstiendrait d'instituer des mesures dans ce sens. A ces considérations s'ajoute le fait qu'on est, somme toute, en présence d'une question d'ordre fédéral, puisqu'il s'agit d'élections et de votations fédérales. Comme nous l'avons dit, nous avons eu la satisfaction de constater que les gouvernements cantonaux, à peu d'exceptions près, ont reconnu la nécessité d'une solution fédérale.

On doit se demander en outre s'il convient de prévoir certaines conditions spéciales pour l'exercice du droit de vote par les absents. Dans le projet de loi du 14 décembre 1936, le vote par correspondance était limité à des cas spéciaux faisant l'objet d'une demande motivée. Il s'agissait d'empêcher que des citoyens ne fassent usage de cette facilité pour se soustraire sans raison à l'obligation de se rendre au bureau de vote. Lors de la

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discussion du projet dans les commissions parlementaires, le cercle des absents à mettre au bénéfice du système du vote par correspondance subit une nouvelle restriction. En séance plénière, quelques orateurs déclarèrent que la facilité prévue ne devait servir qu'aux citoyens retenus hors de leur lieu de domicile par la maladie ou leur travail. Les gouvernements cantonaux ne se sont prononcés que partiellement sur la question. Lors de la seconde enquête, les chancelleries d'Etat ont, en revanche, donné leur avis. Huit d'entre elles considèrent qu'il n'y a pas lieu de limiter le cercle des citoyens admis à voter selon une procédure particulière si l'on exclut d'emblée tous ceux qui ne sont absents de leur domicile que pour très peu de temps seulement. Neuf chancelleries d'Etat demandaient des dispositions plus sévères, estimant que des facilités ne devaient être prévues que pour des cas spéciaux, tels que la maladie ou un travail professionnel à exécuter hors du lieu de domicile.

Exiger de l'autorité qu'elle examine si la cause de l'absence doit être considérée comme valable ou pas, c'est imposer une procédure assez compliquée. Le citoyen doit faire une demande. Une autorité doit examiner si les conditions sont remplies et, si oui, délivrer une autorisation. Une telle procédure implique des démarches et des complications qui inciteront le citoyen à ne rien faire; elle n'a pas même, comme contre-partie, l'avantage d'empêcher sûrement les abus. C'est pourquoi notre projet se borne à prévoir que l'absence doit commencer au plus tard le dernier lundi avant le jour de la votation. De cette façon, on exclut automatiquement la grande masse des citoyens dont l'absence est tout à fait momentanée (sortie d'une société de chant, congrès, fête fédérale, etc.) et qui pourraient le plus souvent exercer leur droit la veille du jour de la votation. Celui qui est absent pendant près d'une semaine pourra en revanche invoquer généralement de justes motifs. Il arrivera peut-être, ici et là, qu'un absent vote selon la procédure spéciale alors qu'il pourrait fort bien se rendre à son lieu de domicile pour y participer au scrutin. Mais c'est là un inconvénient dont on doit prendre son parti. Le danger de voir un très grand nombre de citoyens user du système spécial pour se soustraire à l'obligation de se rendre au bureau de vote ne paraît pas très sérieux, déjà par le fait que le système prévu pour les absents ne les dispense pas de s'approcher des urnes. Le délai que nous prévoyons a toutefois sa raison particulière: il donne aux autorités la possibilité de s'assurer que le votant a le droit de vote et de l'empêcher de voter deux fois (cf. art, 1er du projet).

Les deux grands dangers que présente toute forme de vote instituée pour les absents sont; la participation au scrutin de personnes n'ayant pas le droit de vote et les doubles votes. Ce sont là des dangers qu'il faut, cela va sans dire, écarter complètement. Une forme de vote qui serait exposée à ces deux dangers jetterait le discrédit sur toute la votation et ébranlerait sérieusement la confiance que l'on doit avoir dans un scrutin destiné à établir d'une façon sûre la volonté de la majorité du corps électoral.

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La détermination sûre de la volonté de la majorité populaire peut courir un danger, dans le vote des absents, par le fait d'une falsification de la volonté du citoyen lorsqu'un tiers utilise son bulletin avec ou sans son consentement ou incite le citoyen à remplir le bulletin d'une manière contraire à sa volonté et à sa conviction. Ce danger est, lui aussi, assez sérieux pour qu'on cherche à l'éliminer le plus possible. Au reste, la plupart des gouvernements cantonaux ont demandé qu'on prenne des dispositions pour le prévenir. Il est possible d'y parer en obligeant le citoyen à remplir et à remettre personnellement son bulletin dans un local officiel, ce qui donne une sécurité analogue à celle que procure la forme ordinaire du vote au moyen des urnes.

Enfin, le vote des absents présente l'inconvénient de ne pas garantir le secret au même degré que le vote dans la forme ordinaire. On peut différer d'avis sur l'importance de ce danger, mais il faut en tout cas admettre que certains citoyens se risquent à voter selon leur conviction seulement s'ils ont la certitude que leur vote restera secret, craignant, à tort ou à raison, qu'un vote dans tel ou tel sens soit de nature à leur susciter des ennuis.

Les autorités ayant pris, pour les votations dans la forme ordinaire, toutes les précautions nécessaires pour assurer le secret du vote, elles doivent aussi veiller à ce que les absents ne soient pas traités, à cet égard, sensiblement moins bien que les autres votants.

Pour que le système soit simple, il faut que le citoyen ne soit pas obligé de s'adresser à une série d'autorités. Il faudrait, si possible, qu'il n'ait affaire qu'à une autorité, de préférence celle du lieu de présence. On doit aussi chercher à réduire au strict minimum le va-et-vient de pièces entre les différentes autorités.

La procédure que nous proposons est, dans ses grandes lignes, la suivante : 1. Le citoyen absent de sa commune de domicile se rend le dernier lundi avant la votation au bureau compétent de la commune où il se trouve.

Il y reçoit les imprimés nécessaires, savoir: un bulletin de vote fédéral, une enveloppe pour ce bulletin et une enveloppe de transmission.

2. Il remplit le bulletin, l'enferme dans l'enveloppe (qui ne doit porter aucune indication décelant son identité) et introduit cette enveloppe dans l'enveloppe de transmission, dont il remplit complètement les rubriques relatives à sa personne, 3. Il remet l'enveloppe de transmission au fonctionnaire compétent de la commune de présence. Ce fonctionnaire vérifie si les indications de l'enveloppe de transmission concordent avec celles des papiers d'identité du votant. S'il y a concordance, il l'atteste par l'apposition d'une estampille de contrôle, qu'il oblitère au moyen du sceau officiel. Il envoie ensuite l'enveloppe de transmission, avec son contenu, à l'autorité de contrôle de la commune où le citoyen a le droit de vote.

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4. L'autorité de contrôle (qui sera en général le secrétariat communal) établit, au moyen du registre électoral, si le votant a le droit de vote et pourvoit à ce qu'il ne puisse pas voter une seconde fois. Après quoi, elle envoie l'enveloppe de transmission (qui doit rester fermée) au bureau de dépouillement cantonal. Dans la plupart des cantons ce sera vraisemblablement la chancellerie d'Etat qui fonctionnera comme bureau de dépouillement cantonal, 5. Le bureau de dépouillement cantonal ouvre les enveloppes de transmission, introduit les enveloppes internes (fermées) dans une urne et les ouvre pour le dépouillement le jour de la votation. Le résultat est ajouté au total des voix de toutes les communes du canton, avec l'indication « suffrages d'absents ».

Si l'on veut que ce système s'applique aussi, sans complications sérieuses pour l'électeur, à l'élection du Conseil national, il suffit d'établir un bulletin fédéral pour cette élection. Ce bulletin devrait comprendre au moins autant de lignes qu'il en est nécessaire pour le canton ayant la plus forte représentation. Cela signifie qu'il devrait compter, aujourd'hui, le nombre de lignes nécessaires pour l'élection de 33 députés. Il serait absolument impossible de faire en sorte que l'autorité chargée de recevoir les bulletins des absents possède les listes de tous les partis qui s'affrontent dans les différents cantons lors de l'élection. L'électeur qui a son domicile dans un canton ayant droit à un nombre inférieur de députés n'a qu'à laisser en blanc les lignes en surnombre. S'il inscrit plus de noms qu'il n'y a de sièges, le bureau de dépouillement n'a qu'à biffer les noms en surnombre (les derniers).

L'électeur qui ne veut pas employer le bulletin fédéral peut se procurer les listes auprès de la chancellerie d'Etat du canton de domicile. Mais il peut aussi demander à son parti de lui envoyer une liste, là où la distribution des listes se fait par les soins des partis. Dans la loi, il suffirait de déclarer que la chancellerie d'Etat délivre à l'électeur absent qui en fait la demande le matériel de vote qui est remis aux citoyens votant dans leur commune de domicile. Les cantons qui désireraient appliquer ce système également aux élections et votations cantonales et communales pourraient prévoir à cet égard une disposition analogue.

Le système
soumis aux gouvernements cantonaux (système de la chancellerie fédérale) comportait les opérations suivantes: 1. L'absent demande le matériel de vote à l'autorité compétente de la commune où il exerce ses droits politiques. Il se sert pour cela d'une lettre ou d'une formule imprimée.

2. L'autorité de la commune de domicile vérifie la qualité d'électeur du requérant et pourvoit à ce qu'il ne puisse pas voter deux fois. Elle remplit exactement les rubriques de l'enveloppe de transmission relatives à la personne du citoyen.

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3. Elle envoie le matériel de vote au secrétariat de la commune de présence et informe le citoyen qu'il peut s'y faire délivrer ce matériel.

4. Le citoyen se rend au secrétariat de la commune de présence, prouve, au moyen de l'avis d'envoi reçu de la commune de domicile, qu'il est la personne indiquée sur l'enveloppe de transmission et exerce son droit de vote.

Il introduit ensuite son bulletin dans une enveloppe, qui est enfermés à son tour dans une enveloppe de transmission, 5. I« fonctionnaire du secrétariat de la commune de présence s'assure que le votant n'est pas inscrit au registre électoral de la commune de présence. L'apposition du timbre communal fait foi de cet examen. Le fonctionnaire envoie ensuite l'enveloppe de transmission (fermée) à la chancellerie d'Etat du canton dans lequel le citoyen a le droit de vote.

6. La chancellerie d'Etat ouvre les enveloppes de transmission qu'elle reçoit de toutes parts, en extrait les enveloppes internes et les ouvre. Elle établit le résultat de la votation des absents et l'ajoute, le moment venu, au total des résultats communaux.

Notre projet et celui qui a été soumis aux gouvernements cantonaux diffèrent principalement par le fait que, dans le premier, le contrôle de la qualité d'électeur et les mesures prises pour empêcher de voter deux fois interviennent après le dépôt du bulletin, tandis que dans le second ils ont lieu avant. Dans les cantons où la carte civique est distribuée assez longtemps avant la votation, le second système aurait l'avantage d'empêcher que la carte ne fût encore envoyée à ceux qui ont demandé l'envoi du matériel de vote. Une très grande sécurité serait ainsi obtenue d'une façon fort simple. Ce système a cependant l'inconvénient sérieux d'être sensiblement plus compliqué, en particulier pour le votant.

Avec le système que nous proposons, les cartes civiques seront, en maint endroit, déjà distribuées aux électeurs au moment où arrive le bulletin de l'absent, et l'on voit moins facilement comment empêcher les doubles votes. Il y a toutefois cet avantage que le citoyen ne peut plus décider s'il entend voter au lieu de présence ou dans la commune de domicile. Il a voté comme absent et a créé ainsi une situation nette. L'autorité est déjà renseignée le mercredi avant la votation. Le laps de temps postérieur devrait permettre de veiller à ce que le même citoyen ne puisse voter une seconde fois. Si les cartes civiques n'ont pas été distribuées, l'autorité pourra simplement retenir celle de l'absent. Si elles l'ont déjà été, l'autorité aura deux possibilités: réclamer la restitution de la carte (ce qui n'offrira guère de difficultés dans les petites localités) ou remettre au bureau électoral une liste alphabétique des citoyens qui ont déjà exercé leur droit dans les formes prévues pour les absents. Un contrôle subséquent des cartes rentrées lors de la votation permettrait de s'assurer que le bureau de vote s'est montré consciencieux. Si l'on prévoit en outre une peine sévère en cas d'abus, ce système offrira, lui aussi, une sécurité suffisante.

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Ce qui distingue surtout notre projet de la première solution, c'est sa grande simplicité. Voici comment: a. Le citoyen qui vote de la manière prévue pour les absents n'a, par rapport à celui qui vote dans les formes ordinaires, que la légère peine supplémentaire qui consiste à remplir les rubriques d'une enveloppe de transmission et d'apporter une pièce d'identité; b. L'autorité de la commune de présence a simplement à jouer le rôle de l'officier électoral dans l'armée; c. L'autorité de la commune de domicile doit vérifier la qualité d'électeur de ceux qui ont déjà voté dans les formes instituées pour les absents et veiller à ce qu'ils ne puissent pas voter une seconde fois. Toutes les enveloppes de transmission arrivant dans l'espace de deux jours, le vote des absents ne lui occasionne du travail qu'une fois. Après, elle n'a plus qu'à envoyer tous les bulletins, ensemble, à la chancellerie d'Etat; d. La chancellerie d'Etat a pour seule tâche d'établir le résultat du vote des absents et de l'ajouter au résultat général.

Bien que trois autorités aient un rôle à jouer, il n'y a pas lieu der redouter des chevauchements, vu la façon dont le travail est réparti. Chaque autorité à ses attributions bien déterminées. Ce n'est que lorsque l'une d'elle a terminé sa tâche que la suivante entre en action. Le surcroît de travail se répartit assez également entre les diverses autorités et n'est pas excessif.

Le votant n'a affaire qu'à l'autorité à laquelle il doit remettre son bulletin; il en est de même de chacune des autorités, qui n'est en rapport qu'avec celle à laquelle elle doit transmettre le matériel de vote.

Le système que nous proposons est sûr. Une personne n'ayant pas le droit de vote ne peut participer au scrutin, car l'enveloppe de transmission sera éliminée par l'autorité de la commune de domicile. Des mesures simples permettront également d'empêcher les doubles votes. Le danger des pressions exercées sur le votant n'est pas plus grand ici qu'avec le système ordinaire, puisque le dépôt du bulletin ne peut pas s'opérer n'importe où, mais doit avoir lieu dans un local officiel, où l'autorité veillera à ce que le citoyen soit à l'abri des pressions au moment où il exerce son droit. Le danger de violation du secret du vote est enfin écarté, du fait que les enveloppes de transmission arrivent fermées à la chancellerie d'Etat, où elles sont ouvertes d'une manière garantissant le secret.

Ce système a peut-être l'inconvénient de ne pouvoir s'appliquer tel quel aux malades alités. Nous devons dire ici que les autorités fédérales ne peuvent guère instituer des règles particulières tant que la plupart des cantons n'auront pas pris des dispositions pour faciliter le vote des malades domiciliés sur le territoire cantonal. Si l'on ne veut pas traiter ces malades moins bien que ceux qui ont leur domicile ailleurs, on devrait renoncer

775 pour le moment à prévoir des dispositions pour le vote des malades alitéa ayant leur domicile ailleurs. Dans notre projet, nous prévoyons néanmoins une procédure pour ces malades, mais en laissant aux cantons le soin de l'adopter ou pas. Dans les cantons où cette procédure sera instituée, elle devra, cela va de soi, profiter à tous les malades alités, qu'ils soient domiciliés dans le canton ou au dehors.

D. LES DIVERSES DISPOSITIONS DU PROJET Article, premier.

Cet article restreint fortement le cercle des personnes admises à voter dans la forme prévue pour les absents, en déclarant que seuls peuvent voter de cette manière les citoyens qui sont absents de leur domicile au moins depuis le dernier lundi avant la votation et jusqu'au jour de la votation et qui, vraisemblablement, séjourneront pendant ce temps au lieu où elles entendent déposer leur bulletin. L'essentiel sur ce point a été dit dans la partie générale.

Art, 2, Cet article règle les conditions de lieu et de temps pour le vote des absents. Dans toute la Suisse, tous les absents voteront le même jour, au lieu où ils se trouvent et où ils demeureront vraisemblablement jusqu'au jour de la votation. Si nous prévoyons que le citoyen doit rendre vraisemblable aux yeux de l'autorité de la commune de présence que ces conditions sont remplies, c'est dans l'idée qu'on ne peut pas autoriser tout citoyen à voter à l'endroit qui lui convient le mieux, ce qui serait abusif. L'autorité ne peut en revanche pas demander une preuve stricte et doit se contenter de la vraisemblance. Il est assez facile de juger si quelqu'un séjournera vraisemblablement toute la semaine dans une localité. Pour la plupart des citoyens qui voudront user de la facilité instituée pour les absents, les faits parleront eux-mêmes. Nous pensons en particulier aux saisonniers, aux malades en traitement dans un sanatorium, aux ouvriers logés ensemble dans des baraquements tìe chantier, aux personnes en villégiature.

Celui qui induira intentionnellement l'autorité en erreur sur la durée de son séjour sera puni.

Au lieu du terme « exercice du droit de vote », nous employons celui de « dépôt du bulletin », pour bien marquer la différence entre la procédure ordinaire et le système institué pour les absents.

Art. 3.

Nous avons intentionnellement évité d'employer le terme « secrétariat communal » pour désigner le bureau qui, dans la commune de présence, sera compétent en matière de vote des absents. Notre intention est de laisser aux cantons toute liberté dans la désignation du bureau offrant le

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plus de garanties. Il devra cependant s'agir d'un organe de la commune, et le canton ne pourra pas désigner, pour tout le territoire cantonal, un bureau unique où devraient se rendre les absents, ce qui serait une entrave indésirable. Nous pensons, au contraire, que le dépôt du bulletin doit être facilité. Aussi l'article 3 laisse-t-il aux communes la faculté de prévoir divers locaux. Une commune pourra, par exemple, ouvrir un bureau dans un sanatorium, pour les malades soignés dans l'établissement, ou dans un baraquement de chantier pour les ouvriers occupés dans le chantier. .Rien ne s'opposerait non plus à ce que les autres citoyens désirant voter de la manière prévue pour les absents soient invités à se rendre dans le local en question. Le local et les heures d'ouverture doivent faire l'objet d'une publication.

Art. 4.

Nous avons repris ici le système qui a donné satisfaction pour le vote des militaires et qui garantit dans la plus large mesure le secret du vote.

La disposition du 3e alinéa exige que le citoyen établisse son identité. Il s'agit d'empêcher qu'un tiers usant du nom d'un citoyen, dépose un bulletin à sa place, avec ou sans l'assentiment de l'intéressé. Les cantons différaient sensiblement d'avis sur la question de l'utilité ou de la nécessité d'un tel contrôle. Nous tenons ce contrôle pour utile parce que, psychologiquement, tout contrôle exerce un effet préventif et dissuadera ainsi tel ou tel d'user, d'un procédé incorrect. Ce contrôle n'exige pas un grand surcroît de travail.

En prévoyant l'apposition d'une estampille, en plus du sceau de l'autorité, nous cherchons non seulement à augmenter la sécurité mais aussi à créer une recette destinée à compenser le surcroît de frais que la procédure spéciale occasionne aux cantons. Nous envisageons une taxe de 40 centimes pour cette estampille. Cela ne nous paraît pas être une dépense bien grande pour le votant. Cette taxe, d'autre part, permettrait à l'autorité de couvrir, le cas échéant, des dépenses supplémentaires résultant des mesures prises.

Quant à savoir si l'autorité de la commune de présence disposera du nombre nécessaire d'enveloppes internes,' d'enveloppes de transmission de bulletins de vote et d'estampilles, nous pensons que les besoins moyens seront connus au bout de peu de temps. Ladite autorité commandera sur cette base les quantités nécessaires à la chancellerie d'Etat, avec une petite réserve. Tous ces imprimés, dont la teneur sera fixée par la Confédération, seront livrés gratuitement par elle aux chancelleries d'Etat. Pour l'élection du Conseil national, le citoyen devra se procurer lui-même les listes cantonales, ainsi que cela est prévu à l'article 9.

Nous avons prévu que l'enveloppe de transmission devra être envoyée au bureau du registre électoral de la commune de domicile. Pour éviter l'inscription d'une adresse inexacte, il est prescrit que le votant n'écrira pas lui-même l'adresse. Celle-ci le sera par le fonctionnaire communal, sur

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la base d'une liste des autorités compétentes dans les différents cantons.

Pour le canton de Genève, par exemple, où il n'existe qu'un registre central pour tout le canton, l'enveloppe de transmission devra être adressée au département de l'intérieur. Nous aurions aussi pu prévoir l'envoi à la chancellerie d'Etat, qui devrait ensuite établir, en s'informant auprès des diverses autorités communales, la qualité d'électeur des personnes dont les noms figurent sur les enveloppes de transmission. Cela aurait cependant entraîné un va-et-vient de pièces. C'est pourquoi il nous a paru plus rationnel de prévoir l'envoi direct des enveloppes à l'autorité qui est en mesure d'établir la qualité d'électeur et d'empêcher les doubles votes. Il est possible que ce mode de faire entraîne quelques changements dans les attributions de telle ou telle autorité, mais ils ne seront certainement pas considérables.

Art. 5.

Notre projet prévoit la transmission de l'enveloppe par la poste. Il est possible qu'on objecte, comme lors des débats parlementaires de 1937, que l'envoi par la poste est contraire à l'article 8 de la loi du 19 juillet 1872, qui interdit le vote par procuration. A cette objection il y a lieu de répondre que la poste n'exerce pas, en pareille occurrence, la fonction de représentant et ne fait qu'assurer une transmission entre autorités. Admettre de telles objections, c'est devoir reconnaître d'emblée que la question du droit de vote des absents ne peut être résolue, car il faut bien recourir, à un moment ou l'autre, aux services de la poste pour faire parvenir le bulletin à la commune de domicile.

Art. 6.

Cette disposition est la plus importante de notre projet. Elle garantit que le résultat du vote d'un canton correspond uniquement aux votes des citoyens y exerçant leurs droits politiques. En liaison avec l'article 12, il empêche qu'un même citoyen ne vote deux fois. Pour celui qui participe deux fois au scrutin, nous avons prévu une peine, car il en mérite une, même si, grâce à la vigilance des autorités, il n'a pas réussi à exercer une influence illicite sur le résultat de la votation.

Nous avons intentionnellement employé la formule vague « pourvoit à ce que nul ne puisse voter deux fois sur le même objet », car les mesures à prendre par les cantons varieront suivant leur organisation particulière.

Ici aussi, on peut se demander s'il ne serait pas plus indiqué que l'autorité de la commune de domicile conservât- les bulletins et les déposât dans l'urne le jour de la votation, enfermés dans l'enveloppe de transmission.

Si nous prévoyons la réexpédition à l'autorité cantonale, c'est simplement parce que le secret du vote est ainsi mieux garanti, surtout par le fait du plus grand nombre de bulletins. Nous croyons cependant qu'il y a aussi intérêt à scinder nettement le résultat du vote des citoyens participant

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au scrutin dans leur commune et celui du vote des absents. Le résultat du scrutin dans une commune donne souvent aux partis politiques toutes sortes d'indications. Si les bulletins des absents sont comptés avec les autres, l'interprétation du résultat devient, ici et là, moins sûre. On sait en effet que les électeurs absents sont souvent soumis à tout autre influence que les citoyens votant à leur domicile, et cette différence des influences peut se faire sentir dans la manière de voter.

Art. 7.

Le secret du vote est garanti par le fait que le bureau cantonal de dépouillement reçoit plus de bulletins que n'en recevraient les communes et que les enveloppes seront brassées avant d'être ouvertes.

Art. 8.

Si nous prévoyons que les enveloppes de transmission doivent être conservées jusqu'à l'expiration du délai de recours, c'est parce qu'on a constaté, dans la procédure instituée pour le vote des militaires, que cette enveloppe peut avoir une très grande importance. Un contrôle subséquent des enveloppes de transmission permet aussi de s'assurer que les bureaux de vote se sont acquittés correctement de leurs fonctions, Art. 9.

Pour l'élection du Conseil national, on laissera à l'électeur le soin de se procurer les imprimés nécessaires. Il pourra demander une liste de parti directement à son parti, là où ces listes peuvent servir de bulletins de vote.

Notre projet prévoit cependant aussi que la chancellerie d'Etat doit envoyer sur demande à l'électeur absent le matériel qui est envoyé aux citoyens votant dans leur commune. Les demandes parvenant après le mercredi de la semaine précédant celle de la votation ne devront plus être prises en considération. Nous avons expressément prévu que les demandes doivent être adressées à la chancellerie d'Etat, de façon que l'électeur ne soit pas longtemps dans l'indécision au sujet de l'autorité à laquelle il doit s'adresser. Les cantons pourront naturellement confier cette remise du matériel à une autre autorité. Dans ce cas, la chancellerie d'Etat n'aurait qu'à lui transmettre les demandes. Le citoyen qui n'aura pas demandé son matériel à temps aura encore la possibilité de participer au vote en se servant du bulletin fédéral. L'autorité de la commune de présence lui délivrera en effet non seulement les deux enveloppes, mais encore le bulletin fédéral dont nous avons déjà parlé.

Art. 10.

Pour les élections et votations cantonales ou communales, la procédure prévue pour les absents ne peut être instituée que par la voie d'un concordat.

Il y aura ici lieu d'employer des enveloppes cantonales, qui devront être de couleur pour qu'on les distingue immédiatement des enveloppes fède-

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raies. Les deux enveloppes fédérales ne devront pas être employées pour ces élections et votations, afin qu'il ne résulte pas de complications lors du dépouillement.

Art. 11, En réglant la question du droit de vote des malades alités, il convient de considérer qu'on ne peut pas demander à un canton qui n'a pas prévu de facilités pour les malades domiciliés dans le canton d'instituer une procédure particulière pour les malades qui exercent leurs droits politiques dans un autre canton. Il y aurait ainsi sur le territoire d'un seul et même canton une inégalité de traitement choquante. C'est pourquoi nous suivons la voie inverse. Divers cantons ont institué le vote des malades pour les citoyens domiciliés sur leur territoire. Ces cantons-là doivent accorder la même facilité aux malades qui exercent leurs droits politiques dans un autre canton. Ils devront prendre certaines précautions, dont nous avons déjà signalé la nécessité à un autre propos. La production d'un certificat médical nous paraît nécessaire, si l'on ne veut pas que trop d'électeurs, pour s'épargner un dérangement, cherchent à voter dans leur chambre.

Nous savons qu'il n'est pas impossible de modifier ou de subtiliser un bulletin de vote entre le moment où, enfermé dans l'enveloppe de transmission, il sort de la chambre du malade et le moment où il arrive ou devrait arriver au bureau de l'autorité de la commune de présence. Il y a là un danger dont il est difficile d'apprécier la gravité. Mais les malades ne sont-ils pas obligés de charger d'autres personnes de remettre à la poste des envois bien plus importants ? Nous pensons que l'intérêt d'une chasse aux bulletins déjà remplis et enfermés dans l'enveloppe de transmission est bien mince en comparaison du danger qu'on court en procédant de la sorte. Il est permis de penser que le votant malade saura remettre en général son bulletin à une personne méritant sa confiance (membre de sa famille, infirmier). Un procédé plus fructueux pour ceux qui pratiquent la brigue, et par conséquent plus dangereux, consisterait à visiter les malades avant le vote et de les inciter à remplir leur bulletin de telle ou telle façon. La crainte de « se tromper d'adresse » exercera toutefois un effet préventif sur ceux qui seraient tentés d'user de telles méthodes. Le danger de pressions existe néanmoins, et il est particulièrement grand lorsqu'un quidam s'avisera de dicter son vote à un compagnon de travail tombé malade. II peut naturellement fort bien arriver que le malade vote autrement qu'il ne l'aurait fait loin de regards inquisiteurs. Même si quelques citoyens sont trop faibles pour résister à ces pressions, il n'y a, semble-t-il, pas là une raison pour exclure les malades de la participation aux élections et votations. Nous n'avons pas voulu prescrire la remise des bulletins à un représentant de l'autorité communale ou à une commission neutre, car cela aurait grandement compliqué (et peut-être aussi renchéri) la procédure sans, pour autant, prévenir entièrement les abus. Nous voulons toutefois croire que les dis-

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positions pénales réprimant les délits contre la volonté populaire sont suffisantes pour assurer, d'une façon générale, le bon ordre.

Art. 12.

L'idée d'une taxe pour l'estampille suscitera sans doute une certaine opposition, peut-être même parmi ceux qui estiment qu'on peut fort bien attendre de l'absent qu'il se rende à ses frais dans sa commune de domicile uniquement pour y déposer son bulletin un jour de votation. D'ailleurs, le citoyen doit souvent user du tramway ou d'un autre moyen de locomotion pour se rendre au bureau de vote. Si l'absent était obligé de faire venir de sa commune de domicile le matériel de vote et une carte civique et de renvoyer ensuite l'enveloppe de transmission par la poste, il devrait payer des frais de port. Dans ces conditions, nous ne voyons pas bien pourquoi l'Etat ne saurait exiger une obole de celui qui a l'avantage de pouvoir voter au lieu de présence d'une manière aussi facile.

Art. U.

Les dispositions pénales n'appellent pas de remarques particulières.

La pénalité indiquée correspond à celle que prévoit le code pénal pour les délits contre la volonté populaire.

E. REMISE DU BULLETIN LE VENDREDI AVANT LA VOTATION Dans une circulaire du 16 mars 1925, le Conseil fédéral avait communiqué aux cantons que « pour les communes dans lesquelles le scrutin n'est ouvert la veille que vers le soir ou n'est pas ouvert du tout », ils pouvaient « autoriser l'électeur empêché pour une raison plausible de se rendre aux urnes durant les heures d'ouverture à remettre son bulletin de vote, sous pli fermé, à un fonctionnaire communal la veille à partir de midi ».

Ayant autorisé peu après (circulaire du 3 avril 1925) l'ouverture du scrutin tout le samedi, le Conseil fédéral déclara en même temps que la remise du bulletin à un fonctionnaire communal pouvait se faire déjà le samedi matin.

Lors d'un échange de vues concernant le vote des absents, le représentant d'un canton souleva la question de savoir si les cantons ne pourraient pas être autorisés à prévoir la remise du bulletin à un fonctionnaire communal déjà le vendredi. Le Conseil fédéral avait déjà examiné cette question dans sa circulaire du 25 avril 1925. Il a constaté que la remise anticipée du bulletin serait contraire à la règle établie par le législateur fédéral, aux termes de laquelle la votation a lieu le même jour dans toute l'étendue de la Confédération, Cette constatation se fonde sur l'article 9 de la loi du 17 juin 1874 concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux. Quand on se demande quelle est la signification de cette disposition, l'interprétation donnée peut paraître un peu large. Le but de l'article 9 est d'empêcher que les cantons ne fixent pour une votation des dates

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différentes, ce qui ne manquerait pas d'avoir de sérieux inconvénients, la publication du résultat d'une première votation pouvant influer sur la votation suivante. Or le fait de remettre, avant la votation, un bulletin enfermé dans une enveloppe est sans effet sur le résultat du scrutin. Le vote n'a son effet qu'au moment où l'enveloppe est ouverte, c'est-à-dire au moment du dépouillement des bulletins.

En prévoyant que les absents pourront déposer leur bulletin six jours avant le jour de la votation, nous avons déjà porté atteinte au principe de l'unité de la votation au sens étroit du terme, principe qui n'est d'ailleurs plus intact depuis qu'une procédure spéciale a été instituée pour les militaires et que les cantons sont autorisés à ouvrir le scrutin le samedi.

Nous ne croyons donc pas qu'on puisse avancer de sérieux arguments pour prouver le bien-fondé juridique de la disposition selon laquelle la votation doit avoir lieu le même jour sur toute la ligne. C'est pourquoi rien ne s'opposerait juridiquement à ce qu'on modifie le régime actuel.

Il reste cependant à savoir si ce dépôt anticipé, avant le samedi, serait désirable ou pas. Sans doute une mesure dans ce sens aurait-elle pour effet de permettre la participation au scrutin des citoyens qui sont empêchés de voter le samedi ou le dimanche. Mais il faut aussi considérer qu'un certain danger pourrait résulter du fait que les bulletins seraient remis à un fonctionnaire communal assez longtemps avant la votation. Pour que les bulletins parviennent sûrement à l'urne, il faut un fonctionnaire tout à fait sûr.

La même remarque s'applique à la sauvegarde du secret du vote. Autoriser le dépôt des bulletins avant le samedi aurait encore un autre inconvénient : celui de créer de nouvelles différences dans la procédure cantonale, précisément dans un domaine où, puisqu'il s'agit d'une matière fédérale, l'égalité de traitement doit jouer un rôle important. Nous croyons en outre qu'on s'engagerait sur un terrain dangereux en modifiant le régime actuel. Selon notre projet, tous les citoyens absents voteraient le même jour et tous les citoyens présents, un autre jour (avec possibilité de voter déjà la veille si le droit cantonal l'autorise). Si les cantons recevaient la compétence d'autoriser le dépôt des bulletins le vendredi, les électeurs présents auraient, dans certains cantons, trois jours à disposition pour voter. On ne tarderait certainement pas à invoquer diverses raisons pour que les mêmes facilités fussent prévues en faveur des absents. On déclarerait peut-être que l'affluence de ceux-ci est telle dans certains bureaux qu'il n'est plus possible de voter dans de bonnes conditions et que la remise des bulletins devrait pouvoir se faire aussi le mardi. Le résultat en serait, ici et là, qu'on voterait toute la semaine, mercredi et jeudi exceptés. Une telle extension impliquerait certains dangers. Le contrôle de la qualité d'électeur deviendrait moins sûr et le secret du vote serait moins garanti.

Nous avons demandé aux gouvernements cantonaux s'ils jugeaient indiqué qu'on autorise la remise du bulletin le vendredi. Quelques cantons Feuille fédérale. 99e année. Vol. II.

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seulement ont fait connaître leur avis : trois réponses sont favorables, sept sont négatives, une est indécise. Le gouvernement du canton de Zurich a répondu comme suit : « Pour ce qui concerne la remise anticipée du bulletin par les citoyens qui seront absents le jour de la votation et le samedi qui le précède, nous recommandons chaleureusement de prévoir la possibilité de voter déjà le mercredi, de façon à résoudre le problème par une mesure empreinte de largeur. » Nous comprenons la manière de voir du gouvernement de Zurich, car les conditions ne sont pas les mêmes dans une grande ville qu'à la campagne. Chose étonnante, le gouvernement de Baie-Ville est cependant nettement opposé à la remise du bulletin le vendredi. Malgré la démarche énergique du gouvernement de Zurich, nous ne croyons pas pouvoir tirer de notre enquête la conclusion que l'institution de la facilité en question réponde à un besoin général fortement marqué. Eu égard aux dangers signalés, nous renonçons à prévoir la possibilité de la remise du bulletin le vendredi.

En vous recommandant d'approuver le projet de loi ci-annexé, nous vous prions, Monsieur le Président et Messieurs, d'agréer les assurances de notre haute considération.

Berne, le 20 août 1947.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le vice-président, CELIO.

666B

Le chancelier de la Confédération, LEIMGRUBER.

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(Projet.)

Loî fédérale '

concernant

l'exercice du droit de vote par les citoyens absents de leur domicile.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE DE LA

CONFÉDÉRATION SUISSE, vu le message du Conseil fédéral du 20 août 1947, arrête :

Article premier.

Les citoyens qui, lors d'élections ou de votations fédérales, ne se trouvent pas au lieu de leur domicile politique (art. 3 de la loi du 19 juillet 1872 sur les élections et votations fédérales) ont la faculté de participer à ces élections et votations à la condition que leur absence du lieu de domicile et leur présence au lieu où ils entendent participer à l'élection ou à la votation aient commencé au plus tard le lundi précédant le jour de la votation et durent vraisemblablement jusqu'à ce jour.

Art. 2.

1 Le citoyen absent de son lieu de domicile dépose son bulletin le lundi précédant le jour de la votation au lieu où il se trouve à ce moment-là et où il demeurera vraisemblablement jusqu'au jour de la votation.

2 II doit rendre vraisemblable, aux yeux de l'autorité de la cornmune de présence, que cette condition est remplie.

Art. 3.

Les cantons désignent les autorités communales auprès desquelles les citoyens absents de leur lieu de domicile politique peuvent déposer leur bulletin. Les communes veillent à ce que les bulletins puissent être déposés dans un local approprié, dans des conditions garantissant le secret du vote. Des avis publics diront où et quand les bulletins peuvent être déposés.

I. La procédure . dans la commune de présence, a. Conditions.

b. Lieu et Jour de la remise du bulletin.

c. Autorité de la commune de présence.

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d. Remise du bulletin.

e. Transmission à l'autorité de contrôle du Heu de domicile.

Art. 4.

L'autorité compétente de la commune de présence remet au citoyen qui désire voter dans les formes prévues pour les absents un bulletin de vote, une enveloppe interne et une enveloppe de transmission établis par la chancellerie fédérale. L'autorité communale doit commander à temps enveloppes et bulletins par l'intermédiaire de la chancellerie d'Etat du canton.

2 Le citoyen remplit le bulletin, l'introduit dans l'enveloppe interne, ferme celle-ci et l'introduit dans l'enveloppe de transmission, qu'il ferme également. Il remplit ensuite les rubriques de l'enveloppe de transmission, à l'exception de l'adresse, et remet cette enveloppe au représentant de l'autorité communale compétente, en produisant son acte d'origine, son permis de séjour ou toute autre pièce d'identité équivalente.

3 Le fonctionnaire vérifie si les indications de l'enveloppe de transmission et celles de la pièce d'identité concordent et si le votant n'est pas inscrit dans le registre civique de la commune de présence.

Si tout est en ordre, il l'atteste en apposant au verso une estampille et le sceau officiel.

1

Art. 5.

L'autorité de la commune de présence inscrit sur l'enveloppe de transmission l'adresse de l'autorité de contrôle du lieu de domicile et remet l'enveloppe à la poste le mardi précédant la votation. L'envoi est franc de port.

Art. 6.

Les cantons désignent les autorités chargées d'examiner la qualité d'électeur des personnes votant hors de leur lieu de domicile et édictent des dispositions pour empêcher les doubles votes.

2 L'autorité de contrôle examine, sur la base des indications de l'enveloppe de transmission, si le votant a qualité d'électeur. Elle pourvoit à ce que le suffrage d'une personne n'ayant pas cette qualité ne puisse être pris en considération et à ce que nul ne puisse voter deux fois.

3 Au plus tard le vendredi précédant la votation, toutes les enveloppes de transmission doivent être expédiées à l'autorité cantonale désignée pour constater le résultat du vote des absents (bureau de dépouillement). Dans les cantons où une autorité centrale est désignée comme autorité de contrôle, cette autorité peut être chargée du dépouillement. Sur les enveloppes de transmission portant le nom d'une personne n'ayant pas qualité d'électeur dans la commune, il sera indiqué que leur contenu est nul.

1

II. Procédure devant les autorités du canton de domicile, a. Examen de la qualité d'électeur.

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Art. 7.

Le bureau cantonal de dépouillement élimine tout d'abord les enveloppes portant une indication constatant la nullité de leur contenu. Il ouvre les enveloppes valables, constate le résultat du vote des absents et l'ajoute ensuite au résultat général du canton sous la rubrique « suffrages d'absents ».

Art. 8.

Le bureau cantonal de dépouillement conserve les enveloppes de transmission jusqu'à l'expiration du délai de recours prévu en matière d'élections et de votations (art. 10 de la loi sur les élections et votations fédérales et 20 de l'ordonnance pour l'exécution de la loi concernant l'élection du Conseil national).

Art. 9.

Pour l'élection du Conseil national, l'absent doit se procurer lui-même les imprimés nécessaires (bulletin en blanc, listes de parti).

Les chancelleries d'Etat des cantons sont tenues de remettre ou de faire remettre gratuitement ce matériel aux absents, à la condition que la commande en soit faite au plus tard le 11e jour avant la votation (mercredi).

2 Les citoyens qui n'ont pas commandé le matériel de vote, ou ne l'ont pas reçu a temps, se servent du bulletin en blanc établi par la Confédération, bulletin qui peut être obtenu le jour de la votation de l'autorité de la commune de présence.

1

Art. 10.

Si les cantons ou une partie d'entre eux, par la voie d'un concordat, instituent la même procédure pour les élections et votations cantonales ou communales, les dispositions suivantes doivent être obsera. Il est interdit d'employer les enveloppes fédérales (enveloppes internes et enveloppes de transmission) pour l'envoi des bulletins relatifs aux élections ou votations cantonales ou communales ; b. Si des bulletins relatifs à des élections ou votations cantonales ou communales sont contenus dans une enveloppe fédérale, le bulletin fédéral est nul. Si un canton prévoit également l'emploi d'enveloppes pour la transmission des bulletins des absents, ces enveloppes (enveloppes internes et enveloppes de transmission) doivent être de couleur, de façon qu'on les distingue aisément des enveloppes fédérales, qui sont blanches.

b. Constatation du résultat.

c. Conservation des enveloppes de transmission.

III. Demande du matériel de vote.

  1. Pour l'élection du Conseil national.
  2. Pour les élections et votations cantonales et communales.

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Art. 11.

IV. Vote des malades.

1 Le canton qui prévoit des facilités pour les citoyens malades hors d'état de se rendre au bureau de vote doit faire en sorte qu'un bulletin de vote puisse également être déposé par les citoyens malades qui ont le droit de vote dans un autre canton mais qui se trouvent sur son territoire le lundi précédant la votation et qui y demeureront vraisemblablement jusqu'à la votation, 2 En pareil cas, les dispositions suivantes devront pour le moins être observées:

  1. Le malade doit présenter à l'autorité compétente de la commune de domicile un certificat médical attestant qu'il est hors d'état de se rendre au bureau de vote.
  2. Le malade demande à la commune de présence l'envoi d'un bulletin de vote, d'une enveloppe interne et d'une enveloppe de transmission.
  3. Après avoir rempli le bulletin, le malade l'enferme dans l'enveloppe interne, enferme celle-ci dans l'enveloppe de transmission et envoie le tout, avec une pièce d'identité, à l'autorité compétente de la commune de présence.
  4. Le fonctionnaire compétent examine si les indications de l'enveloppe de transmission concordent avec celles de la pièce d'identité, s'assure que le citoyen n'a pas le droit de vote dans la commune de présence, qu'il est malade et procède pour le reste comme il est dit aux articles 4 et 5.
  5. Après usage, les pièces d'identité doivent être rendues sans délai.

s Les cantons peuvent, au lieu de cette procédure, prévoir que le bulletin de vote, dûment enfermé dans l'enveloppe de transmission, sera recueilli par une délégation du bureau de vote se rendant auprès du malade; dans ce cas, il n'est pas nécessaire d'exiger la présentation d'un certificat médical.

4 Les articles 4 et 5 sont applicables par analogie.

Art. 12.

V. Tane.

Le votant doit payer une taxe de 40 centimes pour l'estampille.

Les cantons édicteront des dispositions sur la façon dont le produit de cette taxe sera réparti entre le canton et les communes pour couvrir les frais supplémentaires occasionnés par cette procédure.

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Art. 13.

Celui qui, par des indications inexactes, obtient le bénéfice des mesures prises pour permettre aux personnes absentes de leur domicile politique de participer aux élections et votations, celui qui, intentionnellement, donne sur l'enveloppe de transmission des indications inexactes sur sa personne ou son droit de vote, celui qui exerce plus d'une fois son droit de vote dans la même élection ou votation sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende.

a Pour le reste, les dispositions du titre quatorzième du code pénal suisse du 21 décembre 1937 sont applicables.

1

Art. 14.

Le Conseil fédéral est chargé de fixer la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

VI. Disposition» penales

VII. Entrée en vigueur.

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5283

MESSAGE du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la nouvelle désignation de certains articles de la constitution.

(Du 20 août 1947.)

Monsieur le Président et Messieurs, La revision des articles économiques, fondée sur les projets de 1937 et 1945, a introduit dans la constitution divers articles intercalaires qui ont été désignés par les mots bis, ter, quater, quinquies, conformément à l'usage suivi pour l'insertion de nouveaux articles. Au terme des délibérations sur les articles économiques, la commission du Conseil des Etats, faisant sien un voeu de M. Klöti, député de Zurich, exprima le désir que divers articles intercalaires de la constitution -- tant ceux d'ordre économique que les autres -- reçoivent des désignations plus intelligibles à la masse des citoyens que ne le sont les mots bis, ter, quater, quinquies.

Un examen attentif de l'ensemble de la question nous a conduits aux conclusions suivantes: I, La solution qui consisterait à employer des désignations plus « populaires » que les termes latins pour les seuls articles économiques revisés en 1946/47 et à maintenir les termes latins pour les autres articles de la constitution aurait quelque chose de déplaisant par le manque d'unité qu'elle créerait ainsi entre des dispositions formant un ensemble: la constitution fédérale. A cela s'ajoute que le nouveau numérotage ne pourrait que difficilement être limité aux articles économiques revisés en 1946/47, à l'exclusion des articles économiques non touchés par cette revision, car on aurait ainsi des articles formant groupe mais désignés d'une façon par trop disparate: les uns (les articles 32 bis, 32 ter, 32 quater, 34 bis, 34 ter et 34 quinquies) portant des termes latins, les autres (les articles 31 bis, 31 ter, 31 quater, 31 quinquies, 34 ter) pour lesquels les termes latins seraient remplacés par une autre désignation. Nous pensons donc qu'il conviendrait, si l'on veut éliminer les désignations latines, d'employer de nouvelles désignations non seulement pour les articles économiques revisés, mais aussi pour les articles économiques non revisés, voire pour l'ensemble de la constitution. Si cette manière de faire devait paraître trop téméraire, on pourrait se contenter de modifier au moins les désignations du groupe entier des articles économiques. L'unité des désignations ne serait plus respectée dans l'ensemble de la constitution,

789

mais l'on aurait au moins éliminé les désignations qui sonnent le plus étrangement: quater et quinquies.

II. Toute modification de la désignation actuelle des articles constitutionnels implique des inconvénients, dont le plus sérieux résidera dans le manque de concordance entre les citations anciennes et les désignations nouvelles. Tout sérieux qu'il soit, cet inconvénient ne nous paraît cependant pas assez grave pour qu'on abandonne l'idée d'un numérotage en termes latins. Il nous semble d'autant moins grand que la chancellerie fédérale prépare précisément la publication d'un recueil systématique de la législation fédérale. Cette publication du droit fédéral en vigueur donnerait l'occasion de mettre entre les mains des autorités et des citoyens un texte constitutionnel débarrassé de toutes les désignations latines et qui serait, d'une façon générale, seul employé, abstraction faite, naturellement, des commentaires et autres ouvrages déjà parus.

III. Pour les nouvelles désignations, on aurait le choix entre l'emploi des lettres (majuscules ou minuscules) et l'emploi de chiffres romains, lesquels sont pleinement intelligibles au grand public, au moins lorsqu'il s'agit de nombres peu élevés. L'emploi de lettres minuscules paraît peu judicieux en raison de la confusion qui pourrait se produire trop aisément avec les subdivisions d'articles. Les chiffres romains s'employant assez fréquemment pour désigner des alinéas, leur usage dans la constitution pour la désignation d'articles pourrait également faire courir quelques risques de confusion. Il resterait ainsi l'usage des lettres majuscules, qui ne paraît pas donner lieu à des inconvénients. Le fait que deux lettres majuscules sont employées dans le corps de l'article 71 de la constitution ne peut guère être considéré comme un obstacle.

Comme conclusion générale, nous constatons que, malgré certaines hésitations, il semble qu'on puisse donner suite au voeu exprimé par la commission du Conseil des Etats et que la solution la plus judicieuse serait de remplacer toutes les désignations latines par des lettres majuscules.

En vue du cas où l'Assemblée fédérale déciderait de se rallier à cette manière de voir, nous avons rédigé le projet d'arrêté fédéral ci-joint.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération, Berne, le 20 août 1947.

6608

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le vice-président, CELIO.

Le chancelier de la Confédération, LEIMGRUBER.

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(Projet.)

Arrêté fédéral concernant

remploi de nouvelles désignations pour certains articles de la constitution.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE DE LA

CONFÉDÉRATION SUISSE, vu le message du Conseil fédéral du 20 août 1947, arrête, :

Article premier.

Les désignations latines employées dans la constitution pour désigner les articles intercalaires sont remplacées, pour toutes les dispositions, par des lettres majuscules.

Art. 2.

Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, entre immédiatement en vigueur.

Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution.

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MESSAGE du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant un projet de loi relatif à l'exercice du droit de vote par les citoyens absents de leur domicile. (Du 20 août 1947.)

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1947

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

33

Cahier Numero Geschäftsnummer

5282

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

21.08.1947

Date Data Seite

764-790

Page Pagina Ref. No

10 090 862

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