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FEUILLE FÉDÉRALE

99e année

Berne, le 21 août 1947

Volume H

Paraît, en règle générale, chaque semaine.

Prix: 28 francs par an; 15 francs pour sis mois, plus la taxe postale d'abonnement ou de remboursement.

Avis: 50 centimes la ligne ou son espace; doivent être adressés franco à l'imprimerie des boire K.J. Wyss, société anonyme, à Berne.

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MESSAGE du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à la force obligatoire du Recueil systématique des lois et ordonnances mis à jour et à la nouvelle série du Recueil des lois.

(Du 14 août 1947.)

Monsieur le Président et Messieurs, Comme l'a fait remarquer la commission d'experts chargée de donner son avis sur la question d'une refonte des lois fédérales, l'existence d'un droit clair et sûr est de toute importance dans la vie publique. Les autorités executives et judiciaires, mais aussi les citoyens en général; doivent être en mesure de connaître ce que prescrit la loi. Dans notre message du 22 février 1946 concernant la publication d'un recueil des lois mis à jour, nous faisions remarquer que la législation souffre d'un certain manque de clarté du fait que les actes législatifs adoptés par les autorités fédérales au cours d'un siècle n'ont jamais été épurés. Nous ajoutions qu'il est souvent difficile de se retrouver parmi des prescriptions -- en vigueur, abrogées, modifiées ou devenues sans objet -- qui figurent dans les 73 volumes du Recueil des lois (11 volumes de l'ancienne série, 62 de la nouvelle). Pour remédier à ces défauts, dont on ne peut prendre son parti dans un Etat régi par le droit, les chambres, par un arrêté fédéral du 4 avril 1946, nous ont donné mandat d'établir un recueil systématique de la législation fédérale. Ce travail a été entrepris immédiatement.

I.

Un recueil mis à jour ne peut atteindre son but, qui est d'accroître la sécurité du droit, que s'il a force obligatoire. La commission d'experts et les services chargés de la mise à jour ont été pleinement d'accord sur ce point. Ce n'est que si le recueil a force obligatoire que l'administration, Feuille fédérale. 99« année. Vol. II.

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les tribunaux et les particuliers peuvent établir de la manière la plus sûre quelles prescriptions sont encore en vigueur.

On s'est aussi accordé à reconnaître qu'il ne serait ni judicieux, ni favorable à la sécurité du droit de conférer un effet positif au recueil mis à jour, en déclarant que toutes les prescriptions qu'il contient sont valables.

Quelques contradictions, telles qu'il en existe dans le recueil actuel, pourraient subsister, même après un examen très soigneux. Elles placeraient l'administration, mais aussi et surtout les tribunaux, devant des questions extrêmement délicates et pourraient même compromettre irrémédiablement le résultat recherché: la clarté de la législation.

Considérant toutefois que l'on accroîtrait cette sécurité du droit en conférant au recueil une certame force obligatoire, nous avons examiné avec une attention particulière la question de savon1 si un effet négatif ne pourrait pas être conféré au recueil mis à jour. Sa force obligatoire consisterait alors en ceci que tous les actes législatifs non repris dans le recueil seraient déclarés hors de vigueur.

Pour pouvoir proposer au législateur une décision de ce genre, nous devions, au préalable, faire procéder à un triage minutieux des actes législatifs contenus dans les 73 volumes du Recueil des lois, de façon à nous faire une juste idée de la portée de la décision à prendre. Ce triage étant chose faite, nous sommes aujourd'hui d'avis qu'une telle décision s'impose si l'on veut avoir un droit clair et sûr.

Si nous soumettons aux conseils législatifs un projet de loi dans le sens indiqué, c'est parce que nous pensons qu'ils ont le pouvoir de désigner d'une manière obligatoire les prescriptions qu'ils ont édictées et qui ont cessé d'être en vigueur. Les conseils législatifs n'ont toutefois que ce pouvoirlà. Au fond la désignation, avec effet obligatoire, des dispositions qui ne sont plus en vigueur implique, dans une mesure limitée il est vrai, une interprétation authentique de la loi. Le législateur déclare d'une façon claire et nette l'invalidité de dispositions qui, jusqu'alors, devaient simplement être tenues pour nulles parce qu'elles étaient en contradiction avec des dispositions postérieures. L'oeuvre du législateur est ainsi complétée dans l'intérêt de la sécurité du droit, bien qu'on puisse dire que les anciennes dispositions étaient déjà abrogées du fait de l'adoption des dispositions contraires et que telle était sûrement l'intention du législateur. Nous sommes par conséquent d'avis qu'en désignant d'une manière obligatoire les prescriptions abrogées ou devenues sans objet, l'Assemblée fédérale ne fait point oeuvre législative proprement dite, mais qu'elle se borne à interpréter la loi. Comme la constitution ne contient aucune disposition spéciale sur la compétence en matière d'interprétation authentique des lois, il faut admettre, en vertu des principes de notre droit public, que c'est l'affaire du législateur, lequel doit, pour s'acquitter de sa fonction, procéder par la voie de la législation ordinaire.

719 II.

Dana le projet de loi qui est joint au présent message, nous recommandons cependant aux conseils législatifs de nous déléguer cette compétence. Nous le faisons pour des raisons pratiques.

Juridiquement, on ne peut rien objecter contre une telle délégation de compétence, puisqu'il ne s'agit pas de transférer à l'autorité executive le pouvoir général de légiférer dans un sens contraire à la législation en vigueur. Nous ne demandons que le pouvoir, étroitement limité, d'établir dans quelle mesure une disposition légale a été abrogée par une disposition contraire. La doctrine a toujours reconnu qu'une pareille délégation était licite (Burckhardt, Kommentar zur Bundesverfassung, 3e édition, p. 666 ; Giacometti, Das Eechtsverordnungsrecht im schweizerischen Bundesstaat, Festgabe für Fritz Fleiner 1937, p. 392 in fine).

Même si, pour des raisons de principe, on voulait contester cette possibilité de délégation (ce qui serait assurément contraire à notre tradition suisse), on ne saurait prétendre que le Conseil fédéral n'est pas fondé à demander la délégation, car toutes les dispositions qui devraient être déclarées abrogées sont déjà frappées d'invalidité. Le fait de ne pas les insérer dans le recueil mis à jour ne peut avoir qu'un effet déclaratoire.

On ne orée aucun nouveau droit, ni n'abroge rien. On ne fait que déterminer, d'une manière obligatoire et sous la forme interprétative indiquée plus haut, les dispositions qui ont été abrogées par le législateur au moment où il a édicté les nouvelles dispositions contraires. Matériellement, la situation est la même que dans le cas où des lois antérieures ont été expressément abrogées par le législateur. Décider que telles dispositions abrogées expressément ou en fait seulement ne figureront pas dans le recueil mis à jour, c'est se borner à constater un fait; c'est distinguer ce qui est valable de ce qui ne l'est plus.

Juridiquement inattaquable, cette délégation de compétence au Conseil fédéral paraît très indiquée pour des raisons pratiques. En effet, le Conseil fédéral est compétent pour interpréter les ordonnances qu'il a édictées.

Dans l'intérêt de l'uniformité du système, il convient donc que le législateur délègue son pouvoir au Conseil fédéral et permette ainsi qu'une seule autorité groupe, dans un seul arrêté, toutes les dispositions qui doivent être déclarées abrogées. Des raisons d'économie justifient aussi, croyons-nous, une telle manière de procéder.

III.

Nous rendant déjà compte de l'étendue de cette mise à jour du droit fédéral, nous désirons indiquer aujourd'hui au parlement la façon dont nous entendons nous acquitter de notre tâche au cas où il nous confierait le mandat proposé.

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II s'agira en première ligne de dispositions expressément abrogées par des dispositions postérieures. Cette élimination n'offrira aucune difficulté, étant donné qu'elle n'aura pas même un effet déclaratoire, l'invalidité des dispositions ressortant déjà de leur abrogation expresse.

Nous devrons toutefois aussi considérer comme abrogées les dispositions qui n'ont pas été déclarées expressément nulles mais qui sont en contradiction avec des prescriptions édictées postérieurement. Le législateur a d'ailleurs souvent employé la formule « Sont abrogées toutes les dispositions contraires à la présente loi », déclarant ainsi lui-même nulles toutes les dispositions qui pourraient être contraires aux nouvelles.

La mise à jour du recueil devra ainsi servir à interpréter l'intention du législateur en déterminant quelles dispositions anciennes sont contraires aux nouvelles et doivent par conséquent être déclarées nulles.

Il n'est pas nécessaire d'insister sur le fait que ce travail présentera souvent des difficultés et que la plus grande prudence sera nécessaire.

Nous croyons cependant qu'une comparaison extrêmement poussée des dispositions et les échanges de vues entre le personnel chargé de la mise au point et les départements compétents garantiront un maximum de sécurité.

Là où il ne sera pas possible de déterminer avec une certitude suffisante si une disposition n'est plus en vigueur, on devra, assurément, faire figurer la disposition au recueil, de façon à réserver la possibilité d'une décision ultérieure.

Le procédé adopté à l'égard des dispositions contradictoires devra s'appliquer également lorsqu'il s'agira de dispositions identiques contenues dans des actes législatifs successifs. A notre avis, la disposition antérieure ne devra être éliminée que si l'on est tout à fait sûr que cette élimination ne créera pas un état de vacuité non voulu par le législateur. Si ce danger n'existe pas, il conviendra d'éliminer l'ancienne disposition, en vertu du principe de la lex posterior, universellement admis par la doctrine. On ne peut concevoir en effet que deux dispositions édictées successivement et absolument semblables quant au fond soient en vigueur simultanément.

La disposition plus ancienne est remplacée par la nouvelle.

Notre tâche consistera enfin à éliminer les dispositions devenues sans objet. Il s'agit là de lois, d'arrêtés et d'ordonnances qui n'ont jamais été abrogés expressément ni implicitement, mais dont l'objet a perdu toute signification juridique. Au nombre de ces actes législatifs, nous mentionnerons les arrêtés fédéraux approuvant le compte d'Etat d'années antérieures ou allouant des subventions qui sont maintenant versées, de sorte que l'arrêté a atteint son but. On peut rattacher à ce groupe tous les actes législatifs contenant une disposition qui limite la durée de leur validité, ainsi que, dans le domaine des relations entre cantons, la déclaration par laquelle un canton dénonce un concordat. Cette dénonciation a mis fin à une situation juridique. Par le fait que le canton s'est retiré,

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l'acte annonçant le retrait est devenu sans objet, puisqu'il n'a créé aucune nouvelle règle de droit, se bornant à supprimer des relations juridiques.

Pour des raisons analogues, nous considérons comme sans objet les déclarations d'adhésion à des conventions internationales qui ont été remplacées par de nouvelles.

En second lieu, nous devons tenir compte des modifications survenues jusqu'à la fin de 1947. On sait que le recueil doit répondre à des besoins pratiques, et c'est la raison pour laquelle il doit indiquer l'état de la législation au 1er janvier 1948. Mais il serait fort peu pratique si la multiplicité des renvois et l'éparpillement d'actes législatifs constituant incontestablement un tout le rendaient difficile à consulter.

En d'autres termes, il ne faudrait pas que certains soucis de forme empêchent d'obtenir le résultat désiré.

Nous mentionnerons, à titre d'exemple, l'arrêté du Conseil fédéral du 19 mars 1934 (RO 50, 272). Nous n'avons pas l'intention de publier comme un acte législatif indépendant cet arrêté qui ne constitue qu'une addition au tarif des douanes du 8 juin 1921. Les dispositions de cet arrêté auront leur place dans le tarif. Une note signalera simplement qu'elles n'ont pas été édictées en même temps que celles qui les encadrent. De même, nous insérons les actes législatifs sans leurs dispositions abrogées. Lorsque d'anciennes dispositions ont été remplacées par de nouvelles, nous ferons figurer celles-ci dans le recueil, à la place de celles-là.

Nous tenons cette méthode pour judicieuse parce qu'elle a l'avantage de diminuer sensiblement l'ampleur du recueil (et par conséquent les frais) mais aussi parce qu'elle permet seule de se renseigner d'une façon rapide sur l'état de la législation dans une matière déterminée. Seul un recueil conçu suivant une telle méthode constitue un recueil « mis à jour ». Si l'on renonçait à ce groupement par matières, le nouveau recueil présenterait plus d'intérêt pour les historiens du droit que pour les praticiens.

Nous savons que notre manière de procéder exige de la prudence. Mais nous serons ainsi plus certains de n'avoir rien omis, étant donné qu'un groupement strictement ordonné par matières fait apparaître mieux les lacunes.

Pour diminuer les frais et gagner de la place, nous avons prévu de supprimer tout ce qui est de pure forme dans un acte législatif: signatures des présidents et secrétaires des conseils, dispositions surannées concernant l'entrée en vigueur. Ces parties n'ont aujourd'hui plus aucune portée juridique et peuvent être supprimées sans hésistation. La date d'entrée en vigueur peut cependant présenter de l'intérêt. C'est pourquoi elle figurera en note, au bas de chaque acte législatif.

Nous sommes conscients du fait que cette présentation des textes législatifs, avec leurs compléments et modifications, ne doit pas dépasser

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les limites de notre mandat. Ces limites seront respectées. La présentation envisagée n'implique aucunement une mise au point rédactionnelle ou une modification du texte de loi. Elle n'est qu'une interprétation aussi poussée que possible, dans l'intérêt de la pratique.

Nous nous bornerons à supprimer un « et » ou un « mais », etc., lorsque cette correction de style s'impose, ou à remplacer telle ou telle appellation modifiée depuis la rédaction du texte légal.

IV.

Comme nous l'avons dit, l'article 1er de la loi proposée, en entrant en vigueur, n'abrogerait aucunement des dispositions légales, puisqu'il s'agit de dispositions déjà hors de vigueur. Le jour de l'entrée en vigueur sera simplement le jour à partir duquel l'interprétation produira ses effets, excluant toute opinion divergente quant à la validité ou l'invalidité de dispositions. Si l'on veut procéder à la mise à jour avec tout le soin nécessaire, il ne sera pas possible de faire paraître à bref délai tous les volumes du recueil général. Nous désirons cependant pouvoir publier au moins le premier volume au cours de l'année où sera célébré le centenaire de la création de notre Etat fédératif. Les autres volumes paraîtraient plus tard, au fur et à mesure de l'avancement des travaux. Au reste, tant que la série complète du nouveau recueil n'aura pas été publiée, on ne peut se prononcer avec une sécurité parfaite sur la validité de chaque disposition.

Pendant longtemps encore la question restera donc sans réponse de savoir ce qui figurera finalement dans les volumes subséquents et ce qui en sera écarté.

Pour cette raison, nous croyons, dans l'intérêt de la sécurité du droit, devoir fixer une date à partir de laquelle l'interprétation donnée par le recueil mis à jour produira son effet obligatoire. Mais cela ne pourra se faire avant que toute la collection ait paru. Comme nous ne pouvons fournir encore aucune indication précise sur la fin des travaux et que nous pouvons seulement donner l'assurance que ceux-ci se poursuivront avec célérité, il convient de nous laisser le soin de fixer la date en question.

V.

Nous avons récapitulé le résultat des travaux préparatoires que nous joignons au présent message.

La première liste contient, dans l'ordre chronologique, tous les actes législatifs qui ont été publiés dans le Recueil des lois depuis la création

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de l'Etat fédéral et qui, d'après les constatations faites jusqu'à présent, doivent être considérés comme encore en vigueur, même s'il y a eu de nombreux compléments et changements.

La deuxième liste enumero, également dans l'ordre chronologique, tous les actes législatifs qui ont été édictés et publiés depuis 1848 mais qui, ensuite, ont été abrogés ou sont devenus sans objet.

La troisième liste indique, dans l'ordre chronologique, tous les traités conclus par la Confédération avec d'autres Etats et les conventions internationales ratifiées par elle, que ces accords soient encore en vigueur ou pas. L'arrêté d'approbation et les publications relatives aux Etats également liés sont aussi mentionnées.

Ces trois listes appellent encore une remarque: Nous attachons du prix à soumettre cette première récapitulation au parlement en même temps que le message. Les listes doivent lui donner la possibilité de juger lui-même de l'étendue probable de la mise à jour. Le législateur doit pouvoir se rendre compte d'emblée de la manière dont le Conseil fédéral compte exercer ses attributions dans cette mise à jour.

Nous devons cependant préciser que les listes qui vous sont soumises ne sont nullement définitives, le temps ayant manqué pour examiner de la façon la plus minutieuse si chaque acte législatif est encore en vigueur ou pas. Nous devons réserver un examen attentif de divers cas. Quelques changement résulteront d'ailleurs du fait que les listes sont arrêtées au 1er janvier 1947 alors que le 1er janvier 1948 sera la date déterminante pour le recueil mis à jour. Eu égard aux recherches soigneusement faites jusqu'à ce jour, nous croyons cependant pouvoir dire d'ores et déjà que le classement des actes législatifs dans les catégories 1 et 2 ne subira que des modifications peu nombreuses et sans importance. C'est surtout la validité de certains traités internationaux qui est encore douteuse. Nous reviendrons sur ce point.

Comme on peut le constater, la première liste énumère tous les actes législatifs qui sont encore en vigueur et qui par conséquent doivent figurer dans le recueil mis à jour. Nous avons indiqué, dans chaque cas, les actes législatifs qui ont modifié, complété ou abrogé partiellement la loi ou l'ordonnance primitive. Pour donner un aperçu historique et pour faire ressortir la continuité de la législation, nous avons mentionné également les modifications rapportées ou devenues sans objet entretemps.

Dans le recueil mis à jour, l'acte législatif ne sera publié qu'avec les modifications encore en vigueur. Il formera un tout, de sorte que le lecteur pourra se dispenser de feuilleter le volume à la recherche de dispositions revisées.

Cette liste contient aussi un certain nombre d'actes législatifs qui sont encore en vigueur mais que nous comptons ne pas insérer dans le recueil.

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Ils sont signalés par une note. Il s'agit d'arrêtés relatifs aux chemins de fer (octroi de concessions, prorogation de délais, modification, transfert ou retrait de concession) qui ont été publiés au Recueil des lois conformément à l'usage suivi avant l'entrée en vigueur de l'arrêté du Conseil fédéral du 11 février 1874 (RO XI, 461). Pour des raisons d'uniformité, nous estimons que tous les actes législatifs qui, conformément audit arrêté, ne doivent être publiés que dans le Recueil des chemins de fer n'ont pas leur place dans le recueil mis à jour. Nous considérons en effet que les prescriptions en matière de publication (ACF du U février 1874 et art. 34 de la loi du 9 octobre 1902 sur les rapports entre les conseils) doivent être respectées également dans le recueil mis à jour.

On doit toutefois se demander si, en raison de l'effet négatif qu'il est prévu de conférer au recueil mis à jour, les arrêtés en question, qui ont certainement conservé leur validité, ne devraient pas être considérés comme hors de vigueur. L'effet négatif ne doit-il pas résider dans le fait que toutes les dispositions publiées au Recueil des lois entre 1848 et 1947 seront tenues pour nulles si elles ne sont pas reprises dans le recueil mis à jour ? Nous croyons cependant qu'on peut empêcher cette conséquence pour les arrêtés relatifs aux chemins de fer en insérant une disposition appropriée dans la loi ici proposée.

L'effet négatif du recueil mis à jour ne peut assurément pas signifier que toutes les dispositions du droit fédéral figurent dans ce recueil et que ce qui ne s'y trouve pas n'est pas valable.

Ainsi, les conventions conclues avant 1848 avec des Etats limitrophes au sujet de la délimitation des frontières ne figurent pas dans le Recueil des lois et ne seront pas non plus publiées dans le recueil mis à jour. Mais comme l'Assemblée fédérale a expressément chargé le Conseil fédéral de publier un recueil systématique de la législation fédérale pour la période 1848 à fin 1947 et que l'effet négatif du recueil ne peut valoir que pour les actes législatifs de cette période, il est évident que les traités en question continueront de produire leurs effets.

Un certain nombre d'ordonnances n'ont pas paru au Recueil des lois, en raison du peu d'intérêt qu'elles présentaient pour le public. Elles ne pourront pas non plus être considérées comme nulles en raison du fait qu'elles ne figurent pas dans le recueil systématique.

Une disposition de la loi vise les cas de ce genre (art. 1er, 1er al.).

La deuxième liste présente un intérêt particulier du fait qu'elle contient tous les actes législatifs qui ont paru au Recueil des lois mais qui ne figureront pas dans le recueil mis à jour et devront par conséquent être considérés comme hors de vigueur. Cette liste doit surtout permettre de constater que le Conseil fédéral s'efforce bien d'accomplir son oeuvre d'interprétation d'une manière correspondant à la volonté du législateur d'hier et d'aujourd'hui.

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La liste indique pour chaque acte législatif celui qui l'a abrogé, avec mention (entre parenthèses) du ou des articles prévoyant ou impliquant l'abrogation. Lorsque la liste ne précise rien, il s'agit d'un acte législatif entièrement remplacé par un nouveau.

Lorsqu'une matière a été réglée par des lois successives, nous mentionnons chaque loi à sa place chronologique dans la liste, en indiquant seulement la loi qui l'a remplacée directement. Une comparaison des ordres chronologiques permettra de se faire une idée précise de l'histoire de la législation. Comme il s'agit de dispositions hors vigueur, qui ne doivent pas trouver place dans le recueil mis à jour, nous nous sommes dispensés d'énumérer toutes les modifications subies par un acte législatif jusqu'au jour où il a complètement cessé d'être en vigueur.

Les diverses dispositions abrogatives ne sont énumérées que lorsqu'il s'agit d'abrogations partielles qui, ensemble, ne laissent rien subsister de l'acte législatif.

Pour le sens que nous donnons aux termes « abrogé » et « sans objet *>, nous renvoyons aux explications fournies au début du message.

La troisième Uste énumère, dans l'ordre chronologique, tous les traités internationaux, encore en vigueur ou frappés d'invalidité. Ceux qui ne sont plus en vigueur sont désignés par une croix. Outre ces textes, seuls les arrêtés d'approbation et les publications relatives aux Etats liés par ces conventions figurent dans la troisième liste. Les autres actes en rapport avec lesdites conventions (dispositions d'exécution, etc.) sont mentionnés dans les deux premières listes.

Nous nous sommes décidés à faire figurer ces dispositions dans une troisième liste après avoir constaté que leur validité, en raison de leur caractère international, devrait faire l'objet de recherches particulières.

Le département politique a entrepris immédiatement ces recherches, en liaison étroite avec le personnel chargé de la mise à jour et les départements intéressés, mais des décisions définitives n'ont pas encore pu être prises sur toute la ligne. Pour certains traités, les autorités fédérales sont en correspondance avec la représentation diplomatique de l'Etat contractant, car elles savent bien que la validité ou l'invalidité d'un accord international ne peut dépendre d'une décision unilatérale. La question de la validité d'autres traités doit demeurer ouverte jusqu'à ce que des avis de droit aient jeté la lumière nécessaire.

La validité de divers traités mentionnés dans cette liste est donc encore douteuse. S'il se révèle qu'ils ne sont plus en vigueur, nous devrons biffer dans la première liste leurs dispositions d'exécution, qui ne figureront ainsi pas dans le recueil mis à jour.

Bien que nous pensions que les recherches faites jusqu'à présent ont été si minutieuses que les trois listes peuvent être considérées, pour une très large part, comme exactes, là nécessité de rectifications n'est nullement exclue.

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En raison de ce risque d'inexactitude, même s'il est faible, nous avons tenu pour indiqué de ne pas faire de ces listes une partie intégrante du message et de nous borner à communiquer aux chambres le résultat provisoire des recherches. En raison de la décision à prendre, les chambres doivent être renseignées sur l'état des travaux, mais ces renseignements ne présentent un intérêt que pour elles seules. Les règles de la courtoisie diplomatique nous interdisent en particulier de publier les résultats des recherches relatives aux traités internationaux avant que les gouvernements des Etats étrangers nous aient informés qu'ils partagent notre manière de voir. Des pourparlers étant encore en cours, il ne paraît donc pas indiqué de publier des résultats à considérer comme provisoires.

Le nombre des actes législatifs publiés au Recueil des lois au cours du siècle écoulé et figurant dans les trois listes est d'environ 16 000. Les arrêtés et ordonnances pris en vertu des pouvoirs extraordinaires pendant l'une ou l'autre des guerres mondiales sont indiqués par un astérisque. Cela doit permettre de juger aisément du nombre des actes de ce genre et de se renseigner rapidement sur le nombre de ceux qui sont en vigueur ou ont cessé de l'être.

La liste des actes législatifs en vigueur et celle des traités internationaux ont été établies en français. La liste des actes législatifs abrogés ou devenus sans objet a été rédigée en allemand. Pour raison d'économie, nous avons renoncé à les faire traduire. La renonciation à une traduction nous semblait d'autant plus justifiée que la page du Reciieil des lois est toujours indiquée pour les trois éditions. Cette triple indication permettra à chacun de trouver l'acte législatif dans la langue qui l'intéresse. En exigeant une constante confrontation des trois éditions, elle a en outre permis de s'assurer que les listes indiquaient aussi les actes législatifs manquant dans l'une ou l'autre des éditions. Les cas de ce genre apparaisent immédiatement à la lecture des listes par le fait que le renvoi à l'un des trois recueils manque.

VI.

Pour l'ordonnance du recueil mis à jour, nous étions liés par l'arrêté fédéral du 4 avril 1946, qui exige la publication d'un recueil systématique.

Nous nous rendons déjà compte de ce qu'il faut pour que le recueil puisse être consulté avec un maximum de facilité. Bien que les divers actes législatifs ne puissent être classés définitivement qu'après un examen attentif de leur contenu, nous croyons donc pouvoir déjà indiquer aux chambres le système à suivre, au moins dans les grandes lignes.

Tous les actes législatifs réglant une certaine matière seront groupés.

Nous ne comptons opérer des séparations que là où des raisons logiques en imposeront. C'est ainsi que les concordats et les traités internationaux seront publiés, non pas à la place donnée par la matière qu'ils règlent mais dans une section distincte (droit intercantonal, droit international) à la

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fin du recueil. L'importante différence de forme entre ces concordats et traités d'une part et la législation fédérale proprement dite nous paraît justifier une telle séparation. Pour indiquer d'une façon appropriée l'organisation de la Confédération, nous devons aussi insérer certaines dispositions dans la section du recueil consacrée à cette organisation et en faire abstraction dans les sections spéciales. Nous pensons ici, en particulier, à certaines dispositions concernant l'organisation judiciaire et la banque nationale.

L'insertion d'une section spéciale relative à l'organisation judiciaire exigera, en revanche, que les dispositions concernant l'organisation du Tribunal fédéral des assurances soient détachées de la section « Assurances sociales », bien que, matériellement, il puisse paraître indiqué de ne point opérer cette séparation.

VH.

La règle du classement par matières ne sous paraît devoir souffrir une exception que pour ce qui concerne les arrêtés pris en vertu des pouvoirs extraordinaires, ces arrêtés devant être publiés dans un volume spécial.

Cette manière de voir s'inspire du fait que le recueil mis à jour doit être avant tout une oeuvre pratique.

Vu la nature très particulière du droit édicté en vertu des pouvoirs extraordinaires, on estima d'abord que les dispositions de ce genre ne devaient pas trouver place dans le recueil systématique. Le fait que des abrogations devaient transformer cette législation exceptionnelle beaucoup plus rapidement que le droit ordinaire militait en faveur de la même solution, il est d'ailleurs probable que de nombreux arrêtés et ordonnances encore en vigueur le 1er janvier 1948 ne le seront plus au moment où la collection systématique sera déclarée applicable. De nombreuses dispositions dépourvues de valeur lors de la mise en vigueur du recueil figureraient donc dans celui-ci, ce qui irait à rencontre du but et de la raison d'être de toute l'entreprise.

Pourtant les tribunaux, les administrations, les avocats et le monde des affaires doivent pouvoir tirer le plus grand profit possible du recueil systématique. Il serait donc nécessaire que cette collection contienne aussi les dispositions encore valables du droit extraordinaire. Dans le cas contraire, de longues recherches dans le Recueil des lois seraient indispensables; cela signifierait que, pratiquement, celui-ci ne pourrait pas être tenu pour remplacé par la nouvelle collection.

Ces considérations nous ont déterminés à tenir aussi compte de la législation extraordinaire dans le recueil systématique. Afin d'écarter les inconvénients indiqués et de ne reproduire que les dispositions encore applicables lors de l'entrée en vigueur du nouveau recueil, il a paru préférable de les réunir en un volume spécial. Celui-ci ne contiendra que les arrêtés et ordonnances insérés au Recueil des lois avant le 1er janvier 1948 et qui seront encore en vigueur à une date ultérieure que nous aurons à

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fixer. Pour les motifs indiqués, la date en question devra être aussi rapprochée que possible de la publication du volume spécial.

Contrairement à la règle générale de l'arrêté fédéral du 4 avril 1946, cette solution aura pour effet que la législation extraordinaire ne sera pas publiée dans son état au 1er janvier 1948. De toute évidence, cette dérogation est néanmoins conforme à l'esprit de la première décision et répond aux intérêts dea praticiens, en même temps qu'elle permet une sensible économie.

VIII.

Au sujet du système,, nous devons rappeler que chaque acte législatif ne doit figurer qu'une fois, comme un tout, même s'il règle des matières différentes qui devraient figurer ailleurs si l'on s'en tenait à l'ordre des matières. Il faudra peser, dans chaque cas, les raisons qui militent pour que ces actes législatifs à contenu hétérogène figurent à telle place plutôt qu'à telle autre. Un classement poussé jusque dans les détails suppose un examen du contenu de chaque acte législatif. Aussi nous bornons-nous, dans le présent message, à donner les grandes lignes du système qu'il nous paraît indiqué d'adopter.

Nous envisageons la classification suivante: Section I: Droit public.

A.

B.

C.

D.

Première partie: Structure fédérale et principes fondamentaux.

Constitution fédérale.

Rapports entre la Confédération et les cantons.

  1. Garantie et approbations fédérales du droit cantonal (*).
  2. Rapports entre législation fédérale et droit administratif cantonal.
  3. Rapporte entre législation fédérale et droit fiscal cantonal.
  4. Interventions fédérales.
  5. Exécutions fédérales.

Droit de. cité.

  1. Droit de cité suisse.
  2. Etablissement et séjour.
  3. Etrangers.

Droits politiques.

  1. Votations et élections fédérales.
  2. Referendum constitutionnel et législatif.
  3. Initiative constitutionnelle.

IIe partie« Organisation de la Confédération.

  1. Généralités.
  2. Siège des autorités fédérales.
  3. Garanties politiques et de police en faveur de la Confédération.
  4. Rapports entre les conseils et publications officielles.
  5. Responsabilité des organes.
  6. Langue.

(*) Ces actes législatifs ne paraîtront pas in extenso mais seront énumérés à propos des cantons.

729 .B. Assemblée fédérale.

  1. Dispositions communes aux deux conseils. · 2. Conseil national.
  2. Conseil des Etats.
  3. Assemblée fédérale, chambres réunies.

C, Conseil fédéral et Assemblée fédérale, 1. Répartition des attributions.

  1. Conseil fédéral et chancelier de la Confédération.
  2. Chancellerie fédérale.
  3. Départements, d. Bureaux internationaux à Berne.
  4. Représentation de la Suisse à l'étranger.

/. Chemins de fer fédéraux.

g. Caisse nationale d'assurance en cas d'accidents à Lucerne.

h. Banque nationale.

2. Fonctionnaires, employés et ouvriers.

D, Juridiction fédérale.

  1. Tribunal fédéral.
  2. Tribunal fédéral des assurances.
  3. Autres juridictions.

Section II: Droit civil.

Première partie: Codes.

  1. Code cimi, B. Code des obligations.

ne partie: Législation complémentaire.

  1. Législation complétant le code civil.
  2. Capacité.
  3. Etat-civil et mariage.
  4. Tutelle et curatelle.
  5. Successions.
  6. Droits réels.

B, Législation complétant le code des obligations* 1. Droit commercial.

2. Sociétés.

3. Papiers-valeurs.

HIe partie: Législation relative à la responsabilité.

  1. Généralités.
  2. Responsabilité du propriétaire.
  3. Responsabilité civile des entreprises de transport, D. Responsabilité en mature de service des postes et de correspondance télégraphique et téléphonique.

730 IVe partie: Propriété intellectuelle.

  1. Généralités, B. Domaines spéciaux.
  2. Propriété industrielle, 2. Protection des marques.
  3. Dessins et modèles.
  4. Droit d'auteur.
  5. Inventions.

Section III: Poursuite pour dettes et faillite.

Première partie: Loi sur la poursuite pour dettes et la faillite.

IIe partie: Législation complétant la loi BUT la poursuite.

  1. Surfis.
  2. Industrie de la broderie.
  3. Hôtellerie.
  4. Industrie horlogère.
  5. Désendettement de domaines agricoles.
  6. Tarif des frais,

Section IV: Droit pénal.

Première partie: Droit commun.

,A- Gode pénal suisse, B. Législation complétant le code pénal.

  1. Dispositions pénales exceptionnelles visant la protection de l'Etat.
  2. Dispositions pénales en matière fiscale.
  3. Police des moeurs.

IIe partie: Droit pénal militaire.

Section Y: Droit administratif.

Première partie: Législation en matière culturelle et travaux publics.

  1. Vie de l'esprit et religion.
  2. Culture en général.
  3. Ecoles.
  4. Sciences et recherches.
  5. Littérature et art.
  6. Religion.
  7. Santé.
  8. Office de l'hygiène publique et police sanitaire.
  9. Denrées alimentaires.
  10. Maladies.
  11. Personnel médical.
  12. Etablissements hospitaliers et pharmacies.
  13. Protection de la nature.
  14. Forêts.
  15. Chasse et protection des animaux, 3. Pêche.
  16. Parc national.

731 D. Fondations.

E. Statistique.

F. Travaux publics.

  1. Bâtiments.
  2. Boutes.
  3. Améliorations foncières.
  4. Travaux hydrauliques.
  5. Economie hydraulique.
  6. Electricité.
  7. Expropriation.

H" partie; Militaire.

  1. Organisation et administration.
  2. Organisation militaire.
  3. Législation complotant l'organisation militaire.
  4. Assurance militaire et aide aux soldats, me partici Finances. Impôts. Douanes.
  5. Administration des finances.
  6. Organisation des finances fédérales.
  7. Circulation monétaire, 3. Banque.
  8. Monnaie.
  9. Administration des contributions.
  10. Généralités.
  11. Impôts fédéraux.
  12. Administration des douanes.
  13. Importations.
  14. Exportations.
  15. Tarif.
  16. Statistique du commerce.
  17. Surveillance de la frontière et recherches.
  18. Délits douaniers.

IVe patrie: Economie publique.

  1. Généralités.
  2. Monopoles fédéraux.
  3. Monopole de l'alcool.
  4. Administration des blés, 3. Regalo des poudres.
  5. Professions libérales.
  6. Commerce, 1. Certificats d'origine.
  7. Voyageurs de commerce.
  8. Taxes de patentes.
  9. Commerce de gros.
  10. Commerce de détail.
  11. Matières d'or et d'argent.
  12. Contrôle des poids et mesures.

732 S. Industrie, arts et métiers.

  1. Industrie.
  2. Arts et métiers. Artisanat, 3. Expositions et foires.
  3. Prescriptions de police.
  4. Agriculture.
  5. Enseignement et essais agricoles.
  6. Enseignement agricole.
  7. Essais agricoles.
  8. Elevage et commerce du bétail.
  9. Parasites; plantes.
  10. Epizooties.
  11. Travail et question sociales.
  12. Création d'occasions de travail, 2. Protection des travailleurs.
  13. Travail dans les fabriquée.
  14. Contrats collectifs de travail.
  15. Assistance.
  16. Assurances sociales.
  17. Assurance-maladie.
  18. Assurance-chômage.
  19. Assurance-accidents.
  20. Assurance-vieillesse et survivants.

e

V partie; Transports et circulation.

  1. Généralités.
  2. Trafic par chemins de fer.
  3. Dispositions communes.
  4. Chemins de fer privés, 3. Chemins de fer fédéraux.
  5. Circulation des automobiles.
  6. Généralités.
  7. Circulation des véhicules privés.
  8. Circulation des véhicules publics.
  9. Répartition des transports entre les chemins de fer et les automobiles.
  10. Circulation des cycles, E. Navigation.

ff. Circulation aérienne.

G. Tourisme, 1. Généralités.

2. Encouragement au trafic touristique.

3. Destruction d'hôtels et de bains.

H. Postes, télégraphe et téléphone.

  1. Poste.
  2. Télégraphe et téléphone.

733 Section VI: Procédure fédérale.

Première partie: Dispositions organiques.

  1. Loi d'organisation judiciaire.
  2. Législation complétant l'organisation judiciaire.

IIe partie : Procédure en matière de droit public et de droit administratif.

  1. Procédure en matière de droit public.
  2. Procédure en matière de droit administratif.
  3. Tribunal fédéral des assurances.
  4. Autres juridictions.

IIIe partie! Procédure civile, IVe partie: Procédure en matière de poursuite pour dettes et de faillite.

Ve partie: Procédure pénale fédérale.

  1. Loi de procédure pénale.
  2. Législation complétant la procédure pénale.

VIe partie: Procédure spéciale.

  1. Procédure pénale militaire, B. Procédure en matière de contraventions.

Section VII: Relations intercantonales.

Première partie: Concordats.

(ordonnés systématiquement, selon un plan identique à celui qui vient d'être énoncé pour le droit fédéral).

IIe partie: Antres relations.

Section VIII Relations internationales.

A.

B.

C.

D.

E.

F.

G.

H.

I.

J.

Première partie: Traités internationaux.

Territoire de la Confédération, Neutralité.

Réglementation de la guerre.

Arbitrage.

Représentation consulaire.

Nationalité.

Commerce et établissement.

Droit civil, procédure civile, poursuite pour dettes et faillite.

Droit pénal et procédure pénale.

Administration publique.

IIe partie: Oeuvres internationales de secours.

Feuille fédérale. 99e année. Vol, II.

54

734

IX.

On ne saurait contester qu'un recueil de la législation, embrassant un siècle complet d'activité législative d'un Etat, ne peut avoir de valeur pratique que si une table des matières générale en constitue le fil d'Ariane.

Nous n'ignorons donc pas que l'oeuvre n'atteindra son but que si un index minutieusement établi indique le contenu des quelque 15 volumes prévus.

Vu l'importance des index envisagés, nous ne croyons faire ni trop ni trop peu en prévoyant quatre tables. Nous avons donc l'intention d'établir : 1° Une table chronologique générale, avec renvoi aux trois éditions du Recueil des lois publié jusqu'ici; 2° Une table chronologique des actes en vigueur où le volume et la page de l'ancien Recueil des lois et de la collection systématique seraient indiqués en concordance, sans renvoi aux trois éditions.

5° Une table systématique et détaillée des matières, ordonnée d'après le système proposé plus haut mais plus détaillée encore, 4° Un index alphabétique des matières de la collection entière.

Le recueil courant devra être, dès 1948, accompagné de tables et d'index périodiques établis sur le même quadruple modèle; nous entendons en outre régler par voie d'ordonnance la nouvelle suite du Recueil des lois fédérales qui commencera le 1er janvier 1948; cela en exécution de la loi du 9 octobre 1902 (art, 33) et conformément aux principes adoptés pour la collection systématique, dans la mesure du moins où ils conviennent à une publication chronologique. Une occasion unique s'offre en effet de répondre aux voeux si souvent émis par les praticiens touchant la coordination et la concordance.

Ainsi seront enfin établies des règles précises déterminant quels types d'actes doivent être insérés au Recueil officiel, lesquels peuvent ne pas être publiés, enfin lesquels doivent paraître dans la Feuille fédérale, le Recueil des chemins de fer, la Feuille officielle militaire ou dans la Feuille officielle suisse du commerce. L'examen du Recueil officiel, tel qu'il a été publié jusqu'ici, révèle en ce domaine un grand défaut d'unité et un manque évident d'esprit de suite, d'ailleurs souvent critiqués et dûs en bonne partie à l'absence de règles suffisamment précises en matière de publication.

Pour la pratique, il importera en outre que les index du recueil courant soient toujours établis selon le même principe et refondus régulièrement.

Désirant faciliter la tâche de ceux qui sont appelés à consulter les différentes éditions du recueil (allemande, française et italienne), nous prévoyons que, dans la mesure du possible, la pagination sera concordante. Toutefois nous ne pouvons dire encore avec certitude s'il est techniquement possible de le faire.

Les règles générales concernant le nouveau recueil sont contenues à l'article 4 du projet. Elles doivent mettre fin à l'état d'insécurité créé par

735

les circonstances multiples du temps de guerre. Le citoyen doit savoir quand et dans quelles conditions une prescription a force obligatoire pour lui et quelle est la source du droit qu'il doit observer. Le principe énoncé à l'article 5 a pour but de donner cette sécurité au citoyen.

Les règles de détail concernant la publication des actes législatifs peuvent être contenues dans un arrêté fédéral de portée générale ou dans une ordonnance. Nous pensons que le second procédé est préférable. Il est non seulement plus simple mais correspond encore à la règle généralement admise par la doctrine que la publication des dispositions légales est du ressort du pouvoir exécutif. Bien entendu les dispositions en question seraient prises dans le cadre fixé par les dispositions légales déjà existantes (loi sur les rapports, de 1902. RO 19, 353). Cette nouvelle ordonnance prévoirait que tous les actes législatifs de portée générale doivent être publiés au Recueil des lois pour avoir force obligatoire. Ce n'est que dans des cas spéciaux qu'un autre mode de publication doit être admis, par exemple la publication par affichage lorsque l'urgence l'impose. Toutefois, dans un tel cas, les dispositions affichées devraient figurer dans le fascicule suivant du Ee.cue.il des lois, faute de quoi elles deviendraient caduques. L'insertion au Recueil officiel doit demeurer la règle, tandis que la publication dans d'autres organes (Feuille fédérale, Feuille officielle du commerce, Feuille officielle militaire, Recueil des chemins de fer) n'aura qu'une valeur d'information pour le particulier. Le Recueil des lois devra, en revanche, être déchargé des prescriptions qui ne sont pas de portée générale et qui ont plutôt leur place dans la Feuille fédérale ou l'un des organes susmentionnés.

Puisque le recueil systématique va paraître et qu'une nouvelle suite du Recueil des lois va commencer, nous estimons que le moment est bien choisi pour instituer cette réglementation. Aucune prescription de la législation fédérale actuelle ne détermine quand et comment une publication oblige le citoyen. C'est pourquoi il a pu arriver que les tribunaux condamnent un particulier pour violation d'une disposition parue seulement dans la Feuille officielle suisse du commerce ou diffusée par radio ou par voie de circulaire, voire publiée sous forme d'annonce dans un journal. Puisque personne n'est tenu de s'abonner à la Feuille officielle suisse du commerce, d'avoir un poste de radio ni de lire un journal déterminé et qu'aucune obligation de ce genre ne pourrait être édictée à moins de violer les droits fondamentaux de la liberté individuelle, une telle condamnation avait de quoi choquer.

L'ordonnance projetée devra rendre de tels cas impossibles.

Par ailleurs, les praticiens du droit seront heureux d'apprendre que, dans le domaine plus technique de la présentation et des tables analytiques, la nouvelle collection courante sera soumise à des règles précises.

736

X.

Reste à déterminer le nom de la nouvelle collection systématique, en tenant compte du rôle que joue pour la science juridique la citation au moyen d'initiales.

Nous envisageons de donner au recueil mis à jour le titre de « Recueil systématique des lois et ordonnances de la Confédération suisse », en abréviation RS. Le titre allemand serait « Bereinigte Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen der Schweizerischen Eidgenossenschaft » (BS), le titre italien « Collezione sistematica delle leggi e ordinanze della Confederazione svizzera» (CS). La lettre S, figurant dans les 3 abréviations permettrait de voir, du premier coup d'oeil, qu'il s'agit du recueil systématique.

XI.

La chancellerie fédérale a l'intention de réunir dans un recueil n'ayant aucune force obligatoire les décisions, conventions et concordats datant de l'époque antérieure à la fondation de l'Etat fédératif, en tant qu'ils sont encore en vigueur. Cette publication complétera le recueil systématique, de sorte que le peuple suisse devra au centenaire de 1948 l'avantage de posséder une collection complète systématique des dispositions fédérales en vigueur. Nous ne mentionnons que par souci de précision ce projet, qui ne pourra être réalisé qu'après l'achèvement du recueil mis à jour.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 14 août 1947.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le- vice-président, CELIO.

6539

Le chancelier de, la Confédération, LEIMGKUBER.

737

(Projet.)

Loi fédérale relative

à la force Obligatoire du Recueil systématique des lois et ordonnances et à la nouvelle série du Recueil des lois.

L'ASSEMBLÉ FÉDÉRALE DE LA

CONFÉDÉRATION SUISSE, vu l'article 85, chiffre 2, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 14 août 1947, arrête :

Article premier.

Les lois fédérales, arrêtés fédéraux, ordonnances et traités internationaux ainsi que toutes les publications insérées dans le Recueil des lois fédérales du 12 septembre 1848 au 31 décembre 1947 sont abrogés à moins qu'ils ne figurent dans le Recueil systématique des lois et ordonnances.

Est réservée la validité des actes législatifs concernant l'octroi, la modification ou le transfert de concessions de chemins de fer et non publiés dans le recueil systématique.

Pour les arrêtés et ordonnances édictés en vertu des pouvoirs extraordinaires et insérés au Recueil des lois jusqu'au 31 décembre 1947, le recueil systématique n'indiquera pas l'état au 1er janvier 1948 mais, en dérogation à l'arrêté fédéral du 4 avril 1946, l'état à une date ultérieure fixée par le Conseil fédéral.

Art. 2.

Le Conseil fédéral est autorisé à désigner les actes législatifs qui ne doivent pas figurer dans le recueil systématique.

738

Art. 3.

Les modifications apportées à des actes législatifs publiés dans le recueil systématique seront indiquées dans le corps de l'acte, et non séparément.

Art. 4.

Une nouvelle série chronologique du Recueil des lois paraîtra dès le l«r janvier 1948.

Le Conseil fédéral est chargé de régler par une ordonnance la forme de la nouvelle série en suivant les principes adoptés pour le recueil systématique, en tant que ces principes peuvent s'appliquer à un recueil courant.

Art. 5.

Tout acte législatif n'aura désormais force obligatoire que s'il a été publié conformément aux dispositions qui seront contenues dans l'ordonnance du Conseil fédéral.

Art. 6.

Le Conseil fédéral est chargé d'exécuter la présente loi et de fixer la date de son entrée en vigueur.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

MESSAGE du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à la force obligatoire du Recueil systématique des lois et ordonnances mis à jour et à la nouvelle série du Recueil des lois. (Du 14 août 1947.)

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1947

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

33

Cahier Numero Geschäftsnummer

5264

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

21.08.1947

Date Data Seite

717-738

Page Pagina Ref. No

10 090 860

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