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XLI me année. Vol. III.

No 38. Samedi 7 septembre 1889

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Prix d'insertion : 15 centimes la ligne. Les insertions doivent être transmises franco à l'expédition. -- Imprimerie et expédition de C.-J. Wyss, à Berne.

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Rapport de la

commission du conseil des états concernant

les sociétés de secours mutuels et particulièrement les caisses de pensions de chemins de fer.

»

(Du 11 juin 1889.)

Monsieur le président et messieurs, La motion de MM. Curti et consorts, telle qu'elle a été prise ·en considération le 15 juin 1886 avec la modification qui y a été apportée par M. le conseiller fédéral Droz, s'occupe, dans des directions fort différentes, du domaine extrêmement étendu des caisses de secours en Suisse. Ce que l'esprit de solidarité et de sage prévoyance fait, dans notre peuple aussi confiant qu'intelligent, est renfermé dans l'ouvrage du Dr Kinkelin : « Les sociétés mutuelles de secours de la Suisse en 1880 », qui fait époque en matière scientifique d'assurance. On y voit qu'à ce moment 209,920 personnes étaient assurées, que la fortune nette des 1085 sociétés existantes s'élevaient à 16,652,939 francs, et que leurs recettes annuelles se chiffraient par 3,858,968 francs, les dépenses annuelles n'atteignant que la somme de 2,940,841 francs. Depuis lors les caisses de secours en cas de maladie ont prospéré sur une grande échelle.

Feuille fédérale suisse. Année XLI. Vol. III.

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1204 Les anciennes subdivisions de la société en castes, en corpora tions et en jurandes ayant disparu, et la force du lien de familleet du sentiment de l'attinente communale ayant été affaiblie à un haut point par la législation et le mode de vivre de l'époque moderne, il est dans l'intérêt du maintien de la société et, si nous pouvons nous exprimer ainsi," des besoins psychologiques du peuple, qu'il se crée de nouvelles organisations volontaires, reposant sur l'économie et sur l'esprit national. Si ce consolant phénomène des temps se manifeste autour de nous, même dans les états monarchiques, il se réalise chez nous, sur le terrain social, comme une manifestation de la devise suisse : « Un pour tous, tous pour un ! », d'une manière aussi efficace que noble; on empêche ainsi l'« atomisation » de la société, le sentiment de l'isolement et de l'impuissance dans le dur combat du petit contre la puissance coalisée1 du capital et de la machine. Quiconque est ennemi du socialisme destructif et contraire à la liberté doit saluer avec une vive satisfaction cette tendance sociale pratique et vivace, La question a maintenant surgi dans les états qui nous avoisinent tout comme dans notre Suisse, celle de savoir si et jusqu'à, qnel point ces sociétés de secours doivent être soumises au contrôle et à l'organisation de l'état. L'Empire allemand, la Grande-Bretagne et la France ont posé, sous forme de loi, des statuts normaux dans le cadre desquels les caisses de secours doivent se mouvoir..

Les cantons suisses ont très-peu fait à cet égard ; à l'exception des caisses de pensions pour les fonctionnaires et les instituteurs et des caisses de malades pour les ouvriers, ces dernières étant souvent obligatoires dans l'intérêt ,des administrations de bienfaisance, les autorités cantonales n'interviennent que très-exceptionnellement dans le ménage de ces sociétés de secours.

Sur le terrain fédéral, la question a surgi à propos de la loi sur l'assurance. Le conseil fédéral voulait, en principe, soumettre à la loi fédérale jusqu'aux caisses de secours locales ; il voulait ensuite, de par la loi, se réserver le droit de libérer du contrôle fédéral les caisses de malades, les sociétés d'assurance en cas de mort, etc., sur leur demande expresse. Néanmoins, l'assemblée fédérale a décidé à. l'unanimité que les sociétés locales ne seraient pas, en principe, soumises à la loi. Elle est partie de l'idée que l'article 34 de la constitution ne parlait que de 1''exploitation des entreprises privées en matière d'assurance. Or, sous cette dénomination on ne peut absolument comprendre que les grandes compagnies d'assurance, suisses et étrangères, qui, dans l'intérêt privé de leurs actionnaires, font de l'assurance une affaire et qui, vis-à-vis de chaque assuré en particulier, apparaissaient, pour les intérêts vitaux de celui-ci, comme une puissance mystérieuse et impossible

1205 à contrôler. La plénipotence de la spéculation privée, le plus souvent de provenance étrangère, a provoqué impérieusement, dans ce domaine, le contrôle de l'état, car la chute d'une seule compagnie d'assurance aurait lésé au plus haut point les intérêts de plusieurs milliers de familles suisses. Or, il en est tout autrement des petites sociétés de secours, qui reposent sur la mutualité et qui sont absolument volontaires. Celles-ci se meuvent dans un cercle facile à contrôler et restreint au point de vue géographique ; elles se basent aussi sur le principe du « selfgovernment ». Notre peuple suisse est jaloux de son autonomie dans les domaines qui le touchent de plus près ; c'est pour lui un principe du bon sens et de la bonne tradition, qu'il veut rester maître dans sa propre maison ; la liberté n'est pas seulement un idéal pour lui, qui descend du firmament ; elle est, dans son sentiment pratique, un bien absolument concret, et son dévouement pour la patrie consiste précisément en ce qu'il se sent autonome et libre dans sa propre maison et dans sa libre patrie. Notre peuple est, sans doute, un peuple qui aime l'ordre, mais rien n'est plus antipathique à son libéralisme qu'une réglementation bureaucratique organisée à la baguette.

Malheureusement, on ne peut raisonnablement nier qu'un grand nombre de sociétés de secours reposent sur une base très-chancelante au point de vue de la science en matière d'assurance, et M. le Dr Kirilcèlin a le grand mérite non seulement d'avoir découvert ce talon d'Achille avec une certitude mathématique, mais encore d'avoir trouvé le seul mode sûr et correct de calcul pour le capital de couverture nécessaire aux caisses de malades. S'il est un fait incontestable, c'est que beaucoup de sociétés de secours sont basées sur des statuts qui doivent indubitablement conduire au déficit; qu'on a très-fréquemment considéré, par une erreur-fatale, la création d'un modeste fonds de réserve comme un capital de couverture suffisant, et qu'on n'a pas songé que les conditions se présenteraient infailliblement beaucoup plus défavorables avec l'élévation croissante de l'âge moyen des membres au point de vue de la morbidité et de la mortalité. Toutefois, on ne pourrait pas remédier, avec une loi fédérale et des principes généraux, à ces nombreux vices ; il faudrait pour cela, en regard de la diversité microscopique dans l'organisation des caisses suisses de secours, un contrôle fédéral minutieux et allant jusque dans les plus petits détails. Tous les statuts, listes de membres, comptes annuels et bilans de chaque société de secours devraient être examinés à la loupe au point de vue scientifique ; pour cela, non seulement nous aurions besoin d'une forte augmentation du personnel des fonctionnaires fédéraux, mais encore nous aurions une tutelle fédérale directe, dans le sens le plus hardi du mot, et la conséquence pourrait souvent être de

1206 paralyser le sentiment de la solidarité et de la bienfaisance volontaire parmi le peuple suisse. Une part notable et très-honorable des recettes annuelles de nos sociétés de secours consiste dans les dons des membres honoraires et dans les legs importants ; or, ces ressources tariraient en grande partie si tout était, de haut en bas, réglementé et mesuré au compas. Le soussigné n'a aucune horreur de l'influence énergique de l'autorité de l'état pour venir en aide à la misère sociale, mais on doit, avec une conscience méticuleuse, ménager pour la défense de la patrie le trésor politique le plus important et l'arme la plus noble, savoir l'esprit de liberté.

A côté de toutes les merveilles de la nature, on trouve dans notre pays de montagnes bien des choses qui ne plaisent nullement à l'oeil de la civilisation, mais l'époque dans laquelle les jardins pédantiquement arrangés du style rococò en France plaisaient mieux que la fraîche nature divine des montagnes suisses n'était pas précisément celle de la liberté populaire consciente et forte. Les penseurs les plus nobles et les plus autorisés sont d'accord sur ce point que l'autonomie est l'école de la liberté.

Nous contestons donc, avec le conseil fédéral, l'opportunité d'un contrôle général de la Confédération sur les petites caisses de secours locales. Nous passons maintenant à la question de savoir si la Confédération doit revendiquer le droit de dire son mot au sujet du placement des fonds de ces caisses de secours. D'une manière générale, nous n'estimons pas que cela soit nécessaire, attendu qu'un bon placement de ces fonds est beaucoup plus simple qu'un équilibre correct entre l'actif et le passif réels, c'est-à-dire entre les primes à payer et les bienfaits résultant do l'association, en d'autres termes que le calcul extrêmement important du capital de couverture nécessaire. Dans ces petites sociétés locales de secours, la caisse de la société est une sorte d'arche sainte, et les sociétaires la surveillent d'un oeil inquiet et vigilant, afin que le fonds de réserve, le plus souvent épargné sur le salaire gagné à la sueur de leur front, soit placé en mains sûres, daus des institutions solides ou en bonnes valeurs. Au surplus, il existe dans presque toutes les communes des caisses d'orphelins, et ces sociétés peuvent y déposer leurs valeurs en toute sécurité. Il y a bien sûr, dans tous les cantons, des dispositions législatives au sujet du placement et de la garantie des biens des pupilles, et le capital des fondations pieuses peut, presque partout, être traité sur le môme pied. Or, rien n'empêche les cantons d'étendre ces .prescriptions au capital du fonds de réserve des sociétés cantonales de secours. Du reste, nous avons ici affaire à des circonstances locales, qui, constitutionnellement et par la nature des choses, pourraient beaucoup plus correctement ótre traitées comme concernant des corporations ou les cantons et

1207 qui effectivement sont fréquemment déjà traitées cantonalement au point de vue du placement des fonds. Nous ne devons absolument plus imposer trop de travail de détail à notre administration fédérale, déjà surchargée de besogne; autrement on risque, sur le terrain fédéral, de ne plus voir la forêt tant il y aurait d'arbres, et nous aurions de plus en plus une bureaucratie fédérale nous enserrant à la façon des poulpes, et de moins en moins une administration fédérale bien dirigée et voyant les choses de haut.

Il en est tout autrement des caisses de malades des ouvriers de fabrique. Dans ce domaine, le rapporteur -- qui parle ici, en partie, en son nom particulier -- désirerait une extension de la compétence fédérale. Il s'agit ici d'une catégorie importante et toute spéciale de notre peuple. Par suite de la loi de fer de l'offre et de la demande, de la taxation du travail comme marchandise, par suite aussi de la stagnation fréquente et chronique de l'industrie indigène, l'ouvrier, surtout s'il est père de famille, est réduit à vivre au jour le jour ; si le sombre avenir qui l'attend n'est pas du moins quelque peu éclairci par une caisse de malades solide et reposant sur des bases libérales, cette triste situation le dégrade au point d'eu faire un homme vulgaire, léger et sans conscience, ce qui le pousse dans les bras de la séduction socialiste et surcharge de la manière la plus injuste les caisses de bienfaisance des communes. La constitution fédérale s'occupe de la sécurité et de la santé des ouvriers, mais elle a beaucoup moins songé aux jours de leur incapacité de travail et de leur plus profonde détresse ; c'est aussi pour cela que, lors de l'élaboration de la loi sur les fabriques, le conseil fédéral et l'assemblée fédérale ont, avec une sollicitude constitutionnelle, considéré les caisses de malades comme un « noli me tangere ».

La loi sur les fabriques dit simplement, à son article 7, que le produit des amendes infligées aux ouvriers des fabriques doit être employé dans l'intérêt des ouvriers et particulièrement consacré à des caisses de secours ; aussi le contrôle des inspecteurs des fabriques ne s'étend-il que d'une manière toute secondaire à ces caisses de secours. Dans le sentiment de son incompétence, le conseil fédéral, par circulaire de l'année dernière, a invité les gouvernements cantonaux à pourvoir d'eux-mêmes au placement assuré des fonds dont il s'agit, et le gouvernement de Zurich a donné un exemple trèslouable dans cet ordre d'idées ; toutefois, comme ce qui concerne les fabriques est du reste réglé par la législation fédérale, et que l'industrie et la question ouvrière, si elles n'ont pas un caractère cosmopolite, n'en ont pourtant pas un cantonal, il est parfaitement logique et naturel qu'un contrôle énergique de la Confédération s'exerce sur les caisses de malades des fabriques. Ce ne sont pas seulement les chemins de fer et les sociétés par actions, mais bien

1208 aussi les grands industriels, qui sont souvent tout puissants vis-àvis des administrations cantonales ; c'est pout cela que la forte main de la Confédération doit garantir le pécule et l'épargne indispensable du pauvre. Nous savons déjà qu'un grand nombre d'industriels suisses sauvegardent de la manière la plus généreuse tous les intérêts justifiés des ouvriers, mais il y a aussi, ça, et là, parmi eux des gens qui ont le coeur cuirassé et l'âme d'acier; aussi la Confédération doit-elle s'intéresser non seulement à ce que ces fonds soient sûrement placés, mais encore à ce que les caisses soient alimentées d'une manière équitable et efficace et à ce que l'administration en soit convenablement organisée, avec une coopération équitable du patron et des assurés. Il est vrai que la loi sur la faillite prévoit un privilège pour ces caisses de malades, mais ce privilège, en cas de faillite, est souvent illusoire, et l'on ne fait ainsi que donner la sanction de la loi à des conditions peu naturelles, en admettant que ces caisses doivent rester confiées au fabricant.

Or, si, par suite de la défectuosité de la loi, ces caisses sont absorbées dans la faillite, le sentiment naturel de commisération dans le peuple serait révolté contre l'oubli d'un devoir humanitaire de l'état. La commission renonce à présenter un postulat formel, parce qu'elle sait que le département fait loyalement son devoir et que la révision de l'article 35 de la constitution fédérale, c'est-à-dire de l'article sur les fabriques, est sans cela à l'ordre du jour des autorités fédérales en ce qui concerne l'assurance obligatoire en cas d'accident et l'extension des compétences fédérales dans le domaine de l'industrie. La commission se borne donc, pour le moment, à exprimer en pleine confiance, mais d'une manière expresse, le voeu gué les organes de la Confédération exercent un contrôle aussi énergique que possible sur les caisses de malades des fabriques. Ce voeu exprès doit figurer dans le procès-verbal du conseil des états et être transmis officiellement au conseil fédéral.

Un troisième point de la motion concernait la garantie, par l'état, de libre accès (Freizügigkeit) d'une caisse de secours dans une autre. Or, sans l'organisation par voie législative de ces caisses de secours, la chose présente les plus grandes difficultés. Les conditions d'entrée et les prestations des diverses caisses sont beaucoup trop disparates, de sorte que, si l'on voulait forcer les sociétés de secours les mieux organisées à admettre sans condition les membres de celles qui sont en mauvais ordre et qui n'ont pas de base solide, cela équivaudrait à une expropriation sans indemnité. L'état a le devoir de favoriser la solidité de la base de ces caisses de secours et leur force vitale au point de vue économique, mais il arriverait à un résultat diamétralement contraire et donnerait une prime à l'imprévoyance et à la légèreté, s'il amalgamait les caisses de secours

1209 solides avec celles qui ne le sont pas. Jusqu'à nouvel ordre, chaque caisse de secours est une personne juridique autonome et fermée, «t l'état n'a aucun droit de lui imposer, contre sa volonté, l'admission de nouveaux membres. Que l'on songe seulement à la grande diversité des époques de chômage, de l'âge exigé pour l'entrée, du capital de couverture;- que l'on songe comment des gens d'âge et de conduite très-différents et offrant des garanties de santé trèsvariables se rencontrent ensemble dans une localité et s'y organisent en société, suivant que celle-ci est un centre industriel ou une commune agricole, et l'on reconnaîtra que, au point de vue de l'équité et en faisant complètement abstraction de l'absence de tout point de repère constitutionnel, il ne peut être question d'une prescription législative pour accorder la libre entrée gratuite. Ce serait sans doute un exemple très-recommandable que de voir des sociétés s'étendre sur des vastes territoires cantonaux ou même sur toute la Confédération, mais ici nous aurions affaire à un seul avoir, à une seule personne juridique, et les sociétés locales seraient de simples sections, leurs caisses de simples succursales de la caisse centrale, et la solidarité d'intérêts entre ces sections serait quelque -chose d'absolument différent de la liberté d'accès entre des sociétés autonomes. La condition préalable absolument nécessaire, le corrélatif indispensable de la liberté d'accès serait l'obligation; sans cette obligation, en effet, les membres bien portants d'une société pourraient se tenir à l'écart d'une autre tandis qu'un petit nombre de membres imposés, maladifs et vieux, pourraient ruiner une petite société. De deux choses l'une: ou bien l'obligation d'entrer, ou bien la liberté d'admission. Dans sa lettre au conseil fédéral, le président de la société du Grutli dit également: « Une loi sur le libre accès ne ferait que retarder le moment que chacun espère pour l'assurance obligatoire sur une base aussi large que possible. » Le libre accès, dont nous ne méconnaissons nullement la haute importance dans l'intérêt de la liberté générale d'action et du libre établissement, n'est nullement, avec une nécessité logique, le fondement, mais bien la fin et le couronnement de l'organisation de nos sociétés de secours par l'état. L'union suisse actuelle pour le libre accès n'a eu. par les motifs signalés, que des résultats mesquins, et nous nous consolons en espérant que le fait d'avoir soulevé ces questions ne fera que hâter l'avènement d'une assurance suisse obligatoire. Celle-ci seule peut organiser, sur une base rationnelle et d'après les principes élémentaires et dignes de foi de la loi des grands nombres, ainsi qu'avec l'assistance libérale de la Confédération, de la commune et des patrons, toute la population ouvrière de la Suisse en une seule et même société sociale de secours, et alors les limites de son libre accès s'étendront aussi loin que celles de la patrie suisse. Une subvention fédérale accordée aux sociétés

1210 qui garantissent le libre accès, comme le demande la société du Grtttli, serait dépourvue de toute base constitutionnelle et pourrait mener au protectionnisme; en outre, on ne viendrait pas en aideaux sphères de la population qui, par suite d'une diversité de principe dans leurs opinions, ne pourraient pas entrer dans la société subventionnée.

La voie correcte pour arriver au « libre accès » gît dans lepaiement d'un tant pour cent au membre qui quitte la société ou, en d'autres termes, dans le paiement de cette somme à la sociétédû nouveau domicile. Or, ce résultat ne peut, jusqu'à nouvel ordre, être obtenu que par la voie du consentement volontaire, et nous terminons la première partie de notre rapport en exprimant un double voeu: en premier lieu, que les hommes dévoués à la chose publique et les organes autorisés de la presse suisse donnent à, nos sociétés locales, d'après les conseils mathématiquement adoptés de nos autorités, MM. Kinkelin et Kummer, des indications extrêmement nécessaires sur les intérêts qui intéressent leur vitalité ; et en second lieu, que notre Confédération acquière, le plus tôt possible, la gloire d'avoir pris l'initiative d'une assurance obligatoire bien organisée et par là d'une union familière et efficace de la.

communauté tout entière.

Nous arrivons à notre thème principal, savoir l'organisation des caisses de secours pour les fonctionnaires et employés des compagnies de chemins de fer. Ici, il est absolument nécessaire de mettre de l'ordre, sous peine de voir les employés de chemins de fer et leurs familles frustrés de leurs épargnes. Il est déjà assez, triste qu'une grande compagnie suisse de chemin de fer ait réduit d'un bon tiers, par la voie d'une révision arbitraire des statuts, les pensions déjà échues des veuves, qui n'atteignent plus que le chiffre de. 400 francs par an, à peine suffisant pour l'existence. Les compagnies de chemins de fer déclarent que la loi ne peut pas avoir d'effet rétroactif, c'est-à-dire qu'on ne peut pas les forcer de verser pour les caisses existantes ce qui manque du capital de couverture.

Votre commission ne veut astreindre aucune compagnie de chemin de fer à créer des caisses de ce genre; elle veut, par des considérations constitutionnelles, en laisser l'initiative à l'intérêt impérieux de la compagnie elle-même. D'après l'article 34, alinéa 2, de la constitution fédérale, l'autorité fédérale a le devoir et le droit de veiller à ce que les caisses de secours existantes soient organisées d'une manière rationnelle, qu'elles n'éveillent pas d'espérances trompeuses et en général qu'elles aient une base solido au point de vue de la théorie des assurances. Le projet ne force pas les compagnies à faire des avances volontaires, mais il pourvoit, comme c'est son devoir, au placement assuré du capital de couverture. Le projet se-

1211 borne simplement à pourvoir à ce que la quote retenue obligatoirement sur le salaire, déjà minime dans la règle, réalise les espérances promises et garanties conventionnellement. Comme il s'agit des jours de misère et d'incapacité de travail, des veuves- et des orphelins de gens pour la plupart dépendants au point de vue social, l'état ne fait ainsi que remplir un devoir fondamental et moral.

Les compagnies de chemins de fer jouissent du reste, plus que toutes les autres sociétés par actions, des privilèges les plus étendus de l'état. Elles seules possèdent le droit d'expropriation ; elles sont le plus souvent exemptes d'impôts ; elles monopolisent le trafic dans l'intérêt du coupon, qui par lui-mome n'est nullement patriotique et change fréquemment-de maître; comme voies militaires du temps présent, les chemins de fer remplissent une mission qui incombe bien plutôt à l'état. L'état a obligation sérieuse de veiller à la sécurité des transports par chemin de fer. Or, il faut pour cela, avant tout, un personnel éprouvé et de confiance, et la condition indispensable, c'est que ce personnel soit suffisamment rétribué et que l'on prenne les mesures de prévoyance convenables, surtout pour les jours d'incapacité de travail et pour les survivants. Sans cette perspective pour l'avenir, les hommes consciencieux et intelligents ne s'engageront pas au service des chemins de fer. Du reste, les concessions des chemins de fer ne sont pas de véritables concessions de droit privé ; elles constituent bien plutôt un privilège de droit public, dans lequel la législation de l'état, telle qu'elle existe à un moment quelconque, a été expressément réservée. En outre, au point de vue de l'accomplissement général des obligations et d'une assurance convenable du capital, il faut faire entrer en ligne de compte le droit de rachat de l'état et l'obligation, prescrite par la loi, de présenter les bilans. Par leurs statuts et par contrats, les chemins de fer ont éveillé, chez leurs employés, des espérances qu'ils sont d'autant plus obligés de remplir que l'entrée dans la caisse de secours est obligatoire. Ce serait, ainsi que nous l'avons déjà dit, une injustice criante si l'ouvrier était tenu de céder une partie de son modeste salaire, sans être sûr de voir s'accomplir les promesses qui lui ont été faites par son patron, comme corrélatif, au moyen d'un contrat forcé ou plutôt d'une contrainte.

Les compagnies de chemins de fer ont, il est vrai, créé ces caisses d'une manière très-louable, mais aussi dans leur propre intérêt.

Non seulement elles se procurent ainsi du travail à meilleur marché, mais encore l'employé se trouve par là lié à la compagnie, il perd une partie essentielle de sa liberté. La chose est au plus haut point dans l'intérêt du service, car il est nécessaire qu'il y ait une certaine stabilité dans le service et que des cadres permanents soient là, surtout pour le personnel de la traction et des machines ; en

1212 général, partout où l'heure inexorable du service exige toujours les mômes manipulations et où plusieurs vies humaines dépendent des diverses manipulations à la minuté précise, il est absolument indispensable d'avoir un personnel de toute confiance. Les états monarchiques eux-mêmes attachent à leur service, par un système de pensions analogue, un capital considérable de connaissances et d'expérience. Le système des pensions paralyse la liberté de mouvement et la libre concurrence. Le fonctionnaire se fie à la pension qui lui a été promise ; il travaille pour un salaire relativement moindre et a moins d'inquiétude pour ses vieux jours et pour sa famille. Lequel doit du reste remplir en connaissance de cause la tâche, qui n'est nullement facile, du calcul exact et technique de l'assurance: la compagnie de chemin de fer avec sa comptabilité organisée artificiellement dans tous les détails, ou bien l'ouvrier peu instruit et absorbé, les dimanches et les jours ouvrables, par le mécanisme de son service?

Ce serait une amère dérision que de dire aux assurés qu'ils doivent liquider leur caisse. On arriverait ainsi, presque partout, à un énorme déficit. Les assurés seraient bien loin de recevoir les sommes qu'ils ont versées, et cela frapperait d'une manière particulièrement rude ceux qui sont très-avancés en âge et qui, par ce motif, ne peuvent plus s'assurer à aucune autre caisse. Mais, ceux qui seraient le plus fortement atteints, ce sont les invalides, les veuves et les orphelins, qui se trouveraient pour la plupart réduits à la mendicité, taudis que, avec les pensions qui leur sont assurées par les statuts, ils peuvent au moins vivre, si misérablement que ce soit. Or, comment se verrait placée une compagnie de chemin de fer dans l'opinion publique, et quel coup recevraient son prestige et son crédit, si elle trompait aussi honteusement les espérances de ses employés, qu'elle a éveillées et confirmées par sa signature et qui sont par conséquent justifiées ?

Il est réellement assez triste déjà que, par suite de révisions successives des statuts, on ait dû augmenter jusque dans la mesure du possible les contributions des assurés et réduire d'une manière très-sensible leurs droits à la caisse. Ces caisses ne peuvent cependant, pas plus que les chemins de fer, être considérées comme des institutions purement de droit privé. L'état doit, au point de vue de l'équilibre social, et il peut, en vertu de son droit de souveraineté sur les compagnies privilégiées de chemins de fer, intervenir avec sa main puissante et juste. La Confédération ne fait en cela rien d'autre que ce que font les grands états qui nous avoisinent.

Il s'agit ici, en fin de compte, du salaire du pauvre, et il est du devoir de l'état chrétien et humain de le protéger.

1213 II ne s'agit en aucune façon de grever d'une manière unilatérale et arbitraire les entreprises de chemins de fer, mais seulement de les faire contribuer, dans leur propre intérêt, aux obligations qu'elles ont contractées, une autorité dans laquelle, en dernière instance, la compagnie figure pour un tiers doit évaluer en conscience dans quelle mesure les divers éléments intéressés peuvent, en droit et en équité, être mis à contribution pour remplacer le capital de couverture qui fait défaut.

Il ne s'agit non plus que de-ce que la plupart des compagnies font, en grande partie, de leur propre initiative. La majorité des chemins de fer a donc, d'ores et déjà, reconnu comme équitable ce que réclame le projet.

Mais, ce qui emporte la pièce, c'est la loi sur l'assurance, qui est une émanation de l'article 34 de la constitution fédérale. Les caisses de secours des chemins de fer qui parcourent souvent le territoire de cinq ou six cantons ne sont nullement exclues de l'empire de la loi sur l'assurance. Or, à teneur do cette loi, ainsi que d'après le droit commun, l'assureur est tenu à toutes les obligations qu'il a contractées par la police d'assurance. Les contrats existants ne peuvent, du reste, être modifiés unilatéralement par une révision des statuts. Toute l'organisation et l'administration de ces caisses étaient et sont entre les mains des compagnies de chemins de fer ; ce sont elles qui ont imposé à leurs ouvriers les conditions de l'assurance, et il est fort probable, au point de vue juridique, que les tribunaux condamneraient les compagnies de chemins de fer a s'acquitter des obligations qu'elles ont assumées par contrat et par leurs statuts.

Au surplus, en ce qui concerne la prétendue rétroactivité, il a été créé un précédent. Les compagnies d'assurance ont été aussi placées sous le coup de la loi pour tous les contrats existants, et elles doivent, pour tous ces contrats, rendre compte à la Confédération et justifier du capital de couverture.

Les compagnies de chemins de fer peuvent du reste s'estimer fort heureuses d'être, sous ce rapport, soumises à une loi spéciale.

Elles se sont plaintes amèrement, dans le temps, du projet de loi sur leur comptabilité. Elles voient maintenant, depuis longtemps déjà, qu'elles sont traitées bien plus favorablement et bien pins humainement par cette loi qu'elles ne le seraient d'après le code des obligations.

Ce dont elles pourraient le plus se plaindre, ce serait d'ôtre mises sous le coup de la loi sur l'assurance. La comptabilité qui y est prévue serait beaucoup trop compliquée pour ces caisses, et, dans le cas d'une liquidation inévitable à teneur de cette loi, elles

1214 devraient indubitablement couvrir le déficit, tandis que notre projet prévoit une répartition équitable de ce déficit et son amortissement saccessif.

Le vice principal dans le placement des fonds de ces caisses, comme de toutes les caisses de malades en général, gisait dans le fait qu'elles n'étaient pas basées sur la loi des grands nombres, sur le calcul éprouvé de la morbidité et de la mortalité. On vivait par trop insoucieux au jour le jour. On songeait trop peu que les premières années, avec beaucoup de jeunes membres, donnent un résultat relativement avantageux, mais que, à mesure que les membres avancent en âge, les bilans annuels se présentent naturellement d'une manière beaucoup plus défavorable. Toute personne qui s'assure pour les cas de maladie, de vieillesse ou de mort doit, s'il s'agit d'une compagnie solide d'assurance, payer pendant la jeunesse pour les années subséquentes. Cela pèse d'un grand poids au point de vue des intérêts composés ; cela est indiqué, étant donnée la plus grande faculté de gain et de paiement des années où l'homme est encore jeune ; cela est nécessaire, parce que d'année en année la probabilité de maladie et de mort devient plus grande. C'est précisément là que gît la base prudente et honorable de l'assurance, qui fait contribuer la jeunesse vigoureuse aux hasards de l'âge. Toutes les fois qu'on n'observe pas suffisamment cette règle, les caisses de secours jouent avec les assurés un jeu dangereux et criminel. D'une manière générale, comment doit-on établir le bilan de la fortune ? Est-ce peut-être seulement par le compte de caisse ï Ce serait aussi absurde que si, pour calculer la fortune d'une compagnie d'assurance, on ne prenait en considération que le fonds de réserve. Non, mon bilan de fortune s'établit en inscrivant, d'une part, au « doit » tous les engagements auxquels je dois faire face maintenant ou plus tard, et, d'autre part, à 1'« avoir » toutes les sommes que je possède maintenant ou que j'ai le droit de réclamer.

L'excédant de 1'« avoir » sur le « d o i t » constitue la fortune ; l'excédant du « doit » sur 1'« avoir », le déficit. Il en est absolument de même des caisses de secours et de pensions, et en général de la fortune d'une compagnie d'assurance. La « valeur réelle », réescomptée aujourd'hui, de toutes les primes annuelles dont on peut, d'après le calcul technique des probabilités, attendre le versement forme, avec les autres valeurs effectives existantes, 1'« avoir » ; la valeur effective de toutes les indemnités à payer à teneur des contrats et des statuts forme le « doit ». Tout ce qu'une caisse doit, suivant les prévisions, payer en sus de ce qu'elle recevra probablement encore de ses membres représente, en y ajoutant les frais d'administration, le chiffre du capital nécessaire de couverture ; si ce capital n'existe pas dans le fonds de réserve ou dans le capital versé de la com-

1215 pagnie, nous nous trouvons en présence d'un déficit d'exploitation.

Or, le capital total de couverture nécessaire pour une entreprise d'assurance n'est, cela va sans dire, pas autre chose que l'addition des capitaux de couverture qui doivent absolument ótre portos en compte, à chaque police d'assurance, pour chaque assuré. Une caisse qui continue à cheminer au jour le jour, sans s'inquiéter du capital de couverture et du déficit, peut se comparer à un fen follet qui mène à l'abîme. Cette caisse doit, tout comme lorsqu'il s'agit de prodigues, être mise sous la tutelle de l'état. En effet, ce n'est pas son capitai à elle qu'elle perd.

Les caisses de secours des chemins de fer allemands vivaient aussi au jour le jour, jusqu'au moment où Wiegand leur a arraché le bandeau des yeux. M. le Dr Ki/nkelin, de Baie, a déjà été chargé par quelques-unes de nos principales compagnies de chemins de fer de calculer le déficit scientifique de l'assurance, et toutes les compagnies de chemins de fer doivent se sentir rassurées au plus haut point en recevant de cette manière un bilan établi officiellement.

A teneur de la loi sur la comptabilité, les chemins de fer suisses ont dû mettre au net l'état tout entier de leur fortune ; pourquoi donc cette partie de la fortune, ou bien plutôt ce dépôt sacré, qui constitue l'épargne de ses employés et fonctionnaires qui ont vieilli sous le harnais, serait-il seul excepté ?

Votre commission a étendu notablement les limites de la loi, et elle vous propose, contrairement au projet primitif du conseil fédéral, non pas un complément à la loi sur la comptabilité, mais bien une loi spéciale.

Il serait illogique de faire une simple adjonction à la loi sur la comptabilité, et ce serait là un véritable anachronisme, attendu qu'ainsi la plus grande partie de cette loi serait consacrée aux caisses de pension. Or, celles-ci ne doivent en aucune façon être amalgamées avec l'avoir du chemin de fer. Une simple adjonction à la loi éveillerait aussi le soupçon que l'on a surtout en vue l'intérêt fiscal, c'est-à-dire l'éventualité du rachat. Il ne s'agit nullement ici simplement d'une comptabilité correcte, mais bien plutôt d'un remède à appliquer aux caisses de secours. Il ne s'agit pas non plus simplement de mettre, une fois pour toutes, de l'ordre dans la comptabilité de ces caisses, mais bien d'établir des principes d'administration corrects pour toujours dans un domaine qui a trait bien moins aux rapports de comptabilité entre la Confédération et la compagnie qu'entre patrons et ouvriers, domaine qui, en principe, est de la plus haute importance sociale. C'est pour cela qu'il n'est pas possible de faire entrer, dans le cadre d'une adjonction à la loi sur la comptabilité, une garantie et une orga-

1216 nisation légales de ces caisses, même dans les termes les plus généraux.

Votre commission a élargi la loi, vis-à-vis du projet du conseil fédéral, principalement dans les directions suivantes.

  1. Elle précise le plus possible, dans l'intérêt de l'équité matérielle, les principes sur lesquels doit reposer l'organisation de ces caisses.
  2. Elle tend à sauvegarder les vrais intérêts des assurés qui quittent le service des chemins de fer.
  3. Elle garantit et organise des instances aussi impartiales que possible.
  4. Elle sauvegarde les droits des assurés pour le cas : a. d'un changement de propriétaire de la ligne ; b. d'une liquidation de la caisse de secours.
  5. Elle pourvoit aussi à ce que les fonds de la caisse de secours soient placés d'une manière sûre.

Votre commission s'est acquittée de sa tâche en conscience et avec prédilection ; aussi sa besogne a-t-elle été difficile, parce qu'elle ne trouvait dans aucune législation étrangère de points de repère pour l'élaboration de la loi. Elle adresse des remercîments bien sincères au chef du département des chemins de fer et au directeur du bureau des assurances pour leur précieuse coopération.

Si nous examinons maintenant les articles en particulier, nous 'observons que l'article 1er ne fait aucune différence entre les sociétés de secours existantes et celles qui seront créées plus tard. Les statuts de toutes les caisses de secours de chemins de fer doivent être soumis à la sanction du conseil fédéral. Celui-ci examinera librement les caisses de malades, et il ne procédera pas aussi strictement, à cet égard, que pour les caisses d'assurance en cas d'invalidité, de vieillesse ou de décès. Ces dernières, en effet, touchent bien plus profondément aux intéraux vitaux des fonctionnaires et employés ; elles pourvoient à un avenir éloigné, tandis que les caisses de malades ont moins en vue l'employé à poste fixe que les ouvriers occupés à la journée et les besoins momentanés ; elles ont plutôt du rapport avec ces nombreuses sociétés locales de secours qui existent partout en Suisse. Il serait, en outre, bien plus difficile d'établir d'avance, en ce qui concerne les caisses de malades, des normes obligatoires et valables pour tous les cas. Avec l'effectif toujours mobile de ces caisses de malades, les conditions sont beaucoup trop variées. Quant aux caisses, beaucoup plus importantes, pour lesquelles il s'agit de poser ici des principes réglementaires, nous devons faire observer, en première ligne, qu'aucune compagnie

1217 de chemin de fer ne sera astreinte à en créer. Pour établir une contrainte de ce genre, il nous manque, ainsi que cela a déjà été dit, les bases constitutionnelles, et du reste l'intérêt bien entendu des compagnies d'avoir un personnel capable et expérimenté remplacera la contrainte législative. On peut et doit, en outre, constater que les compagnies de chemins de fer ne sont tenues, de par la loi, à aucune contribution, si ce n'est à remplacer le capital de couverture dont le déficit serait dû à de faux calculs de leur part Le projet n'a en vue que de garantir aux assurés que la parole qui leur a été donnée par les statuts et contrats soit tenue et que ces caisses, au lieu de constituer un dommage et une illusion pour les assurés, soient au contraire pour eux un bienfait bien mérité. Quant aux sommes que les compagnies verseront à ces caisses en sus du capital de couverture, on leur en saura beaucoup de gré, mais les compagnies les retrouveront par les conditions de salaire et par la qualité du travail. Il est impossible, pour l'organisation par voie législative, de faire une distinction entre les anciennes caisses et les nouvelles, attendu qu'il faut qu'il y ait égalité devant la loi, que sans cela la loi perdrait la plus grande partie de sa valeur pratique et que toutes les caisses existantes ont au plus haut point besoin d'améliorations. Du reste, toutes les compagnies de chemins de fer ont demandé qu'on fixe le maximum de leurs prestations en regard de celles des assurés. Nous n'allons pas aussi loin, car ce serait là une réglementation qui ne pourrait absolument pas s'adapter à tous les cas. Nous ne voulons nullement astreindre les compagnies de chemins de fer à des prestations qui seraient injustes pour elles, mais seulement arriver, en posant des principes rationnels, à ce que ces caisses de secours, dans l'intérêt clés compagnies, reposent sur une base solide et humaine. L'exécution ultérieure de ces principes sera ensuite l'affaii'e d'experts capables et impartiaux.

C'est ainsi que l'alinéa 1 a pour but que l'assurance obligatoire ait une valeur réelle pour l'employé, et non pas une dispersion de son revenu, déjà fort modique, sans un résultat réel et certain. Cette prescription catégorique de la loi est du reste nécessaire vis-à-vis de la tendance, fréquente de nos jours, d'arriver à combler le déficit de la caisse de secours par une réduction, contraire aux conventions, des subventions promises. Il faut, en effet, songer qu'on a ici affaire à des conditions obligatoires, qui ont une influence très-notable sur le minimum du salaire. On doit en outre prendre en considération non seulement l'assurance en cas d'invalidité ou de vieillesse, qui permet à la compagnie de licencier des fonctionnaires émérites, mais encore et surtout l'assurance sur la vie, dont ou doit tenir équitablement compte pour le cas d'un décès

1218 prématuré, qui charge les finances de la compagnie et qui éprouve gravement la famille.

L'alinéa 2 empêchera,, d'un côté, que, par suite de calculs peu solides, la compagnie de chemin de fer soit lésée en étant obligée de remplacer le capital de couverture ; de l'autre, il pourvoit à ce que l'assurance soit rationnelle et à ce que les promesses faites à l'assuré soient réalisées et ne se transforment pas en une déception cruelle. Cette prescription aura pour effet de donner à ces caisses de secours une garantie de solidité qui n'est point superflue.

L'alinéa 3 a pour but qu'aucune catégorie ou classe d'âge des assurés soit surchargée outre mesure au bénéfice des autres. Dans aucun cas, on ne pourra exiger d'un assuré des contributions dépassant la valeur réelle de l'indemnité assurée définitivement, calculée d'après les lois de la probabilité et de la science des assurances. L'autorité chargée du contrôle a le droit et le devoir d'exiger que les nouveaux membres ne soient pas imposés outro mesure au bénéfice des anciens. Comme on n'exige des compagnies de chemins de fer aucune contribution spéciale, elles devront, par leurs statuts, ou bien imposer d'une manière proportionnellement égale toutes les classes d'assurés, ou bien, si elles veulent favoriser les anciens membres en les traitant arithmétiquement sur le même pied que les nouveaux, le faire à leurs propres frais ; en d'autres termes, les contributions éventuelles des compagnies de chemins de fer à la caisse de secours ne peuvent pas être considérées, en première ligne, comme un cadeau collectif pour tous, mais bien comme une égalisation nécessaire des primes pour des risques différents. Du reste, ce sera aussi au conseil fédéral à pourvoir, lors de l'examen des statuts, à ce qu'il y ait, pour chacun des assurés et pour chaque catégorie, une proportion équitable entre les prestations et le corrélatif présumé. Ce n'est qu'alors que les cotisations versées à la caisse deviendront un bienfait pour tous.

L'alinéa 4 pourvoit, d'une manière toute générale, à ce que les membres qui quittent le service des chemins de fer et sortent ainsi de la caisse de secours reçoivent une indemnité. Comme il y a lieu de prendre surtout en considération le chiffre de leurs versements et le risque couru par la caisse de secours, cette indemnité se réduira sans doute, pour le plus grand nombre, à un minimum microscopique. Au point de vue de l'équité et de l'humanité, votre rapporteur préférerait de beaucoup que l'alimentation de la caisse par la compagnie fût aussi prise en considération, jusqu'à concurrence d'une certaine somme, en faveur de ces indemnités de sortie. Il est vrai que la compagnie de chemin de fer a voulu, en dotant la caisse, attacher ses employés au service, et l'on doit aussi

1219 tenir équitablement compte du désagrément qu'il y a à voir un employé quitter le service avant le temps, mais d'autre part l'espoir de jouir des bienfaits de la caisse de secours abaisse les salaires, et, au point de vue du fond, le traitement réellement promis ne doit être réduit sous aucune forme et dans aucune circonstance.

La somme à payer sera, d'une façon comme de l'autre, assez minime, attendu qu'il faut déduire le risque couru pendant tout le temps de l'assurance. Cette déduction est justifiée, car, si l'on se retire d'une compagnie d'assurance contre l'incendie, on ne peut pas réclamer les primes payées, en alléguant qu'on n'a jamais eu recours à la caisse de la compagnie. Celle-ci répondrait à bon droit que, si elle a pu payer aux incendiés l'indemnité entière, c'est seulement parce qu'elle pouvait y consacrer non seulement les primes payées par eux, mais encore celles qui ont été payées par les autres assurés. Au delà de ce risque déjà couru, le membre sortant a absolument droit à sa part du capital de couverture ; pour l'assurance en cas d'invalidité ou de décès, en outre, le risque augmente d'année en année, et, si la caisse ne paie pas une indemnité convenable pour le risque futur, elle s'enrichit d'une manière d'autant plus injuste que, abstraction faite de la finance d'entrée, les jeunes ont payé pour les vieux. Au point de vue social, deux motifs puissants militent en faveur d'un remboursement suffisant. Si la caisse ne rembourse rien ou presque rien, on crée ainsi, pour les employés de chemins de fer, un état de demi-servage, car ou bien ils perdent, eux et leurs familles, tout droit à la pension, ou bien ils sont rivés par des chaînes de fer au service de leur compagnie.

Cette privation absolue de liberté ne peut, dans un état libre, être tolérée, et cela d'autant moins qu'on peut avoir des motifs trèshonorables et décisifs; tels que des raisons de santé ou de famille, pour changer de domicile ou de vocation, ou en général pour quitter le service des chemins do fer. Il faut réfléchir aussi que l'entrée dans une autre caisse de secours, à mesure qu'on avance en âge ou lorsque commence l'invalidité, se trouve, sinon impossible, du moins subordonnée à des conditions beaucoup plus onéreuses ; aussi le montant du remboursement doit-il être considéré comme une compensation, au moins partielle, et comme une facilité, qui n'est nullement superflue, pour changer de domicile, pour passer d'une caisse de secours dans une autre. Cette obligation de remboursement est vivement appuyée aussi par M. le Dr Kirikëlin, et le fait qu'on a jusqu'ici refusé tout remboursement a créé en faveur des ·caisses, c'est-à-dire en faveur des chemins de fer, en retenant le salaire gagné, une situation d'esclavage indigne et injuste pour les employés.

Feuille fédérale suisse. Année XLL Vol 111

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1220 L'alinéa 5, en connexion avec l'article 2, détermine indirectement le déficit à supporter par la compagnie de chemin de fer.

L'autorité fédérale de contrôle ne peut pas admettre qu'une entreprise d'assurance, surtout lorsqu'elle est obligatoire, applique purement et simplement la méthode irréfléchie de la répartition, c'està-dire qu'elle proportionne à son gré les primes a payer d'après les besoins de l'année pour la classe respective. La conséquence de ce système absolument condamnable serait que, par exemple pour l'assurance sur la vie des membres ayant de 20 à 30 ans, une prime de 1 °/0 de la somme assurée suffirait, mais que, en avançant en âge, on devrait payer une prime de 2, 4, 8, 10, 20 % et plus.

L'âge avancé devrait alors payer pour la robuste jeunesse. Une compagnie d'assurance sur la vie, si elle procède rationnellement, fixe dès le commencement, en prenant en considération les intérêts composés, la prime pour chaque membre, suivant l'âge de son entrée, de telle sorte qu'il ne soit pas nécessaire de l'augmenter plus tard.

Lorsqu'une erreur antérieure aura évidemment bénéficié aux assurés, le conseil fédéral ne s'opposera pas à ce que les primes soient éguitablement augmentées ou le chiffre de l'assurance équitablement réduit. Toutefois, il doit j avoir des limites. Celles-ci ne peuvent être arithmétique ment fixées dans la loi, mais les anciens membres ne doivent pas pouvoir être plus imposés que les nouveaux, et à l'avenir tous les statuts doivent reposer sur une base rationnelle et équitable. Les anciens membres ne peuvent supporter des charges plus fortes que les nouveaux. Le fait que jusqu'ici ils ont payé trop peu en regard de ce qu'ils avaient à attendre a pour conséquence, il est vjrai, pour le bilan administratif technique, un déficit dans le capital de couverture. Or, c'est là un déficit qui existe déjà, maintenant en fait. Les membres actuellement assurés en ont retiré bien moins de bénéfice que les anciens membres et leurs familles ; le déficit a été causé par les comptes inexacts de la compagnie de chemin de fer ; c'est celle-ci qui a imposé à ses employés une caisse de secours mal organisée, qui a, par voie obligatoire et nullement par pur esprit de générosité, occasionné elle-même ce déficit et cet anachronisme de comptabilité ; c'est donc elle aussi, dans son propre intérêt et pour tenir la parole donnée par contrat, qui doit supporter les frais de la reconstitution. De cette manière, nous arriverons promptement à sortir de conditions malsaines pour nous placer sur une base logique.

Art. 2. Une compagnie solide d'assurance s'arrange, lors de sa fondation, de manière à avoir des recettes au moins équivalentes à ce qu'elle doit payer à ses assurés. Dans le cours des années, les recettes futures, calculées à leur valeur actuelle, resteront de plus en plus en arrière de la valeur actuelle des dépenses futures. On

1221 doit donc, avec l'excédent des recettes des premières années, former une réserve de primes (capital de couverture), qui compense l'excédent futur des dépenses. Sans cet équivalent en plein, nous avons la déroute financière, le déficit. Au point de vue d'une bonne administration, il devrait y avoir un excédent dans le budget des recettes, c'est-à-dire dans l'actif de l'assurance. Or, il est notoire qu'on rencontre un déficit dans presque toutes les caisses de secours de chemins de fer. Le chiffre de ce déficit dépend des sommes que la caisse a dû payer, en regard des primes et autres versements qu'elle réclame des assurés et des compagnies de chemins de fer.

Or, l'article 1er statue définitivement qu'on ne peut pas imposer aux assurés des contributions exagérées. Le reste de la charge, c'est-à-dire du déficit, est supporté par l'entrepreneur, c'est-à-dire par la compagnie dé chemin de fer. Tel est le contenu essentiel de l'article 2. Il veut créer immédiatement, soit lors de l'approbation des statuts, une situation nette au point de vue des comptes et faire table rase du triste système des déficits. Une fois que cela aura passé dans la pratique et que la dette de la compagnie aura ainsi été constatée, celle-ci ne sera pas astreinte d'aller au delà de ses ressources et de combler le déficit immédiatement et en une seule fois. La chose est d'autant moins nécessaire que le déficit consiste en un excédent de dépenses pour l'avenir et que le contrôle fédéral sur la comptabilité des chemins de fer donne une garantie de leur solvabilité future. On peut donc, pour ce déficit, procéder vis-à-vis des compagnies de chemins de fer d'une manière parfaitement analogue à ce qui a été statué par la loi sur la comptabilité pour l'amortissement successif des non-valeurs, c'est-à-dire qu'on établira un plan d'amortissement déterminant dans quels délais et avec quels acomptes on devra combler le déficit.

Le bilan et les statuts devront être révisés simultanément, attendu que les statuts révisés doivent se baser sur le bilan rectifié.

Le bilan se clôture avec le passé, tandis que les statuts révisés pourvoient à l'avenir. Il est toutefois nécessaire, comme dans toute administration bien réglée, et surtout ici à cause de la complication de l'affaire, de calculer à nouveau le bilan. Tandis que, dans les grandes compagnies d'assurance sur la vie, la chose doit se faire chaque année, on a prévu ici comme période normale celle de cinq ans, en considération du peu d'étendue de ces caisses de secours et du manque de techniciens en matière d'assurance. Pour être conséquent, on doit aussi astreindre la compagnie de chemin de fer à couvrir les déficits futurs, sans exclure toutefois, pour éviter des dommages ultérieurs, une nouvelle révision des statuts, c'est-à-dire un nouvel appel à la bourse des assurés, sur une base convenue entre les parties et dans les limites posées à l'article 1".

1222 L'article 3 traite des instances, c'est-à-dire du mode de procéder vis-à-vis de la décision du conseil fédéral en première instance.

Il s'agit ici de questions pour la solution desquelles il faut de profondes études techniques en matière d'assurance. Ce dont il s'agit ici, c'est bien moins de subtiles questions de droit que de questions de fait, qui doivent être résolues non pas par des juges et par des juristes, mais bien par des experts, c'est-à-dire par des mathématiciens pratiques. Il s'agit du bilan, des statuts et en général de ce qui est juste et équitable sur la base des résultats techniques des comptes de l'assurance. Aussi est-ce, en fin de compte, à un collège d'experts qu'il appartiendra de prononcer. Si les voix sont partagées, l'expert qui représente le tribunal fédéral aura la voix prépondérante. C'est là sans doute une nouvelle procédure, mais l'essentiel est ici la connaissance pratique, et- il ne s'agit, comme nous l'avons déjà dit, ni de déductions juridiques ni de discussions logiques sur les principes du droit, mais bien de la recherche technique de faits compliqués. La marche des instances depuis le conseil fédéral jusqu'au tribunal fédéral est aussi, par elle-même, une chose singulière au point de vue du droit public, et elle n'a sans doute été prévue surtout, dans la loi sur la comptabilité des chemins du fer, que parce que des intérêts fiscaux sont aussi en jeu, lorsqu'il s'agit de rectifier les bilans annuels, en vue du droit dé rachat de la Confédération. On peut tout d'abord s'étonner de ce que notre projet donne la parole à la partie recourante dans le collège d'experts. Cela contribuera à une appréciation fondamentale des motifs du recours. D'une manière comme de l'autre, c'est dans l'expert nommé par le tribunal fédéral que se trouvera le centre de gravité.

Le contrepoids vis-à-vis de la partie recourante sera exercé par le représentant du conseil fédéral, d'autant plus que ce délégué aura déjà, sans aucun doute, influé sur la décision incriminée du conseil fédéral. En outre, on n'exclut en aucune façon la possibilité que les deux parties, éventuellement du moins, interjettent recours et que, par conséquent, les hommes de confiance des deux parties soient représentés dans le collège d'experts. Toutefois, le droit de décider en dernière instance appartient, d'une manière ou de l'autre, au conseil fédéral, après qu'il aura apprécié co rapport d'experts. Ce qui milite en faveur de cette instance d'experts, c'est surtout le fait que ces questions, qui ne sont nullement, parfois, très-évidentes au point de vue réel et mathématique, seront soumises à un examen contradictoire minutieux et que cette décision, prise sur le vu d'un préavis d'experts, garantit non seulement une solution pour le cas particulier, mais encore une direction de principe. Pour toutes les décisions où il s'agit de questions « du tien et du mien », c'est naturellement le juge qui aura à se prononcer, et il ne s'agira que de savoir si l'affaire sera déférée à un tribunal arbitral prévu par

1223 les statuts on au juge ordinaire. En effet, l'instance extraordinaire austrégale n'est prévue que pour l'application des articles 1 et 2, c'est-à-dire pour des questions, plutôt générales et techniques de l'assurance, d'organisation et cla reconstitution.

L'article 4 traite de simples comptes annuels arithmétiques, en opposition avec les bilans périodiques et techniques de l'assurance.

Il va sans dire que ces comptes aussi, en vertu du droit de haute surveillance de l'état, devront être soumis à l'examen et à l'approbation du conseil fédéral.

S'il y a un excédent de recettes, il devra être appliqué en première ligne à maintenir au chiffre nécessaire la réserve (capital de couverture). C'est là un service à rendre à la compagnie elle-même, qui sans cela devrait compléter ce qui manque au capital de couverture. Le surplus de l'excédent servira à créer une réserve spéciale pour l'imprévu, c'est-à-dire en première ligne pour les déficits qui pourraient survenir par le fait que, ensuite d'éventualités extraordinaires, les résultats futurs des comptes seraient pins défavorables qu'on ne l'avait prévu, môme avec un calcul correct des probabilités.

Du reste, cet excédent de recettes ne doit pas être soustrait à la caisse et doit être employé dans l'intérêt futur des assurés.

L'article 5 astreint la compagnie de chemin de fer à placer l'argent de la caisse d'une manière sûre et la rend responsable des pertes éventuelles. Cette prescription n'est que l'exécution plus conséquente et plus efficace de la pensée qui est à la base de la loi du 20 décembre 1878. En effet, cette loi prescrit que les caisses de secours doivent être séparées de l'actif de la compagnie de chemin de fer et administrées à part ; éventuellement, elle leur accorde le droit de revendication en cas de faillite de la compagnie. Or, les droits de revendication de ce genre sont, ainsi que le démontre l'expérience, souvent illusoires. La loi de 1878 donne aux caisses le caractère de personnes juridiques, mais elles sont et demeurent, bien que séparées en droit, sous l'administration de la compagnie.

Aussi est-il parfaitement rationnel que la compagnie ait la responsabilité, non seulement inorale mais encore matérielle, du placement assuré des fonds. C'est déjà une conséquence logique de leur responsabilité civile pour le capital de couverture. L'administration qui a le fidéi-commis de ces fonds doit pourvoir à ce qu'ils soient placés d'une manière assurée, avec la sollicitude d'un bon père de famille, et même, par analogie avec le droit commun, elle pourrait, vu la nature et le but de ces fonds, otre rendue responsable aussi pour la « levis culpa ». Dans d'autres états, on a prévu qu'ils ne peuvent être placés et administrés qu'à la manière des fonds des orphelins.

Nous n'avons pas, il est vrai, de prescriptions fédérales au sujet

1224 des fonds des orphelins, mais la lettre et la tendance prononcée de l'article proposé par nous veulent que le juge veille sérieusement à un placement absolument solide et à la responsabilité civile qui y est attachée. Si l'on songe que beaucoup de ces fonds de caisses de secours sont placés en actions et obligations de chemins de fer et en valeurs analogues, qui sont soumises à de grandes fluctuations de bourse et à des velléités dangereuses, on ne peut absolument pas envisager comme superflue la sollicitude énergique de la Confédération pour ce pécule du travail et du besoin, qui se trouve en mains tierces. Sans cette responsabilité juridique des compagnies de chemins de fer, ce serait à l'avenir l'autorité fédérale de contrôle qui serait moralement responsable, et naturellement la responsabilité de l'administration qui a ces fonds en dépôt se justifie bien mieux par la nature des choses.

Article 6. A teneur des articles 10 et 39 de la loi du 22 décembre 1872 sur les chemins de fer, aucune concession dans son ensemble, aucun droit et aucune obligation découlant d'une concession ne peuvent être transmis à un tiers sous une forme quelconque sans une autorisation formelle de la Confédération, c'est-àdire de l'assemblée fédérale. Celle-ci a sans doute la faculté, lors d'un changement dans l'exploitation ou dans la propriété, de sauvegarder les droits des assurés. Mais elle ne peut en aucune façon, dans ce domaine, s'occuper des détails absolument nécessaires. C'est l'affaire du conseil fédéral, qui en a spécialement l'obligation. Son devoir et son droit doivent d'autant plus être affirmés que l'assertion du conseil fédéral, d'après laquelle, lors d'un changement dans l'exploitation ou dans la propriété d'une ligne, les droits du personnel de service aux caisses de secours doivent être sauvegardés, a été contestée par écrit dans la décision présidentielle de la conférence des chemins de fer suisses. Nous vivions jusqu'à présent dans la croyance naïve qu'une succession universelle ne peut avoir lieu qu'en ce sens que l'ayant-cause assume toutes les obligations pécuniaires de son prédécesseur. Vis-à-vis des opinions émises par les compagnies de chemins de fer, il apparaît comme nécessaire aussi de déclarer que, en cas de liquidation d'une caisse de secours, les assurés ont le droit de réclamer l'avoir complété en conformité de l'article 2 de notre projet de loi. D'après toute la teneur de ce projet, l'obligation de combler préalablement le déficit est tout simplement une dette de la caisse. L'avoir ainsi complété doit ensuite être réparti entre les divers assurés au prorata de la réserve de chacun d'eux, telle qu'elle résulte des comptes.

Au surplus, il n'est nullement dans la nature d'une caisse de pensions de se liquider, et, dans la règle, on rendrait par là un bien mauvais service à l'intérêt bien entendu des assurés et de leurs

1225 familles. Aussi ne doit-on liquider une caisse de secours que lorsqu'une compagnie de chemin de fer tombe en faillite et qu'il ne se trouve pour le moment personne qui veuille se charger de lui succéder. Dans le cas de continuation de l'exploitation par un fermier ou par un acquéreur, le conseil fédéral doit pourvoir au maintien des contrats d'assurance existants. Comme l'assurance des employés ne constitue pas une obligation légale des compagnies de chemins de fer, celles-ci peuvent aussi, môme sans qu'il y ait changement de propriétaire, décider de ne pas conclure de nouveaux contrats d'assurance; toutefois, vis-à-vis des employés déjà assurés, elles sont tenues d'exécuter les contrats jusqu'à ce qu'ils soient entièrement expirés, et elles ne peuvent pas se dégager de cette obligation en vendant ou en affermant la ligne ; dans ce cas aussi, elles doivent, d'accord avec leur ayant-cause et selon les instructions ultérieures qui leur seront données par les autorités fédérales compétentes, pourvoir à ce que les contrats existants soient exécutés et donner pour cela les garanties nécessaires.

La variété des questions soulevées par le postulat dont il s'agit et leur importance sociale peuvent justifier l'étendue de notre rapport, qui n'épuise nullement la matière. C'est un grand bonheur que la Confédération s'occupe activement des questions sociales.

C'est là non seulement le meilleur dérivatif des passions politiques, ouvrant ainsi le champ le plus fertile à une action commune en faveur du peuple et de la patrie, mais encore le meilleur et le seul moyen de provenir le mécontentement social et les dangers sociaux. Si nous voulons, en fait et en vérité,, être un état civilisé et un état libre, si notre éducation populaire, notre moralité et notre vie de famille doivent jouir d'un bon renom et reposer sur une base solide, nous devons, par tous les moyens justifiés, venir en aide aux sphères de notre peuple auxquelles incombe la partie la plus pénible du travail national et qui, en général, malgré toutes leurs fatigues, ne peuvent pas réunir un capital pour la vieillesse et pour la famille, afin qu'elles puissent mener une existence aussi assurée que possible et digne de l'humanité. La vocation de toute saine politique sociale gît dans la réconciliation du capital et du travail, sur le terrain du droit matériel, en perfectionnant l'organisation de l'état d'une manière réellement morale et conforme aux principes humanitaires du christianisme. On doit considérer comme favorable au bien-être, à la liberté et à l'honneur du peuple et de la patrie tout ce qui adoucit et ennoblit, dans le sens de la morale chrétienne et de l'amour chrétien, la notion rigide du droit païen, diminuant ainsi la haine de caste et empochant l'éparpillement des forces sociales. L'association et partant le développement progressif de la force du capital ont célébré, dans les bous comme dans lea

1226 mauvais jours, leur plus grand triomphe dans la société anonyme émancipée de la responsabilité personnelle, et notamment dans sou alliance avec IPS forces élémentaires de la nature, exploitées d'une manière technique et scientifique. Il ne peut y avoir que l'aveuglement et l'ingratitude qui puissent méconnaître les progrès historiques de l'humanité qui ont été obtenus ainsi pour l'agrément et la richesse intellectuelle de la vie et en général pour la civilisation, ainsi que les oeuvres, monumentales et nobles par leur paisible efficacité, de l'amour de l'humanité, qui sont les fruits conciliateurset les plus beaux de la richesse. Mais ce ne sont non plus que l'aveuglement et l'ingratitude qui peuvent méconnaître l'énorme contingent que l'homme sans capital apporte au temple d'honneur du travail national. Pour l'homme doué d'une intelligence mûre et d'une grande force de volonté, c'est presque aussi, conformément à la loi de fer des salaires et du minimum des besoins de la vie, le travail de Sisyphe de l'ancienne mythologie, mais ce peuple déshérité, a la sueur de son front et avec ses mains calleuses, accumule pierre sur pierre pour l'édifice du bien et de l'honneur du pays. Contre la séduction morale et sociale, c'est, à côté de la conscience chrétienne, le travail loyal, astreignant, mais aussi suffisamment rémunérateur, qui est l'arme la plus puissante. Pour que ce ne soit pas une besogne d'esclave, mais bien l'action loyale d'un homme libre, ce travail doit recevoir ses lettres de noblesse de par l'Evangile. Le sentiment de solidarité dans notre peuple se fait beaucoup moins sentir dans nos nombreuses fêtes que clans deux manifestations très-relevées, en première ligne par le fait que, toutes les fois qu'il y a un désastre, le peuple suisse tout entier forme une seule société de secours ; en second lieu, par l'infinité de sociétés de secours qui exercent leur noble action dans les coeurs fidèles et compatissants du peuple et dans une prévoyance intelligente pour les jours où l'individu et la famille sont dans le besoin, Or, cette multitude de sociétés de secours est aussi une preuvevivante de la manière dont le petit se sent impuissant et isolér vis-à-vis de la puissance concentrée du capital, dans la lutte pour l'existence. Si la Confédération veut rester fidèle à son nom, elle doit s'intéresser à ces grandes sociétés de secours ; de même que, du compagnonnage du moyen âge, a surgi dans nos villes, avec la conscience de la force sociale, la liberté politique, de même aussi on trouvera, dans les sociétés de secours aussi actives que possible, mais organisées sur une base correcte et fondamentale, un fort élément de force vitale sociale, l'abri nécessaire et un sage progrès.

Or, la Confédération a encore un motif spécial pour intervenir ici, parce que c'est dans l'examen de ces questions que l'on prouve la meilleure école pratique pour l'une de ses tâches vitales, savoir pour l'assurance obligatoire en cas de maladie et d'accident. C'est là,

1227 sans doute, si on l'organise d'une manière sage et aussi libérale que possible, un remède national très-énergique contre le paupérisme et contre les dangers du socialisme. Mais toute la sagesse de l'état et tous les problèmes socialistes ne pourront jamais remplacer le germe de tout contentement et de tout esprit de dévouement, la charité chrétienne.

Je termine en exprimant le voeu que notre pays, non seulement par ses institutions démocratiques bien réglées et par la réconciliation des contrastes nationaux et politiques, mais encore en maintenant les principes moraux dans la vie du peuple et en alliant ainsi le respect de la propriété et du bien loyalement acquis avec la plus active sollicitude pour le malheur, acquière la meilleure alliance dans la sympathie des peuples, et que le bon sens et la magnanimité de la Suisse, en résolvant à fond les questions sociales, écrive plus d'une page honorable dans l'histoire de la patrie. Alors notre peuple suisse trouvera dans ses sentiments de solidarité et dans le respect des nations la force et la tranquillité de caractère qui lui permettront de passer, d'une manière ferme et digne, à l'ordre du jour sur toute tentative d'intervention dans son ménage libre et souverain.

Berne, le 11 juin 1889.

Au nom de la commission du conseil des états,

Le rapporteur: Théodore Wirz.

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Rapport de la commission du conseil des états concernant les sociétés de secours mutuels et particulièrement les caisses de pensions de chemins de fer. (Du 11 juin 1889.)

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