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Message du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant l'appui financier à accorder aux chemins de fer privésdésireux d'introduire la traction électrique.

(Du 25 avril 1919.)

Monsieur le président et messieurs, Par message du 13 septembre 1918, le Conseil fédéral a présenté à l'Assemblée fédérale un projet de loi prévoyant, dans sa première partie des avances de fonds pour couvrir le déficit d'exploitation des entreprises de transport se trouvant dans une situation difficile ou la reprise de l'exploitation par la Confédération, et, dans sa deuxième partie, des prêts aux chemins de fer privés exploités à la vapeur dans le but d'introduire la traction électrique. Dans votre session de décembre 1918, vous avez adopté la première partie du projet sous forme d'un arrêté d'urgence. Par contre, aux termes de la remarque au. procès-verbal terminant l'arrêtéfédéral du 18 décembre 1918 concernant le secours aux entreprises de transport en souffrance, les dispositions relatives à un appui à accorder aux lignes exploitées à la vapeur en vue de leur électrification devaient faire l'objet d'une loi spéciale et n'être discutées que plus tard, quand le Conseil fédéral aurait fait un rapport complémentaire à ce sujet.

Lé Conseil fédéral est d'avis que l'intérêt public exige l'électrification non seulement des C. F. F., mais aussi des lignes privées exploitées à la vapeur. Toutes nos entreprises de transport devraient être libérées le plus possible de la dépendance de l'étranger en ce qui touche le charbon. Mais

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dans bien des cas, il ne sera pas possible d'électrifier les chemins de fer privés sans l'aide financière de l'Etat et il ne restera donc à la communauté qu'à mettre à la disposition des entreprises les moyens nécessaires pour effectuer la transformation, si cet appui est indiqué.

On a demandé, lors de la discussion du projet du 13 septembre 1918 au sein de l'Assemblée fédérale, si la Confédération était vraiment en droit, en vertu de la Constitution, d'offrir son appui aux chemins de fer privés en vue d'électrifier leurs lignes. La question doit être résolue par l'affirmative. L'article 23 de la Constitution fédérale, joint éventuellement à l'article 26, offre une base constitutionnelle absolument suffisante à cet effet. On peut sans doute faire découler de la compétence législative formulée à l'article 26, le secours financier à accorder aux chemins de fer. Il faut en outre considérer que les voies ferrées, même celles des entreprises privées, constituent des constructions publiques auxquelles s'applique l'article 23 de la Constitution. Les concessions qui en forment la base leur créent des obligations et leur octroient des droits qui ne découlent que de leur situation en droit public.

C'est pourquoi, au cours des années, l'Assemblée fédérale déclara d'intérêt public et ayant droit à une aide non -seulement l'endiguement des torrents, certaines constructions de routes et de ponts, la régularisation du Ehin et le prolongement du canal de Huningue jusqu'à Baie, mais aussi les chemins de fer privés qu'elle appuya à plusieurs reprises; c'est ainsi qu'elle subventionna, par exemple, la ligne du Gothard, le tunnel du Simplon, le Loetschberg et le réseau à voie étroite des lignes des Grisons.

Cet appui n'est toutefois accordé qu'à la condition qu'il s'agisse de chemins de fer intéressant la Confédération ou une partie considérable du pays; cependant il ne faudrait pas entendre par là simplement l'intérêt médiat qu'a la communauté politique à la prospérité de ses divers éléments, mais aussi celui découlant des relations locales.

L'encouragement qui peut être donné aux travaux publics n'est pas limité uniquement, ni même en premier lieu au cas de construction par la Confédération ou à la subven'tion des communautés publiques qui exécutent les travaux; il existe aussi quand des. particuliers s'unissent à l'Etat en vue d'une entreprise publique commune, constituant une exploitation mixte; il comprend certainement aussi les cas

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d'appui bien moins intense donné à une entreprise analogue .grâce à un apport de fonds sous forme de prêt. Enfin, si la participation aux déficits d'exploitation des chemins de fer privés a pu faire partie des attributions de la Confédération, la compétence de celle-ci ne pourra pas non plus être contestée dans le cas actuel, en ce qui concerne l'appui au moyen de prêts pour l'électrification.

La Confédération a-t-elle aussi, d'après la Constitution, "le droit de forcer les canton« et les communes à participer aux prêts ? C'est un point qu'il n'est pas besoin d'examiner ·ici, le projet ne prévoyant pas l'emploi de cette contrainte.

Ici, comme dans l'arrêté fédéral du 18 décembre 1918 concernant le secours aux entreprises de transport en souffrance, toute l'action est basée sur un accord volontaire entre la Confédération, les cantons et l'entreprise de transport cherchant l'appui. Les cantons sont absolument libres de contribuer à l'électrification des lignes privées. Sans doute, la Confédération n'accordera son aide que si, de leur côté, les cantons intéressés, le cas échéant avec le concours des communes, sont disposés à prendre à leur charge la moitié du prêt.

Le but de l'appui projeté est, d'une part, de diminuer notre dépendance économique vis-à-vis de l'étranger et, d'autre part, d'assurer aux entreprises de transport une exploitation plus rationnelle par l'introduction de la traction élecirique. Il ne sera donc pas indiqué de procéder d'après un.

programme d'électriûcation bien arrêté ou même d'admettre en principe qu'un chemin de fer privé ne pourra être électrifié que lorsque toutes les lignes d'égale importance des C. F.. F.

le seront à leur tour. Il conviendrait tout au plus de tenir compte du programme des C. F. F. si l'électrification des lignes privées pouvait retarder celle des C. F. F. Mais ce ne serait le cas que -si notre industrie devait travailler pendant des années uniquement pour notre entreprise nationale. Or, 'cela paraît exclu; c'est1 l'avis qxie partagent déjà, du reste, les milieux industriels . Par contre, il va sans dire que l'appui de la Confédération ne doit être accordé que si la capacité financière d'un chemin de fer et de la contrée qui l'intéresse directement commence à s'épuiser et si la moitié des frais d'électrification sont supportés par le canton et les
communes. En outre, il ne pourra s'agir que d'entreprises de · transport dont l'importance est considérable pour le trafic général du pays entier ou d'une de ses régions, et dont l'exploitation sera réellement plus économique après ·î'électrification.

Feuille fédérale suisse. 71° année. Vol. II.

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Aux termes du présent projet, ne seront prises en considération que les lignes déjà construites et n'étant pas encore électrifiées. L'Union des chemins de fer secondaires suisses avait sans doute demandé, par requête du 2 décembre 1918, que la Confédération accordât également des prêts aux chemins de fer déjà electrifi.es en vue de payer les frais del'électrification ou de solder les dépenses spéciales occasionnées par l'électrifìcation de lignes aboutissantes ; lors des délibérations sur le premier projet, certains orateurs déclarèrent aussi qu'en limitant l'appui aux lignes à vapeur non encore électrifiées, on léserait les entreprises qui ont déjà introduit la traction électrique; on se demanda en même temps si, en toute justice, l'aide ne devrait pas être accordée également aux entreprises à créer. Une action de cette portée dépasserait cependant le but du projet qui est de favoriser le passage de la traction à vapeur à la traction électriquepour diminuer la consommation du charbon et rendre l'exploitation plus économique.

On a exclu de l'appui financier les chemins de fer qui désirent simplement électrifier leurs lignes pour 1-e motif' que ce genre de traction présente plus de commodité. L'aidefédérale est donc liée à la condition que la modification dûsystème de traction accroîtra l'économie de l'exploitation.

Quant aux frais de l'électrification, il est impossible de les fixer d'avance, même approximativement, car on ne peut prévoir, en ce moment, ce que seront à l'avenir les prix des matériaux et les salaires.

En tout cas, il faudra compter, même au retour des temps normaux, avec des prix sensiblement plus élevés que ceux d'avant la guerre. En fixant la hausse à 100 % pour le matériel roulant et les locomotives, et à 60 % pour les conduites aériennes et les conduites de retour, nous- pensons ne pas être trop au-des-sous de la réalité. Actuellement, les prix sont sans doute bien plus élevés; mais, selon toute prévision, une baisse se produira après la conclusion de la paix..

Dans ces conditions et en admettant pour toutes les lignes privées exploitées à la vapeur, destinées à être électrifiées, une longueur approximative die 1020 km (chemins defer à voie normale, 560 km, chemins de fer à voie étroite,.

460 km), l'électrification exigerait une somme de 100 millions de francs en chiffre
rond. Si l'on compte 5 % pour les intérêts et les amortissements, 1% % pour les versements au fonds de renouvellement, le surplus de dépenses annuelles résultant de ce chef s'élèvera a environ fr. 6.500.000..

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En ce qui concerne le coût de la location du courant, il convient de. constater d'abord que la consommation de l'énergie électrique pour toutes les lignes envisagées comporterait environ 44.000.000 kwh par année, en admettant un trafic égal à celui de 1913. En fixant le prix moyen à 6 centimes pour les lignes privées à voie normale et à 5 centimes pour celles à voie étroite, on arrive à une dépense annuelle de fr. 2.460.000 pour le courant. Nous prévoyons un prix plus élevé pour les chemins de fer à voie normale parce qu'ici l'énergie doit être tirée de nouvelles usines électriques qui ne pourront être établies qu'à des frais beaucoup plus grands. La fourniture aux chemins de fer à voie normale d'un courant alternatif monophasé de 15.000 volts de tension et de 15 à Wls périodes exige en outre la construction de générateurs spéciaux dans les usines. Pour les chemins de fer à voie étroite, exploités de préférence avec le courant continu, on peut admettre le prix de 5 centimes parce qu'ils ne doivent être pourvus que de redresseurs ou de tranformateurs et qu'en outre l'énergie peut être tirée, sous forme de courant triphasé, des réseaux électriques généraux existant déjà.

Au lieu du prix d'environ fr. 35 par tonne payé pour le charbon avant la guerre, il faudra probablement compter dorénavant fr. 120 en tenant compte du transport de la. frontière suisse à l'intérieur du pays, des frais de déchargement, d'entrepôt,' de chargement sur les tenders, des intérêts du capital investi dans les approvisionnements, etc. Pour une consommation approximative de 75.000 tonnes, qui était celle des lignes privées en 1913, les frais en charbon s'élèveraient ainsi à 9.000.000 de francs. La traction électrique des trains procurerait donc une économie d'environ 6.540.000 francs par rapport à l'exploitation à vapeur.

Mais à cette diminution de dépense de fr. 6.540.000 pour la traction correspondent les nouvelles prestations annuelles pour le service des intérêts et l'amortissement des frais de transformation ainsi que pour les versements au fonds de renouvellement, soit fr. 6,500.000; de sorte que la diminution nette des dépenses anmielles se réduirait en fait h fr. 40.000, une économie qui pourrait facilement se transformer en un surcroît de frais en présence de la variabilité des éléments du calcul.

Le tableau ci-après, dressé sur la base du trafic de 1913, permet de calculer le résultat à attendre suivant que le montant des frais de transformation et le taux d'intérêt,

146 ainsi que le prix du charbon ou celui de l'énergie électrique viendraient à s'élever ou à descendre.

Chemins de fer à

ss-ïBE

de

Total

ment dites

Longueur de construction, environ . . . . km.

Frais d'électrification du km., environ .

.

. fr.

Total » Consommation de charbon, tonnes Prix du charbon, la tonne fr.

Total » Consommation d' énergie, courant primaire alternatif à haute tension, enkwh.

viron Prix de l'énergie électrique, le kwh. . . . . et.

Total, environ fr.

Coût en moins de la traction Dépenses en plus pour intérêts, amortissement et fonds de renouvellement Economie avec l'électrification

560

460

105.000 60.000.000 48.000 120 5.760.000

86.000 40.000.000 27.000 120 3.240.000

26.000.000

18.000.000

44.000.000

6 1.560.000 4.200.000

5 900.000 2.340.000

2.460.000 6.540.000

1020

100.000.000 75.000 9.000.000

è

3.900.000 300.000

2.600.000 -- 260.000*)

· 6.500.000 40000

*) Dépenses «n plus.

Il convient de considérer toutefois que les calculs cidessns ont prévu la transformation- de tout le réseau des lignes privées encore exploitées à la vapeur (à l'exception des chemins de fer de touristes proprement dits).

Si la transformation se borne aux lignes particulièrement propres à être éleetriuées en raison de leur grand nombre de trains ou de leur profil longitudinal (et le projet les ·vise tout d'abord), on obtiendrait naturellement un parallèle sensiblement meilleur pour l'exploitation électrique.

Bien que l'on ne puisse constater aujourd'hui déjà par des chiffres que la traction électrique apportera une notable diminution des dépenses à une partie des lignes, il y a lieu d'envisager diverses circonstances, à part la commodité, qui influenceront favorablement les résultats futurs de l'exploitation. C'est ainsi que les automotrices électriques coûteront moins cher à entretenir que les locomotives à vapeur, à condition, bien entendu, que leur construction soit rationnelle ; c'est ainsi également que certains chemins de

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fer pourront réaliser une légère économie en employant un seul agent pour le service de l'automotrice. Enfin, il y aura possibilité d'augmenter les recettes en établissant de meilleurs horaires.

Le mode de procéder s'inspire, à quelques exceptions près, de l'arrêté fédéral du 18 décembre 1918 concernant l'aide financière à accorder pour couvrir les déficits d'exploitation. Une différence essentielle réside dans le fait que les créanciers prévilégiés n'auront pas le droit de faire opposition. Il n'existe du reste pas de raisons pour créer ce droit. On -pourrait peut-être objecter que le droit de gage prévu à l'article 8 du projet constitue un .empiétement considérable sur les droits bien établis des porteurs d'obligations, circonstance qui semblerait devoir justifier le droit d'opposition. Mais cette considération doit s'effacer devant le fait que la participation aux frais d'électrification n'est pas dictée par des motifs d'économie privée mais par des raisons.

d'intérêt général et que cette mesure doit amener une amélioration du gage.

Grâce aux sxibsides d'électrification, la valeur des entreprises s'augmente, non seulement par rapport .aux installations, mais encore et principalement en diminuant les frais de l'exploitation. De ce fait s'accroît la garantie des créanciers actuels couverts par des droits de gage. Comme cette plus-value n'est pas l'oeuvre du débiteur ni celle des premiers créanciers, celui qui l'a rendue possible ipar ses pres=tations a droit à la protection de ses intérêts, droit qui peut être considéré comme juste et équitable. C'est des mêmes considérations que découlent le droit de gage légal des créanciers-entrepreneurs (CC art. 837 et s.), ainsi que le droit de gage légal accordé par le droit civil aux créanciers qui augmentent la valeur du gage et auquel on reconnaît, dans certaines circonstances, un rang privilégié par rapport à tous les autres droits de gage (CC art. 808, 810).

Des sûretés antérieures sont encore accordées, dans le même esprit pour les créances relatives aux améliorations du sol (CC art. 820, art. 1er). Et dans l'ancien droit, les cantons ont déjà établi, de par la loi et dans diverses occasions, un droit de gage antérieur pour des prestations propres à augmenter la valeur d'un immeuble. Qu'il suffise de rappeler le droit de gage pour les prestations effectuées en vue de satisfaire à l'obligation des endiguements et celui des avances destinées à établir des toitures dures (voir Huber,

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Schweiz. Privatrecht, vol. III, p. 526). Ou peut s'inspirer sans hésitation de ces exemples pour les dépenses d'électrification. Les créanciers gagistes existants, mais à droit postérieur, ne pourront pas se plaindre de ce droit de gage légal puisque, du fait de la plus-value de leur gage, ils ne seront .normalement, pas atteints dans leurs sûretés. Inversement, une garantie de ces créances à rang postérieur à leurs droits de gage, leur conférerait un avantage auquel ils n'ont absolument pas droit.

Les objections soulevées contre ce droit de gage par la requête de l'Association des représentants de la banque en Suisse, du 30 novembre 1918, ne sont donc pas solides.

Toutefois, ce droit de gage privilégié, primant absolument les créances de toutes autres sûretés et de tous privilèges à droits de gage, doit subir.une restriction, c'est-à-dire que la partie privilégiée des créances de déficit d'exploitation, prévue à l'article 8 de l'arrêté fédéral' du 18 décembre 1918 concernant le secours aux entreprises de transport eu souffrance, prendra le même rang.

Il va sans dire que le droit de gage privilégié n'est pas constitué seulement en faveur de la part de la Confédération, mais pour le montant tout entier de l'appui financier, y compris la contribution des cantons et des communes, ainsi que les créances éventuelles de prêteurs particuliers qui avec l'assentiment du Conseil fédéral ont avancé les fonds nécessaires à l'électrification.

Comme il est possible que l'on demande à la Confédération des prestations considérables, il sera juste de soumettre à l'approbation de l'Assemblée fédérale lés arrangements à passer entre la Confédération et les entreprises de transport, dès que l'appui demandé dépassera un montant déterminé.

Il y a lieu de remarquer, en outre, que le projet contient, pour le cas de rachat d'une entreprise devenue débitrice de la Confédération ensuite des subsides reçus pour son électrification, une clause devant empêcher que la Confédération ne subisse une perte du fait de son prêt, bien qu'elle dût payer ,1e cas échéant, un prix supérieur, précisément parce qu'elle aura contribué par son appui à. augmenter le rendement du chemin de fer. En cas de rachat, la Confédération sei>a autorisée à réclamer à l'entreprise sa créance de prêt capitalisée au montant de tous ses débours.

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La Confédération et les cantons accordant leur appui pour l'électrification dans l'intérêt public, il est juste que la -communauté récupère les sacrifices consentis avant qu'un ·dividende puisse être payé aux actions. C'est pourquoi le projet stipule que, si l'entreprise réalise un bénéfice net, elle devra l'employer, tout d'abord, à compenser la perte résultant de la réduction de l'intérêt lors du prêt, sous réserve ·de l'article 9 de l'arrêté fédéral du 18 décembre 1918 concerrnant l'appui financier aux entreprises de transport en souffrance.

La commission prévue à l'article 10 sera garante que l'on procédera constamment d'après des principes économiques ·et techniques bien établis et que l'on renoncera à l'électrification quand elle ne se justifiera pas sous ce rapport. Ce ·devra aussi être le cas lorsqu'il sera prouvé que le passage ,à la traction électrique d'une entreprise entravera l'électrification des C. F. P.

La commission omettra enfin son avis sur l'étendue et les conditions financières et techniques de l'appui à accorder par la Confédération.

Kous voyons dans les fonctions de cette commission technique une garantie contre tout gaspillage des fonds publics.

Nous vous prions d'approuver le projet de loi ci-après et saisissons cette occasion, monsieur le président et messieurs, pour vous renouveler les assurances de notre haute considération.

Berne, le 25 avril 1919.

...:

Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, ADOK.

Le chancelier de la Confédération, STEIGER.

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07.05.1919

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