# S T #

N °

5 2

2 4 5

ET RECUEIL DES LOIS SUISSES 67e année.

Berne, le 29 décembre 1915. Volume IV.

Paraît nue fois par semaine. Prix : 10 francs par an ; S franc» pour six mois, plus la finance d'abonnement ou de remboursement par la poste.

Insertions : 15 centimes la ligue on son espace ; doivent être adressées franco a l'imprimerie K.-J. Wyss, à Berne.

# S T #

652

Message du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif

au projet d'un arrêté fédéral concernant l'organisation du Tribunal fédéral des assurances et la procédure à suivre devant, ce tribunal.

(Du 18 décembre 1915.)

Monsieur le président et messieurs, .Aux termes de l'article 120 de la loi fédérale du 13 juin 1911 sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents, chaque canton désigne un tribunal unique pour juger en première instance lés contestations prévues à cet article. En vertu de l'article 122 de la même loi, la Confédération crée un Tribunal fédéral des assurances fonctionnant comme instance de recours. L'organisation et la procédure de ce tribunal sont fixées par l'Assemblée fédérale, qui nomme .aussi les juges pour une période de six ans.

Par circulaire du 15 avril 1913, nous avons invité les .gouvernements cantonaux à nous communiquer entre autres la décision instituant le tribunal cantonal des assurances, Ainsi que la procédure applicable à ce tribunal, sous réserve de l'approbation du Conseil fédéral. Par circulaire du 18 octobre 1913, l'Office suisse des assurances sociales a attiré l'attention des gouvernements cantonaux sur divers points relatifs à la désignation du tribunal et la fixation de la Feuille fédérale suisse. 67me année. Vol. IV.

18

245

procédure, dans le but d'établir, si possible, une certaine uniformité entre les diverses dispositions cantonales et notamment aux fins de les adapter à l'organisation et à la procédure de l'instance fédérale de recours.

La grande majorité des cantons ont désigné leur tribunal des assurances et fixé la procédure applicable. Le moment est donc venu pour la Confédération de créer à son tour l'instance fédérale de recours. Il est vrai que, selon toute probabilité, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas.

d'accidents à Lucerne n'entrera pas en fonctions avant le début de l'année 1917. En revanche, les Chambres fédérales doivent pouvoir disposer du temps nécessaire pour discuter le projet. D'ailleurs il n'est pas impossible que le tribunal dont il s'agit doive fonctionner déjà avant l'ouverture à l'exploitation de la Caisse nationale, car le titre de la loi relatif à l'assurance en cas de maladie est en vigueur depuis le 1er janvier 1914 et celui traitant de l'assurance-accidents l'est également dans la mesure où l'exige la préparation de l'exécution de la loi. Il ne s'agit du reste pour le moment que d'instituer l'instance et d'organiser la procédure; la nomination des juges et la fixation de la date, à partir de laquelle le tribunal déploiera son activité, auront lieii ultérieurement,; lorsque les circonstances l'exigeront.

Aux contestations de la compétence du Tribunal fédéral des assurances, désignées à l'article 120 de la loi- sur l'assurance, la loi revisée du 23 décembre 1914 sur l'assurance militaire a ajouté celles découlant de l'assurance militaire et chargé l'Assemblée fédérale de fixer la procédure applicable..

Nous avons en conséquence examiné si les dispositions à édicter en exécution de la loi sur l'assurance militaire devaient faire l'objet d'un arrêté spécial, ou si au contraire les deux procédures, bien que divergentes sur certains points, pouvaient être réunies en un seul arrêté. Nous nous sommes prononcés en faveur de cette dernière alternative, en ce sens cependant que, pour tenir compte du caractère sui generis des contestations découlant de la loi sur l'assurance militaire, il convenait de compléter le projet par .quelques dispositions spéciales.

Lors de l'élaboration du projet, nous avons eu recours aux conseils et aux expériences de personnes compétentes.

Le projet
a été examiné par une commission, composée de MM. Grenier, professeur et juge cantonal à, Lausanne, Ferri er, juge fédéral, Schurter, juge fédéral, Studer, conseiller national à Winterthour et TJsteri, membre du Conseil des.

247

Etats, à Zurich, et présidée par le chef du département de l'économie publique. Le directeur de l'Office suisse des assurances sociales, ainsi que le chef de la division de justice ont également pris part aux délibérations de cette commis-, sion. Celle-ci a d'abord été appelée à se prononcer sur une' série de questions de principe et ce n'est qu'une fois celles-ci résolues qu'elle a procédé à la discussion par article du projet.

En présence de l'intérêt qu'il y a d'établir une certaine uniformité dans les normes de droit fédéral régissant l'organisation et la procédure, il était indiqué et même nécessaire de prendre pour base la loi fédérale revisée sur l'organisation judiciaire fédérale. C'est ce qui explique pourquoi plusieurs dispositions de cette loi ont été introduites en partie textuellement dans le projet. Des modifications n'ont été apportées que dans le cas où la nature spéciale du tribunal des assurances exigeait une réglementation particulière ou lorsqu'elles paraissaient nécessaires en raison des expériences acquises. Dans ces conditions, nous croyons pouvoir nous abstenir d'indiquer les motifs à l'appui de chaque disposition du projet et nous borner à quelques explications de portée générale.

I. La nature juridique des dispositions à édicter.

Les dispositions à édicter ont trait à l'exécution d'une loi fédérale, mais elles ne constituent pas nne loi fédérale.

Elles ne forment point non plus dans leur ensemble un arrêté fédéral au sens de la constitution, car bien qu'étant d'une portée générale et ayant un caractère d'urgence, elles ne sont pas soumises au referendum. Ces dispositions doivent bien plutôt être considérées comme édictées en exécution d'un mandat que la loi a conféré à l'Assemblée fédérale.

Puisque néanmoins elles émanent de cette autorité, nous proposons de donner à l'acte législatif dont il s'agit le nom d'arrêté fédéral.

II. L'organisation du tribunal.

La loi rejetée de 1899 prévoyait un tribunal des assurances qui aurait dû connaître, en première et dernière instance, des contestations énumérées à l'article 315 de ladite loi et, en seconde et dernière instance, des recours contre les jugements arbitraux définitifs des tribunaux des assu-

248

rancés. A teneur de cette même loi, les juges n'étaient pas réputés fonctionnaires.

Dans son projet de 1906 relatif à la nouvelle loi sur les assurances, le Conseil fédéral prévoyait un tribunal des assurances jugeant en première et dernière instance, composé de trois juges et de cinq suppléants et dont l'organisation devait être fixée par l'Assemblée fédérale. Ce projet subit diverses modifications au cours des débats dans les commissions et aux Chambres. C'est ainsi qu'on proposa de remplacer le tribunal unique des assurances par une pluralité de tribunaux fédéraux, jugeant en première instance et dont les prononcés auraient pu être déférés au Tribunal fédéral.

Plus tard ou préconisa la création d'un Tribunal fédéral des assurances statuant comme instance de recours dans les affaires atteignant une valeur litigieuse déterminée, jusqu'à ce qu'enfin on put se rallier à la proposition consacrée par la loi, qui charge les cantons de désigner un tribunal unique et la Confédération de créer un Tribunal fédéral des assurances fonctionnant comme instance de recours sanségard à la valeur litigieuse des contestations.

  1. Le genre d'organisation à adopter pour le Tribunal fédéral des assurances dépendra avant tout du nombre des affaires qu'il sera appelé à juger et relativement auquel on ne peut .faire actuellement que de simples suppositions. A cet égard, les avis étaient déjà partagés dans le sein de la commission du Conseil national. Alors que d'un côté on estimait que le tribunal aurait à s'occuper chaque année de 1500 accidents environ, attendu que pour une raison de principe, la Caisse nationale ne pouvait pas transiger aussi fréquemment que le font les compagnies d'assurance privées, on prétendait d'un autre côté qu'une jurisprudence uniforme et constante créerait une doctrine stable dans toutes les questions essentielles, ce qui réduirait les procès au minimum.

Selon le rapport du Tribunal fédéral sur sa gestion pendant l'année 1914, ce dernier a jugé pendant cette année 27 procès ayant trait à la responsabilité civile des chemins de fer et bateaux à vapeur, à celle des fabricants, ainsi qu'à la loi fédérale sur les installations électriques à faible et à fort courant. Mais ce chiffre ne fournit aucune indication sûre permettant de déterminer l'étendue des obligations qui incomberont au tribunal, car, comme le recours à ce dernier ne dépend pas de la valeur litigieuse de la contestation et que les frais de procès seront relativement minimes, le chif-

249

fre des procès intentés à la Caisse nationale sera sensiblement plus élevé que celui des procès en matière de responsabilité civile, auxquels ils correspondent sous l'empire du droit actuel. En outre, le cercle des assurés sera un peu plus étendu que celui des personnes bénéficiant de la responsabilité civile. Mais indépendamment des contestations surgissant au sujet des prestations assurées, le Tribunal fédéral des assurances sera aussi appelé à juger des litiges ayant trait aux prétentions de la Caisse nationale ou d'une caisse-maladie sur les primes, le remboursement de primes, etc., ainsi que les différends entre la Caisse nationale et une caisse-maladie. Quant aux contestations relatives aux prestations assurées, elles comprendront également celles découlant de l'assurance volontaire et de l'assurance volontaire de tiers. A ces contestations viendront encore s'ajouter les litiges procédant de l'assurance militaire, et enfin, il n'est pas impossible que, par la suite, des questions ressortissant à d'autres domaines soient déférées à la juridiction du Tribunal fédéral des assurances. Il n'existe point non plus de données absolument sûres en ce qui concerne le nombre probable des contestations autres que celles relatives aux prestations assurées. Devant cette impossibilité de déterminer même approximativement quelle sera la charge des travaux incombant au tribunal, il convient d'adopter, au moins pour le début, un nombre restreint de juges permanents et d'avoir recours à des juges-assesseurs. Cette manière de faire permet de donner une certaine élasticité au tribunal qui pourra plus facilement se plier aux exigences de la marche des affaires. C'est pour ces motifs que le projet ne prévoit comme membres permanents du tribunal que le président et le vice-président et en outre 5 juges-assesseurs. Il est d'autant plus aisé de faire un essai avec une organisation ainsi comprise qu'il suffira d'un arrêté de l'Assemblée fédérale pour modifier, si le besoin s'en fait sentir, la composition du tribunal en ce qui concerne les fonctions et le nombre des juges.

2. Nous avons étudié la question de savoir s'il convenait de poser en principe que les juges ou. une partie de ceux-ci doivent être nommés parmi les représentants d'une certaine profession ou d'un groupe déterminé d'intéressés.

  1. L'Office impérial allemand des assurances compte parmi son personnel permanent des personnes ayant des connaissances techniques spéciales, tels que des architectes, chimistes, électriciens, etc. Ces personnes sont appelées à fonc-

2èo tionner comme juges chaque fois qu'il s'agit de trancher des .questions en corrélation avec le domaine de leur spécialité.

On ne saurait préconiser ce système pour la Suisse, car, vu le nombre relativement faible des litiges de nature essentiellement technique, il n'y aurait pas lieu de faire abstraction, dans la personne du juge, de toute aptitude juridique pour n'exiger de lui que des connaissances techniques spéciales. Dans les cas d'ailleurs où les questions techniques jouent un rôle, le juge qui possède des connaissances techniques spéciales, exercerait une influence prédominante excessive et il sera souvent pratiquement impossible aux autres juges de se baser sur les rapport« d'autres experts, peut-être plus compétents.

6. Des considérations de nature identique plaident contre l'idée de prescrire qu'un médecin siégera dans le tribunal.

Il est vrai que dans la plupart des cas, les contestations à trancher rouleront sur des questions de capacité de travail.

Mais les suites d'accidents peuvent atteindre tant de parties et d'organes du .corps humain qu'un seul médecin, si autorisé qu'il soit, ne disposera pas dans chaque cas particulier des connaissances et des expériences spéciales nécessaires.

C'est pourquoi il sera préférable de consulter un spécialiste qui variera selon les cas qu'il importera de trancher.

c. Les organisations de certains tribunaux étrangers des assurances prévoient le concours de représentants de groupes d'intéressés, en particulier de représentants des patrons et des ouvriers. En Allemagne, on dit avoir fait de bonnes expériences avec ce système. On fait remarquer entre autres qu'il développe l'esprit d'objectivité chez ces représentants, qu'il active les travaux du tribunal et contribue à le maintenir en rapport avec le monde extérieur.

Mais ce qui peut convenir aux nombreux sénats d'arrêts (Spruchsenate), siégeant dans le bâtiment des assurances de l'Empire allemand, ne peut prétendre à être immédiatement applicable au tribunal unique des assurances tel que nous le prévoyons, d'autant plus que, selon notre projet, ce tribunal comprendra aussi des juges non permanents, sans cesse · en contact avec les besoins pratiques de la vie, et ne sera pas lié, dans l'exercice de son activité, au lieu où il a son siège.

Il faut considérer ensuite qu'outre les indemnités dues pour cause d'invalidité, le tribunal des assurances devra traiter nue série d'autres questions de nature essentiellement juridique, qu'il convient d'autre part de donner à l'organisation du tribunal une certaine souplesse, qui ne permettrait pas,

251

dans bien des cas, de lui adjoindre un nornbre suffisant de représentants d'intéressés. Il faudrait d'ailleurs admettre aussi comme tels, pour être équitable, les représentants de la Caisse nationale, ceux des caisses-maladie, des assurés volontaires, etc., ce qui mènerait assurément trop loin, surtout s'il faut encore avoir égard aux langues nationales et aux parties litigantes.

Par ces motifs, nous recommandons de ne pas prévoir expressément, dans l'organisation du tribunal, la nomination de représentants de groupes d'intéressés. L'Assemblée fédérale pourra toujours, en nommant les juges, introduire une pareille représentation, si elle estime par la suite qu'une telle mesure s'impose.

Mais comme le tribunal sera placé sous la haute surveillance de l'Assemblée fédérale, nous estimons que les fonctions de juge sont incompatibles avec celles de membre de cette autorité. Il ne faut pas oublier en effet que les juges-assesseurs ne sont pas de simples suppléants, mais bien des membres du tribunal. Qu'un juge du Tribunal fédéral des assurances ne puisse simultanément faire partie du Conseil fédéral ou du Tribunal fédéral, cela va de soi, et il serait superflu d'insister sur ce point en présence des dispositions légales régissant l'organisation de ces deux autorités. Les dispositions communes relatives à l'éligibilité des juges ne demandent pas de plus amples explications. Quant aux dispositions spéciales relatives à l'éligibilité des deux catégories de juges, les règles du projet relatives aux juges pennanents s'ins-' pirent de celles applicables aux membres du Tribunal fédéral. A l'interdiction de faire partie de l'administration

252

d'une société poursuivant un but lucratif est venue s'ajouter celle de diriger un établissement dont le personnel est, d'une manière générale, assuré auprès de la Caisse nationale. Cette disposition procède de la considération que dans la plupart des contestations portées devant le tribunal, la Caisse nationale sera partie au procès. En revanche, il convient de laisser une plus grande latitude aux juges-assesseurs, car les raisons de faire en sorte que les juges consacrent toutes leurs forces au tribunal et qu'aucun d'eux ne soit partagé entre des intérêts contraires, ne peuvent être invoquées en ce qui les concerne. Il suffit de veiller à ce que leur objectivité et leur indépendance de juge ne soient pas entravées et d'éviter les inconvénients d'un cumul de fonctions. C'est à quoi vise la disposition aux termes de laquelle les juges-assesseurs ne peuvent agir comme avocats ni devant les tribunaux cantonaux des assurances ni devant le Tribunal fédéral des assurances. Il est vrai que la disposition du projet indiquant les cas d'incapacité d'exercer toute fonction judiciaire suffirait pour empêcher que, dans le Tribunal, il siégeât un juge ayant, dans la même affaire, plaidé comme avocat devant un tribunal cantonal des assurances. Mais nous croyons devoir faire un pas de plus et exiger d'une manière générale du membre du tribunal, même de celui qui ne fonctionne que comme juge-assesseur, qu'il renonce à pratiquer comme avocat devant les tribunaux cantonaux des assurances, car seule cette solution permettra au juge de conserver son entière impartialité et lui assurera la confiance des parties qu'il doit nécessairement posséder dans l'exercice de ses fonctions judiciaires. Il va de soi que le membre du Tribunal fédéral des assurances ne peut pas plaider devant le tribunal dont il fait lui-même partie. Si la double qualité de juge et d'avocat entraîne de nombreux inconvénients lorsqu'il s'agit de tribunaux dont les simples suppléants se recrutent exceptionnellement parmi les avocats pratiquant, ce cumul de fonctions doit être considéré comme absolument inadmissible, lorsqu'il s'agit, non pas de suppléants occasionnels, mais de juges qui, même en leur qualité de juges-assesseurs, se rattachent à l'organisation régulière du tribunal.

4. Le recours au Tribunal fédéral des assurances est recevable sans égard à la valeur du litige. Les contestations de peu d'importance devront dès lors être déférées à la compétence spéciale d'un juge, comme le prévoient du reste la plupart des organisations judiciaires pour les petites affaires.

Afin d'éviter qu'un juge unique ne doive stattier sur un ju-

253

gement émanant d'un collège de juges cantonaux, les cantons ont été informés en temps utile qu'il était'question d'instituer la compétence spéciale; aussi presque tous, -- autant que nous pouvons le savoir à l'heure actuelle, -- en organisant le tribunal cantonal des assurances, ont donné au président de ce tribunal la compétence nécessaire pour fonctionner comme juge unique.

Le chiffre des contestations de minime valeur peut, le cas échéant, augmenter considérablement. A ces contestations viendront s'ajouter, en matière d'assurance militaire, les recours contre les décisions du médecin en chef, qui, .par leur nature, demandent à être liquidés immédiatement et ne peuvent dès lors subir les lenteurs d'une procédure instruite devant un collège de juges. C'est pourquoi le projet prévoit que le vice-président-ne fonctionne pas seulement comme représentant du président, mais aussi comme juge unique, au même titre que ce dernier. En l'absence d'expériences et de toute possibilité de prévision sûre, il faut renvoyer à un règlement à édicter par le tribtinal et facilement modifiable, tous les détails relatifs aux attributions du président et du vice-président.

Les affaires qui ne rentrent pas dans la compétence .spéciale du président ou du vice-président seront réparties entre des sections du tribunal. Ici encore, le projet se borne à formuler le principe et en remet l'exécution à un règlement.

La disposition qui veut que-le tribunal statue en séance pionière, lorsqu'il s'agit de questions de principe ou qu'il convient de s'écarter d'une décision prise précédemment, a pour but d'assurer l'uniformité de la jurisprudence.

5. Il va de soi que les débats devant le tribunal des assurances doivent être publics. En revanche, le projet, se séparant sur ce point des dispositions applicables au Tribunal fédéral et à divers tribunaux cantonaux, prévoit que les délibérations seront secrètes, en raison des considérations suivantes : a. On peut dire d'une manière générale que le jugement a plus d'autorité lorsque les divergences d'opinion qui se manifestent lors du prononcé ne sont pas formulées publiquement, et lorsque le jugement se présente extérieurement comme un tout homogène résultant des délibérations des juges. Si les personnes assistant aux délibérations sont témoins d'une majorité de voix purement accidentelle, d'un revirement dans l'opinion d'un juge au cours des délibéra-

254

tioiis, d'une erreur dans une citation extraite du dossier, d'une appréciation discutable des preuves, d'un départage des voix par le président, etc., tout cela contribuera à mettre en évidence les faiblesses du juge et à ébranler le respect dû au jugement.

b. Cet inconvénient, comparé à l'avantage que présente le contrôle de l'activité judiciaire, n'entre guère en ligne de compte dans le cas où la discussion porte sur des questions purement juridiques. Eu pareille occurrence, le juriste assistant aux délibérations respectera une opinion juridique différente de la sienne; quant au profane, il ne sera, dans la règle, pas en mesure de suivre les délibérations.

Mais les questions soumises au Tribunal fédéral des assurances touchent non seulement au domaine juridique, mais encore au domaine social; il s'agit d'établir un juste équilibre entre des intérêts opposés et ou n'y parvient pas toxijours Pi l'aide des seules dispositions légales. Il faudra souvent, en vue-d'un jugement équitable, faire valoir des considérations qui, exprimées publiquement, seraient critiquées par l'une ou l'autre des parties.

c. En outre, ces considérations auront trait, dans la règle, à des circonstances personnelles d'ordre intime, telles que prédisposition à certaines maladies, infirmités, hérédité, conduite de l'assuré, faute commise par lui, simulation, diagnostic erroné, traitement ordonné à tort, etc.; ce sont là autant de points qui pourront faire l'objet des délibérations. On dira qu'il en est déjà fait mention dans les pièces du dossier et qu'il peut eu être question dans les plaidoiries. Mais outre que les mandataires des parties, s'ils ont du tact, se borneront à esquisser simplement leur point de vue en so référant pour le surplus au dossier, il est clair que les allégués des parties n'ont pas la même importance que les constatations faites par le tribunal.

d. Enfin, si l'un ou l'autre des juges devait, le cas échéant, être le représentant d'un groupe d'intéressés ou s'il devait se considérer comme tel, les délibérations publiques, permettant de contrôler leur vote, compromettraient leur objectivité dans une mesure beaucoup plus sensible que ce ne serait le cas si les délibérations restaient secrètes.

6. Les dispositions relatives à l'inhabilité et à la récusation du juge sont calquées sur celles de la loi fédérale sur l'organisation judiciaire fédérale. En pratique elles ne seront que rarement applicables; il faut néanmoins qu'elles

255

prévoient toutes les éventualités et soient assez détaillées pour constituer, dans tel ou tel cas concret, une garantie ei> ficace contre tout traitement plus favorable de l'une ou l'autre des parties.

' Les prescriptions assurant la bonne marche des affaires et l'ordre de la procédure répondent également à celles de l'organisation du Tribunal fédéral. La question du remplacement des juges est réglée par le projet en ce qui concerné le président du tribunal siégeant en séance plénière et les deux juges uniques. Quant au remplacement du président, on ne peut se faire une idée très nette des besoins futurs, aussi convient-il de renvoyer cette question au règlement que le tribunal établira. En vue d'éviter toute interruption inopportune dans l'activité du tribunal, -- notamment lorsqu'il s'agit d'affaires urgentes, -- le projet ne prévoit pas de vacances judiciaires d'une portée générale, mais accorde un congé individuel à chaque juge, ce qui s'adapte très bien au système prévu de l'attribution des compétences du président à deux juges différents et de la création de juges-assesseurs.

III. La procédure.

  1. Vu la nature des principales contestations déférées an Tribunal fédéral des assurances et vu que ce tribunal est placé comme dernière instance de recours directement audessus d'une instance cantonale unique, il doit y avoir possibilité de recourir dans le sens le plus large. Le Tribunal fédéral des assurances doit pouvoir en particulier statuer non seulement sur les questions de droit, mais aussi sur les questions de preuves.
  2. Il en résulte que les parties doivent être autorisées à alléguer devant le Tribunal des assurances tout au moins les faits nouveaux dont elles n'ont pu faire usage au cours de la procédure instruite en première instance, ainsi qu'à invoquer les nouveaux moyens de preuve qu'elles n'ont connues qu'après la prononciation du jugement de première instance ou qui se réfèrent à des faits nouveaux dont la preuve est admissible. Accorder des droits plus étendus encore aux parties serait les encotirager à négliger le procès.
  3. Le projet confère du reste au tribunal une compétence qui va plus loin encore. Déjà en matière de contestations

25ß

purement civiles, les lois modernes sur la procédure i-ommencent à s'émanciper du principe strictement réquisitorial, en vertu duquel le tribunal n'agit que sur réquisition des parties, pour s'orïenter toujours plus vers le principe inquisitorial qui facilite sensiblement la recherche du droit matériel. L'adoption de ce dernier principe se justifie précisément dans le domaine social qui nous occupe et pour un tribunal, dont la mission principale n'est pas de statuer sur des contestations concernant le tien ou le mien, mais bien plutôt de veiller à ce que, comme le veut la loi, les préjudices subis au cours du travail effectué pour autrui soient compensés d'une manière aussi équitable que possible. C'est pourquoi le projet prévoit que le tribunal est autorisé d'une part à tenir compte et, si besoin est, à ordonner la preuve même de faits qui n'ont pas été allégués par les parties, et d'autre part, à requérir d'office l'administration de preuves que les parties ne sont pas admises à proposer. Dans le cas où la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents à Lucerne est partie au procès, ces compétences spéciales auront en général pour effet, si le tribunal en fait usage, d'améliorer la situation de l'assuré ou de ses survivants, car il est à présumer que la Caisse nationale, disposant de nombreuses expériences et d'un personnel au courant de la procédure, pourra aisément se passer d'un tel appui du. tribunal, alors que l'assuré et son mandataire, qui ne se prévalent qu'occasionnellement des droits découlant de l'assuraneeaccidents, risqueront de négliger le point vital de la question et ne seront souvent pas à même de suivre la jurisprudence du tribunal. La Caisse nationale occupera donc, au point de vue de la procédure et par rapport à la partie adverse, une situation privilégiée, ce qui est une raison de plus pour donner au tribunal la possibilité d'exercer une influence compensatrice sur la manière dont les parties feront valoir leurs droits. Toutefois on ne doit pas avec le principe inqui^ sitorial, abandonner du même coup le principe selon lequel le tribunal, en statuant sur les conclusions des parties, ne peut accorder ni plus ni autre chose que ce qu'elles demandent. Seuls des intérêts publics prédominants autoriseraient à faire une exception à ce principe; or ceux-ci n'existent pas, en dépit du caractère social de l'assurance-accidents.

4. Que le tribunal, tel que nous le prévoyons, doive pouvoir apprécier librement les preuves, c'est ce qu'il n'est pas besoin de démontrer. Aussi bien, les cantons ont déjà été invités à organiser la procédure à suivre devant le tribunal

257

cantonal des assurances de façon que la libre appréciation des preuves pratiquée par le Tribunal fédéral des assurances n'entre pas en conflit avec les théories légales de la preuve consacrées par certains droits cantonaux.

5. En vue d'éviter aux parties de trop gros frais de procès et au tribunal un surcroît de besogne, les débats ne seront oraux que si la valeur litigieuse de la contestation excède une certaine somme que le projet, en conformité avec la procédure établie par le Tribunal fédéral, fixe à 4000 francs.

Le tribunal doit toutefois être autorisé à ordonner des débats oraux lors même que la A'aleur litigieuse est inférieure à cette somme, comme d'autre part il est loisible aux parties de convenir que la cause sera instruite en la forme écrite, même si la valeur du litige est supérieure à 4000 francs.

Nous estimons que ce mode de réglementation tient compte des besoins des parties et du tribunal.

6. Lés délibérations, d'après le projet, n'étant pas publiques, les parties présentes à l'audience .ignoreront, lors de la prononciation du dispositif du jugement, les motifs à l'ap: pui de ce dernier, et devront attendre, pour les connaître, que l'expédition du jugement leur soit communiquée. Il convient donc tout au moins de prévoir qu'avec la prononciation du jugement, les motifs à l'apptii pourront être annoncés verbalement aux parties.

Ce qui précède est également applicable aux jugements prononcés par le président en sa qualité de juge unique.

IV. Traitements, frais de procès, indemnités.

  1. Pour les motifs invoqués en faveur de l'organisation que nous proposons de donner au tribunal et en particulier parce qu'il est impossible de déterminer exactement aujourd'hui quelle sera l'importance du tribunal et la besogne qui lui incombera, le projet prévoit pour les juges et les fonctionnaires permanents du tribunal des traitements quelque peu inférieurs à ceux fixés par le Tribunal fédéral. Cette solution peut être admise sans hésitation, car les traitements pourront en tout temps être modifiés par arrêté de l'Assemblée fédérale.

En ce qui concerne les indemnités dues 'aux juges-assesseurs, toute expérience relative à l'importance de leurs fonctions faisant défaut, il convient de prévoir qu'elles seront fixées par arrêté du Conseil fédéral.

258 2. Le projet laisse au tribunal le soin de fixer, dans cer-> taines limites qu'il trace, les frais de procès et les honoraires d'avocat. Cette compétence du tribunal permettra de tenir compte des circonstances spéciales existant dans chaque cas particulier. Les limites fixées dans le projet constituent une indication générale protégeant les parties contre l'arbitraire.

3. Enfin, pour ce qui est de l'indemnité de la partie adverse, le projet prévoit une atténuation du principe suivant lequel la partie qui succombe doit dans la règle indemniser la partie adverse. Bien que la procédure devant le Tribunal fédéral des assurances ait le caractère d'une procédure judiciaire proprement dite, elle constitue aussi une partie de l'exécution de la loi, laissée, il est vrai, ù l'initiative des parties, mais à laquelle elles ne sont pas les seules intéressées^ car l'Etat lui-même doit pourvoir, en sa qualité de créateur et de promoteur de l'assurance sociale, à ce que cette dernière soit appliquée équitablement. Le tribunal dont il s'agit n'est pas seulement 'un instrument de juridiction que l'Etat met à la portée des parties, il représente aussi l'organe suprême de l'appareil des assurances créé par lui. En se plaçant à ce point de vue, il serait juste que la Confédération.

ou la caisse du tribunal accordât dans certains cas une indemnité à la partie qui obtient gain de cause. Ce principe, a du reste été postulé dans une requête adressée au sujet du projet de la loi sur l'assurance, mais il n'a pas été consacré par cette dernière. D'ailleurs, pour tenir compte decette idée, le projet fixe à une somme relativement modeste les émoluments de justice et prévoit d'autre part que la partie qui succombe n'est pas obligée de plein droit à indemniser la partie adverse, mais que c'est au tribunal à statuer dans chaque cas particulier. En ce qui concerne plus-' spécialement les droits découlant de l'assurance obligatoire, la victime d'un accident ou ses survivants ne peuvent pas toujours se faire une idée très nette du bien-fondé et de la portée de leurs prétentions. C'est pourquoi ils doivent pouvoir recourir au tribunal sans risquer de gros frais de justice. Le projet prévoit qu'envers la Caisse nationale, ils ne pourront être condamnés aux frais que si le recours n'avait aucune chance de succès, donc seulement dans les cas de procès téméraire.

V. L'assurance militaire.

Connue nous l'avons déjà fait observer, la loi fédérale du 23 décembre 1914 sur l'assurance militaire dispose que le

259

Tribunal fédéral des assurances statuera sur quelques-unes des contestations découlant de cette loi. Il s'agit en particulier des décisions du médecin en chef concernant le traitement à domicile et l'indemnité de chômage, et de celles de la commission des pensions (art. 55 L. A. M.), ainsi que des contestations entre l'assurance militaire et l'assurance civile relatives à la répartition des parts, lorsque ces as.su·rances doivent supporter conjointement le préjudice couvert par l'assurance (art. 57 L. A. M.). Etant donné que l'examen des contestations surgissant dans ce domaine constituera pour le tribunal une activité plus ou moins distincte de celles qui lui sont dévolues dans d'autres domaines et qu'elle donnera lieu à une jurisprudence spéciale, le projet, potir permettre aux juges de se spécialiser, prévoit dans sa partie générale que les contestations découlant de l'assurance militaire devront en principe être déférées au même juge unique ou à la même section du tribunal.

  1. Les cas prévus à l'article 55 de la loi sur l'assurance militaire.

L'article 55, dernier alinéa, charge l'Assemblée fédérale de fixer la procédure à suivre devant le Tribunal fédéral des assurances. Cette disposition part du point de vue que la pro-'' cédure à établir pour les contestations découlant de la loi sur l'assurance en cas d'accidents ne se prête pas sans autre à l'instruction des cas prévus à l'article 55 de la loi sur l'assurance militaire. Dans le domaine de celle-ci, il existe eu effet des différences en partie très sensibles, obligeant de s'écarter sur certains points de la procédure régulière.

  1. La nature essentiellement publique des prétentions découlant de l'assurance civile en cas d'accidents confère un.

caractère administratif aux contestations relatives aux prestations de cette assurance. Malgré ce caractère, ces contestations peuvent aisément faire l'objet d'une procédure civile ordinaire, car les assurés ont comme partie adverse la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, soit un établissement autonome, presque entièrement séparé de l'administration fédérale. Il en est autrement de l'assurance militaire. Ici, c'est la Confédération elle-même qui assume la charge d'assureur et ce sont ces organes qui décident du traitement à domicile et de l'indemnité "de chômage; c'est de même une commission, indépendante il est vrai, mais nommée par la Confédération qui, sur la. proposition des or-:

260

ganes de celle-ci, statue sur les pensions' qu'il convient d'accorder. Aux ternies de la loi, c'est uniquement dans ce dernier cas que le département militaire suisse a qualité de partie vis-à-vis de l'assuré, en sorte qu'une contre-partie fera défaut en cas de recours contre les décisions du médecin en chef. Pour ces recours,- ou devra donc remplacer la procédure contradictoire entre parties par la réponse que le médecin en chef remettra aux fins de motiver la décision attaquée, sans toutefois que, de ce fait, ce dernier puisse être considéré comme partie.

2. Le recours en réforme présuppose eu procédure un jugement rendu par uu tribunal après la clôture d'une procédure contradictoire; cette condition ne se trouve pas réalisée en ce qui concerne le recours créé par l'article 55 de la loi sur l'assurance militaire. Ce recours est d'ailleurs moins un recours en réforme au sens strict de la procédure qu'un recours adressé à un tribunal contre une décision administrative. En d'autres termes, le tribunal devra, bien plus que ce n'est le cas dans la procédure en réforme ordinaire, avoir égard aux preuves offertes par l'assuré, car ce n'est qu'à partir du recours que ce dernier peut exercer les droits compétant à une partie. Le projet a dû également tenir ·compte de cette considération.

3. Ce que nous avons exposé au sujet de la situation des personnes assurées auprès de la Caisse nationale s'applique, dans une mesure plus étendue encore, aux personnes bénéficiant des prestations de l'assurance militaire. Lorsque la Confédération se charge de supporter les conséquences économiques des préjudices corporels subis au cours du service militaire obligatoire, le militaire malade ou victime d'un accident peut, de ce fait, faire valoir des prétentions de nature publique, auxquelles elle a le devoir de donner satisfaction dans une mesure équitable et sans que l'ayant-droit puisse être astreint à des démarches spéciales. C'est pourquoi il importe de créer une procédure qui soit avant tout simple. On ne peut en effet exiger de l'assuré ou de ses survivants que le minimum des formalités de procédure, sinon il sera forcé de consulter un homme de loi uniquement pour que les formes de procédure soient observées. La procédure à établir doit en outre protéger les intérêts des assurés même si eux-mêmes sont incapables de les faire valoir régulièrement. On devra donc faire application en une large mesure du principe inquisitoria! autorisant le tribunal à agir d'office. Enfin, il ne faut pas qu'une procédure coûteuse empêche

261

l'assuré de faire valoir ses droits. C'est pour cette dernière .raison que le projet prévoit en principe la gratuité de la procédure.

4. Comme on l'a déjà fait remarquer lors de la discussion ·de la loi sur l'assurance militaire, il importe de liquider rapidement les décisions du médecin en chef, sinon ce recours perdra toute valeur pratique pour l'assuré. C'est pourquoi le projet prévoit dans sa partie générale que tous les recours basés sur l'article 55, alinéa 1, chiffre 1, de la loi sur l'assurance militaire ressortissent à la compétence spéciale du juge, ce qui est d'autant plus indiqué qu'il s'agit souvent, comme on l'a signalé au sein du Conseil des Etats, de contestations de peu d'importance qui, pour ce motif, ne sauraient être portées devant le Tribunal fédéral des assurances.

B. Le cas prévu à l'article 57 de la loi sur fassurance militaire.

Il peut arriver qu'une personne assurée obligatoirement auprès de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents à Lucerne soit atteinte d'un accident ou d'une maladie professionnelle assurée et que ces suites d'accident ou cette maladie se trouvent aggravées par le service militaire.

En pareil cas, l'assurance civile et l'assurance militaire doivent supporter conjointement le préjudice couvert par l'assurance d'après un mode de répartition indiqué par la loi sur l'assurance militaire. Si les deux assurances ne peuvent s'entendre, la question est tranchée par le Tribunal fédéral des assurances. Bien que l'article 57 de la loi sur l'assurance mliitaire ne le dise pas expressément, on peut déduire de l'article 55 de cette même loi que c'est également à l'Assemblée fédérale qu'incombé le soin de fixer la procédure à suivre. Dans tous les cas, il est indispensable d'édicter des dispositions spéciales, car la procédure ordinaire en cas de recours en réforme n'est pas sans autre applicable au paiement de ce genre de contestations. Il importe en effet de tenir compte des considérations suivantes : 1. Le Tribunal fédéral des assurances doit intervenir chaque fois que les deux assurances ne peuvent s'entendre. Il n'existe donc aucun jugement de première instance ni aucune décision administrative et partant aucun recours contre une telle décision. Le tribunal statue comme première et seule instance. C'est ce qui explique pourquoi le projet prévoit un Feuille fédérale suisse. 67mo année. Vol. IV.

20

262

échange d'écritures, soit la remise d'une demande et d'une?

réponse.

2. Le litige est de nature purement administrative, puisqu'il a pour partie la Caisse nationale, soit une institution régie pai- le droit public d'une part, et une section de l'administration fédérale d'autre part. Partant du point de vue que,,, dans ce genre de contestations, la question de principe jouera un rôle plus important que le montant de la valeur litigieuse,, le projet a fait abstraction de la compétence spéciale du président.

3. Sont parties au sens de l'article 57 de la loi sur l'assurance militaire « les deux assurances ». La Confédération étant elle-même assureur eu matière d'assurance militaire, elle devrait normalement, faute d'une disposition expresse,,, assumer elle-même les droits et obligations d'une partie.

Toutefois, pour qu'il y ait conformité avec l'article 55 de la loi précitée, le projet statue que le département militaire suisse sera considéré comme partie.

4. Les deux parties possèdent des connaissances approfondies dans le domaine des assurances assigné à chacune d'elles.

Elles seront donc certainement à même de soumettre à l'appréciation du tribunal tous les points pertinents du litige..

C'est pour cette raison que le projet fait abstraction du principe inquisitorial et limite l'activité du tribunal aux seules conclusions des parties.

5. Eu égard à la nature administrative de ce genre decontestations, il n'est pas indiqué de condamner l'une des deux assurances à payer une indemnité à l'autre. En revanche, il n'y a aucune raison de mettre les frais du procès à la: charge de la caisse du tribunal. La partie qui succombe devra donc être condamnée au paiement de ces frais.

Nous vous recommandons d'adopter le projet d'arrêté fédéral ci-après et saisissons cette occasion pour vous présenter, monsieur le président et messieurs, l'assurance denôtre haute considération.

Berne, le 18 décembre 1915.

Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, MOTTA.

Le chancelier de la Confédération,.

SCHATZMANN.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif au projet d'un arrêté fédéral concernant l'organisation du Tribunal fédéral des assurances et la procédure à suivre devant, ce tribunal. (Du 18 décembre 1915.)

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1915

Année Anno Band

4

Volume Volume Heft

52

Cahier Numero Geschäftsnummer

652

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

29.12.1915

Date Data Seite

245-262

Page Pagina Ref. No

10 080 845

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.