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7672 MESSAGE du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le projet de loi modifiant l'organisation du département fédéral de justice et police (Du 18 juillet 1958)

- Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous. soumettre en annexe un projet de loi fédérale modifiant l'organisation du département fédéral de justice et police. Cette loi a pour but de 1. Séparer la police fédérale des étrangers de la division de la police, rendre la police fédérale des étrangers indépendante et la transformer en une division du département; 2. Délimiter légalement les tâches du secrétariat du département et du service des recours.

I. POLICE DES ÉTRANGERS 1. L'ordonnance du Conseil fédéral du 21 novembre 1917 concernant la .police à la frontière et le contrôle des étrangers, fondée sur les pleins pouvoirs, a réglé pour la première fois par des dispositions de droit fédéral le domaine de la police des étrangers. L'office central de police des étrangers a été créé pour assurer l'application de cette ordonnance. L'article 69 ter de la constitution, accepté en votation populaire le 25 octobre 1925, a donné à la Confédération le pouvoir de légiférer sur l'entrée, la sortie, le séjour et l'établissement des étrangers. La loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1934, a introduit dans la législation ordinaire la réglementation de la police des étrangers, en s'inspirant des ordonnances prises antérieure: ment par le Conseil fédéral en vertu, des pleins pouvoirs et .a créé la base ; légale pour l'institution et les tâches de la police fédérale des étrangers.

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La modification du 10 octobre 1948 de ladite loi n'a jpas changé la structure du régime légal de la police des étrangers et la position de la police fédérale des étrangers.

La législation fédérale en matière de police des étrangers a institué la possibilité légale de contrôler l'immigration étrangère dans notre pays.

Pour définir les tâches de la police des étrangers, le législateur s'est contenté d'une disposition générale à l'article 16, premier alinéa, de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers. Il prescrit à l'autorité, pour ses décisions, de tenir compte des intérêts moraux et économiques du paya, ainsi que du degré de surpopulation étrangère. Il incombe aux autorités fédérales, en premier lieu à la police fédérale des étrangers responsable de l'application de la législation fédérale, de créer les bases de la pratique à suivre en matière d'autorisations, en conformité avec les buts fixés par le législateur et de les adapter constamment aux circonstances. En particulier, les domaines suivants de la police des étrangers doivent être réglés de manière à correspondre aux intérêts de l'économie et du marché du travail du pays, à la situation politique et économique internationale et à nos engagements internationaux : --· l'entrée et la sortie des étrangers (papiers de légitimation pour le franchissement de la frontière, obligation du visa, procédure d'examen des demandes et compétence en matière de décision) ; -- le contrôle à la frontière et le petit trafic frontière; -- le contrôle des étrangers à l'intérieur du paya ; --- le droit de présence des étrangers et leur statut de police des étrangers (papiers de légitimation, procédure d'examen et d'autorisation, critères d'admission et d'autorisation, taxes), A ces tâches de portée générale s'ajoute la compétence de statuer sur de nombreux cas d'espèce. Dans la mesure où des attributions en matière de décision n'ont pas été conférées à nos représentations à l'étranger ou aux cantons, la police fédérale des étrangers est compétente pour délivrer les autorisations d'entrée aux étrangers soumis à l'obligation du visa. Elle statue en dernier ressort sur les autorisations cantonales de séjour prolongé et d'établissement, ainsi que sur les tolérances. Elle se prononce aussi sur les mesures d'éloignement (expulsions cantonales étendant leurs
effets au territoire de la Confédération, interdictions et reatrictions d'entrée en Suisse).

La portée de cette activité administrative réside dans l'importance particulière que le problème des étrangers a présentée de tout temps pour la Suisse. En raison de sa situation démographique, ainsi qu'à cause de sa stabilité politique et économique, notre pays a constamment été exposé à une très forte pression de l'immigration étrangère et ainsi à un danger de surpopulation étrangère. La nécessité de parer à ce danger et à ses répercussions politiques, économiques et sociales, mais en même temps le souci

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de satisfaire aux besoins de notre économie et de tenir compte des exigences humanitaires, de la situation de nos colonies à l'étranger et de nos engagements internationaux placent la police des étrangers devant une tâche difficile. A l'heure actuelle surtout, l'importance que revêt la présence dans notre pays d'une nombreuse main-d'oeuvre étrangère des points de vue démographique, économique et social est notoire. Au gré de l'évolution de la situation, la police des étrangers doit, en collaboration avec les autres services intéressés, rechercher, pour régler l'admission et le statut de ces étrangers, des solutions qui sauvegardent les intérêts essentiels du pays, tout en assurant néanmoins aux étrangers une condition compatible avec les exigences politiques et sociales.

Comme les dispositions de la législation interne, les traités et arrangements internationaux sur l'entrée, la sortie, le séjour et l'établissement des ressortissants des pays contractants doivent correspondre à la situation du moment et être adaptés aux modifications qui peuvent survenir. C'est ainsi que pour sauvegarder les intérêts particuliers de notre pays à une libération aussi large que possible du trafic touristique international, un grand nombre d'accords ont été conclus avec l'étranger depuis la fin de la guerre en vue de l'allégement des formalités d'entrée. Les efforts entrepris dans ce sens sont poursuivis. De même, de nouveaux accords ont été conclus après la guerre et d'autres ont été modifiés en vue de fixer le statut de police des étrangers des ressortissants d'un des pays dans l'autre. Ces accords visent, d'une part, à améliorer ou à assurer la situation de nos colonies à l'étranger et, d'autre part, à adapter aux intérêts permanents de notre pays l'arrivée massive de main-d'oeuvre étrangère à la faveur de notre prospérité économique. Il incombe à la police fédérale des étrangers de préparer et de négocier de tels accords, en collaboration avec le département politique et les autres services intéressés.

L'adhésion de la Suisse à la convention européenne de coopération économique du 16 avril 1948 a associé notre pays aux efforts poursuivis actuellement en Europe en vue de faciliter le mouvement et l'établissement des travailleurs, ressortissants des pays membres, dans des conditions satisfaisantes du point de vue
économique et social. Cet état de choses impose également à la police fédérale des étrangers la tâche d'harmoniser les tendances qui se manifestent dans ce domaine, à la faveur de cette coopération internationale, avec les intérêts permanents et vitaux de notre pays en matière d'immigration. Cette tâche a pris une importance accrue du fait des efforts entrepris actuellement en vue de l'extension de la coopération économique européenne, sous la forme d'une convention sur une zone européenne de libre échange.

2. Il n'y a pas lieu, dans ce message, d'aborder les problèmes particuliers qui découlent des attributions de la police fédérale des étrangers.

Il s'est agi, dans les considérations qui précèdent, de démontrer unique-

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ment le cadre, la oomplexité et l'étendue des tâches de 6e service dont noua vous proposons la transformation en division. Indépendamment du fait qu'il est rationnel de confier ces tâches à un chef de division resporisableet directement subordonné au chef du département de justice et'police, cette mesure s'impose encore pour les motifs suivants : La police fédérale des étrangers, créée en 1917 par le Conseil fédéral en vertu de ses pleins pouvoirs, a été une division indépendante jusqu'au 1er janvier 1934, date de l'entrée en vigueur de la loi sur le séjour et rétablissement des étrangers. Par arrêté dû Conseil fédéral du 28 décembre 1933, elle à été incorporée comme sous-division à la division de la police du département de justice et police.' Des motifs personnels militaient surtout pour cette solution. Les attributions de la division de la police ont été encore élargies depuis lors. Soii travail s'est en outre très sensiblement accru par l'augmentation générale des affaires, par de nombreuses tâches législatives et non moins encore par une forte intensification des relations internationales dans les domaines qui lui sont attribués. Il n'y a pas lieu d'envisager un changement de la situation. Il est ainsi évident qu'en raison de l'importance actuelle et future du trafic automobile, de nombreux problèmes nouveaux devront être résolus dans le domaine de la circulation routière, même après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi; indépendamment des tâches relatives à l'introduction et à l'application de cette loi.

Dans le domaine de l'extradition et de l'entraide judiciaire internationale, une revision de la loi, ainsi qu'une adaptation des accords internationaux partiellement'surannés aux circonstances de droit et de fait actuelles seront nécessaires dans un avenir rapproché. La nouvelle loi sur l'acquisition de la nationalité suisse a aussi imposé de nouvelles tâches à la division de la police, principalement du fait de l'introduction de la naturalisation facilitée. L'importance du problème des réfugiés pour notre pays, comme aussi les tâches qui sont dévolues à la division de la police en raison des efforts internationaux pour lui trouver une solution n'ont pas besoin d'être démontrées. Comme autres tâches de la division de la police, mentionnons encore la réglementation internationale de
l'assistance et du rapatriement des étrangers, le traitement des questions concernant l'assistance intercantonâle dés indigents, de celles relatives aux maisons de jeu, aux loteries et aux concours, les affaires relatives aux passeports et aux pièces de légitimation, ainsi que toute une série d'autres affaires en matière de police. S'il fallait ajouter à ces diverses tâches traditionnelles de la division de la police, celle de se charger du domaine considérable de la police des étrangers, il serait compréhensible qu'il deviendrait impossible au chef de la division d'exercer son influence, dans la mesure souhaitable, sur tous les objets de ses attributions.

A: l'occasion de l'entrée en fonction, au début 1957, d'un nouveau titulaire au poste de'chéf de la division de la police, nous avons, pour cette raison, par arrèté'du 26 mars 1957, fondé sur l'article 23 de la loi fédérale

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du.26 mars 1914, autorisé .la police fédérale de? étrangers à régler elle-même les affaires qui lui sont attribuées. En même temps, le chef du département de justice et police a décidé que les affaires en matière de police des étrangers devaient, à l'avenir, être traitées par contact direct entre le chef du département et le chef de la.police fédérale des étrangers. Ainsi, le chef de la division de la police a pu être déchargé tout de suite des tâches de la police des étrangers. Mais, la solution logique ne peut consister qu'en l'indépendance organique complète de la police fédérale des étrangers, ainsi qu'en sa transformation en division du département de justice et police.

Comme, la police fédérale des étrangers possède aujourd'hui déjà ses propres services techniques auxiliaires (chancellerie, service d'enregistrement), son indépendance n'entraînera aucune difficulté d'organisation et ne créera aucun besoin supplémentaire de personnel.technique.

3. Pour transformer la police fédérale des étrangers en une division du département fédéral,.de justice et police, il est nécessaires de modifier l'article premier de la loi du 27 juin .1919 sur l'organisation du département fédéral de justice et police. Il y a également lieu de modifier l'article 31 de la loi du 26 mars 1914 siir l'organisation de l'administration fédérale.

II. SECRÉTARIAT DU DÉPARTEMENT ET SERVICE DES RECOURS Par décision du 7 décembre 1951 portant revision de la loi sur l'organisation de: l'administration fédérale, nous avons reconnu, comme service du département, le secrétariat du département qui existait en fait depuis de nombreuses années, mais dont le personnel, à l'exception du secrétaire du département, était rattaché à la division de la police. En même temps, la section deg recours, également incorporée administrativement à la division de la. police, a été elle aussi reconnue comme service autonome et, en cette qualité, subordonnée immédiatement au chef du département, de qui d'ailleurs elle relevait déjà directement en ce qui concerne ses fonctions.

Il s'est agi, dans les deux cas, de sanctionner une situation existant en fait.

En adoptant le rapport de gestion, vous avez approuvé ces deux mesures (voir en particulier le rapport de gestion 1951, pages 180 à 181).

Lorsque nous avons pris l'arrêté précité, nous comptions
que la revision totale de la loi du 26 mars 1914 sur l'organisation de l'administration fédérale, alors à l'ordre du jour, pourrait être menée à chef dans un délai d'un à deux ans. C'est pourquoi nous avions renoncé à mettre à contribution tout l'appareil législatif pour une revision partielle. En vue de la révision totale, nous, avions d'ailleurs autorisé expressément le département de justice et police à agir, d'accord avec la chancellerie fédérale, de manière que le secrétariat du département et la section des recours soient mentionnés

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à l'article 30 du projet de révision de la loi sur l'organisation de l'administration fédérale. Cette revision a malheureusement été différée pour des raisons qu'il n'y a pas lieu d'exposer ici.

A la suite de la transformation de la police fédérale des étrangers en une division du département de justice et police, l'article 31 de la loi du 26 mars 1914 sur l'organisation de l'administration fédérale, de même que la loi du 27 juin 1919 sur l'organisation du département de justice et police doivent maintenant être modifiés et complétés. H est dès lors indiqué de donner en même temps une forme légale appropriée à notre décision du 7 décembre 1951 concernant le secrétariat du département et la section des recours.

a. Secrétariat du département Le secrétariat du département est avant tout à la disposition du chef du département, selon les ordres et instructions duquel il doit dans les cas d'espèce préparer, préaviser et régler les affaires qui lui sont attribuées.

A cela s'ajoutent une série de tâches administratives incombant au département comme tel, ainsi que des tâches de coordination. De plus, le secrétariat du département doit traiter les affaires pour lesquelles ni une division particulière ni un autre département ne sont compétents. H doit aussi, de façon croissante, s'occuper des questions les plus diverses dans le domaine de l'information et de la presse, ainsi que des questions de publicité, au sens le plus large. A cet égard, il lui appartient de réunir le matériel d'information et d'en faire un choix à l'usage interne, ainsi que de se charger des tâches d'information à l'extérieur. Il doit en outre recueillir la documentation concernant d'importantes affaires relevant du département. Le secrétariat du département doit aussi s'occuper toujours plus de questions de personnel les plus diverses.

Les attributions du secrétariat du département doivent être définies, conformément à ses tâches actuelles, à l'article 31 de la loi du 26 mars 1914 sur l'organisation de l'administration fédérale. Cette définition remplace l'article 2, depuis longtemps dépassé, de la loi du 27 juin 1919 sur l'organisation du département justice et police, qui peut être abrogé.

b. Service des recours Jusqu'à fin juin 1943, les recours formés devant le département contre des décisions de la division de la police
étaient instruits par cette division ; quand bien même cette tâche n'était pas confiée aux fonctionnaires qui avaient préparé les décisions faisant l'objet des recours, une séparation claire et nette entre l'examen en première instance et l'examen en deuxième instance dès affaires n'était pas réalisée. Un tel état de choses n'était satisfaisant ni pour les recourants, ni pour les autorités. Pour mieux assurer l'indépendance des fonctionnaires chargés de l'instruction des recours et

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aussi pour qu'elle soit plue nette aux yeux du public, une section des recours a été créée le 1er juillet 1943 au sein de la division de la police et a été subordonnée directement au chef du département.

En 1951, nous avons estimé qu'il était dans l'esprit du perfectionnement du contentieux administratif de séparer cette section de la division de la police, de la reconnaître comme service autonome du département et de mettre ainsi son indépendance en évidence. Ses attributions ont été définies comme il suit : « Instruction de recours ressortissant au département. » Cette définition très large a été adoptée afin de ménager la possibilité de confier à d'autres services du département l'instruction de certains recours relevant du département, attendu que des services les instruisaient déjà auparavant.

La désignation «section des recours» donnant lieu à des malentendus auprès de particuliers et d'administrations sur la situation de ce service au sein du département, les modifications apportées à l'organisation du département de justice et police nous permettent de l'appeler désormais «service des recours». Nous avons en outre saisi l'occasion de préciser son ressort d'activité à l'article 31 de la loi du 26 mars 1914 sur l'organisation de l'administration fédérale. Au premier alinéa du chiffre VIII, nous établissons le principe que le service des recours instruit les recours relevant du département (les tâches confiées à la division de la justice pour l'instruction des recours ressortissant au Conseil fédéral [art. 129 OJ] ne sont pas touchées par les modifications proposées). Pour pouvoir tenir compte de circonstances spéciales, nous prévoyons en outre au deuxième alinéa que l'instruction des recours peut être confiée à titre exceptionnel à d'autres services du département lorsque des motifs impérieux l'exigent dans certains domaines particuliers. Le chef du département pourra ainsi, dans l'esprit du perfectionnement du contentieux administratif interne, modifier à l'intérieur du département la répartition des attributions en ce qui concerne l'instruction des recours. Toutes les fois qu'une telle modification s'imposera, elle pourra intervenir sans qu'il soit nécessaire de modifier la loi.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 18 juillet 1958.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le. président de, la Confédération, Holenstein 12177

Le vice-chancelier, F. Weber

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(Projet)

LOI FÉDÉRALE modifiant l'organisation du département fédéral de justice et police

L'Assemblée, fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 85, chiffre 1, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 18 juillet 1958, arrête: Article premier La policé fédérale des étrangers, subordonnée jusqu'à présent à la division de police du département fédéral de justice et police, devientune division de ce département.

Art. 2 L'article premier de la loi du 27 juin 1919 sur l'organisation du département fédéral de justice et police a la nouvelle teneur suivante : «Article premier Le département fédéral de justice et police comprend : 1. Le secrétariat du département, 2. La division de la justice, 3. La division de la police, 4. La police des étrangers, 5. Le ministère public de la Confédération, 6. Le bureau des assurances, 7. Le bureau de la propriété intellectuelle, 8. Le service des recours.» Art. 3 L'article 31 de la loi du 26 mars 1914 sur l'organisation de l'administration fédérale a la nouvelle teneur suivante:

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«Article 31 Le département de justice et police a dans ses attributions: I. Secrétariat du département 1. Les affaires qui lui sont transmises par le chef du département, ainsi que celles pour lesquelles aucune autre division n'est compétente; la coordination entre les divisions du département; les affaires d'organisation et de personnel; la comptabilité du département; les travaux de documentation de tous genres; les autres affaires de secrétariat.

2. Les questions relatives à la presse; l'information de:la presse.

3. Les affaires concernant la division presse et radio pour le cas d'un service actif.

//. 1 Division de la justice ( 2 )

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

II 1.3 Division de la police Les affaires d'extradition, les demandes d'exercer des poursuites remplaçant l'extradition.

L'entremise pour les affaires d'entraide judiciaire dans les relations internationales, la surveillance et le traitement de ces affaires.

L'assistance des Suisses à l'étranger et des étrangers en Suisse; les rapatriements et la reprise des personnes dans les relations internationales.

Les questions relatives à l'assistance intercantonale des indigents.

L'admission et l'assistance des réfugiés.

L'internement et le refoulement des étrangers.

Les affaires concernant la nationalité suisse, la double nationalité et l'apatridie ; le service militaire des doubles nationaux à l'étranger.

La circulation routière.

Les questions relatives aux matières de police ; la publication du Moniteur suisse de police et du répertoire des signalements.

Les papiers de légitimation des ressortissants suisses.

L'établissement des papiers de légitimation pour les sans-papiers et les apatrides.

(')2 Jusqu'à présent I.

(3) Teneur non modifiée selon le Recueil systématique des lois (RS1, pages 252 et s.).

( ) Jusqu'à présent II.

480 12. La préparation de la législation, des conventions entre cantons et, en collaboration avec le département politique, des traités internationaux sur les objets de ses attributions, ainsi que l'application et la surveillance de cette législation, de ces conventions et de ces traités.

IV. Police des étrangers

1. La préparation et l'exécution des lois et arrêtés en matière de police des étrangers.

2. La préparation des traités et arrangements internationaux sur l'entrée, la sortie, le séjour et l'établissement des étrangers, en collaboration avec le département politique, et la surveillance de l'application de ces traités et arrangements.

F. (*) Ministère public 2 VI. 3 Bureau des assurances ( 2 ) VII. (4) Bureau de la propriété intellectuelle ( a ) 77/7. Service des recours Le service des recours instruit les recours qui ressortissent au département.

S'il n'est pas indiqué, pour des motifs impérieux, de faire instruire les recours concernant certains domaines particuliers par le service des recours, le chef du département désigne la division qui devra accomplir ce travail.»

Art. 4 Toutes les dispositions contraires sont abrogées, notamment l'article 2 de la loi du 27 juin 1919 sur l'organisation du département fédéral de justice et police.

Art. 5 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

1 Jusqu'à présent III.

( a ) Teneur non modifiée selon le Recueil systématique des lois (RS I, pages 252 a.).

(*) Jusqu'à présent IV.

(4) Jusqu'à présent V.

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MESSAGE du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le projet de loi modifiant l'organisation du département fédéral de justice et police (Du 18 juillet 1958)

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