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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la révision de la loi fédérale sur l'aide aux universités (Du 19 mai 1971)
Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre, avec le présent message, un projet de revision de la loi fédérale du 28 juin 1968 sur l'aide aux universités appelée ci-après LAU - (RO 1968 1633). Cette loi est en vigueur depuis le 1er janvier 1969, soit depuis un peu plus de deux ans. L'expérience acquise au cours de son application, ainsi que les effets de certaines tendances de développement des hautes écoles cantonales, qui étaient imprévisibles au moment où la loi a été adoptée, nécessitent déjà maintenant une adaptation de la loi aux nouvelles données.
Résumé Les renseignements fournis par les cantons sur les dépenses prévues en faveur des universités jusqu'en 1974, c'est-à-dire jusqu'à l'échéance de la première période de subventionnement selon la LAU, ont montré que les dépenses d'exploitation des universités croissent et croîtront de façon beaucoup plus importante qu'on pouvait le prévoir lors de l'élaboration de la loi; les estimations des dépenses font apparaître, en revanche, que les investissements n'atteindront pas l'ordre de grandeur prévu. Cet état de choses a pour conséquence que l'aide fédérale à l'exploitation des hautes écoles (subventions de base) demeurera au-dessous de la participation désirée, tandis qu'une partie seulement des moyens mis à disposition par la Confédération pour le subventionnement des investissements sera utilisée.
De plus, certaines hautes écoles cantonales devraient bientôt être amenées à introduire, pour quelques disciplines, des mesures restrictives d'admission (numerus clausus), étant7 donné qu'elles ne pourront plus faire face longtemps encore au flux croissant des nouveaux étudiants. Notre projet de revision de la LAU tient compte de ces deux aspects de l'évolution, en essayant
1562 d'une part de répondre aux besoins financiers qu'exigé un soutien fédéral accru dans le domaine des dépenses d'exploitation de nos universités, et d'atteindre, d'autre part, l'un des objectifs essentiels de la politique de l'éducation en évitant autant que possible l'introduction de mesures restreignant l'admission. Ces deux aspects sont liés, car l'octroi de subventions supplémentaires devrait en premier lieu contribuer à empêcher l'introduction de toute mesure de «mimeras clausus». Cette intention prédominante ressort de plusieurs dispositions de notre projet de revision. Il s'est révélé, de plus, opportun de tenir compte, dans cette proposition, d'autres intérêts et d'autres exigences en matière de politique universitaire, par exemple le règlement en partie nouveau de la clé de répartition des subventions de base, la possibilité de considérer comme investissements certaines dépenses pour la planification et les études de projet, ainsi que le renforcement du rôle incombant à la Confédération dans le domaine de la planification des universités. On a renoncé, par contre, à prendre en considération toutes les demandes de revision, en particulier celles qui n'exerceront aucune influence d'ici la fin de la première période de subventionnement, c'est-à-dire jusqu'en 1974.
Ainsi, notre projet se limite à quelques problèmes dont la solution ne souffre aucun retard. L'exclusion d'autres domaines, celui de l'organisation dé l'aide aux universités notamment, se justifie par le fait que la revision partielle présentée constitue une mesure d'urgence propre à aider rapidement les cantons. Ce projet revêt un caractère transitoire, car il est évident que la LAU, même partiellement modifiée, ne pourra pas à long terme constituer la forme adéquate du soutien financier des hautes écoles cantonales par la Confédération. Toutefois, afin de gagner le temps indispensable à l'élaboration de nouvelles conceptions touchant la répartition des tâches de la politique universitaire entre les cantons et la Confédération, il a paru indiqué d'insister dans le présent projet sur les besoins prioritaires des cantons ayant une université ainsi que sur une meilleure application de la loi, et de laisser de côté les problèmes plus complexes et moins urgents jusqu'à une revision plus étendue prévue pour la fin de la première
période de subventionnement, soit pour 1974.
Selon l'article 21 de la LAU, nous devons vous présenter périodiquement, et au plus tard tous les trois ans, un rapport sur les mesures prises dans les limites de cette loi, sur les expériences résultant de son application ainsi que sur le développement attendu des universités. Le premier rapport devrait être rédigé au printemps 1972. Le présent projet repose principalement sur les expériences acquises au cours des deux premières années d'exécution de la loi.
Il ne serait guère judicieux de ne citer dans ce message que les réflexions et les considérations pratiques ayant trait directement à la revision partielle. Nous avons au contraire jugé opportun, lorsque nous disposions des données nécessaires, d'exposer dès maintenant l'état de l'enseignement supérieur et de l'aide aux universités.
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I. L'évolution récente des hautes écoles suisses a. L'évolution du nombre des étudiante Le nombre global des étudiants immatriculés au cours des semestres d'hiver de 1966/67 à 1969/70 dans les hautes écoles de notre pays a évolué comme il suit : Suisses Etrangers Total (dont étudiantes
1966/67
1967/68
1968/69
1969/70
25 682 8238 33920
27 553 8361 35914
29 294 8854 38148
30 906 9089 39995
6897
7601
8275
8945)
Quant au nombre des étudiants des universités cantonales, il a subi l'évolution suivante : Suisses Etrangers Total (dontétudiantes
1966/67
1967/68
20655 J7 150 27 805
22724 7 493 30 217
6634
7298
1968/69
1969/70
23 736 D 25279 7 414 7 541 31 150 32 820 7890
8532)
Au cours de ces dernières années, le nombre global des étudiants des hautes écoles cantonales s'est accru de 18,04 pour cent ; simultanément, l'effectif des étudiants étrangers augmentait de 5,4 pour cent et celui des étudiantes de 28,6 pour cent.
Le tableau suivant présente l'évolution du nombre des étudiants des universités cantonales à partir du semestre d'hiver 1954/55: Semestre
Etudiants
1954/55 1958/59
12940 15 133 21161 27805 32 820 z>
1962/63 1966/67 1969/70
Accroissement en pour-cent
16,9 39,8 31,4 18,04 (pour 3 ans)
Au cours de la période s'étendant du semestre d'hiver 1954/55 au semestre d'hiver 1969/70, le nombre des étudiants des, universités cantonales s'est accru de 153,6 pour cent.
« Sous déduction des étudiants de l'EPF Lausanne, à la suite de la prise en charge de l'EPUL par la Confédération.
2 > Nombre d'étudiants sous déduction des étudiants de l'EPUL, prise en charge par la Confédération.
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Le tableau ci-après montre l'évolution du nombre des étudiants des hautes écoles, classés par groupes d'études principaux : Semestre d'hiver
Théologie Droit
1966/67
834 889 888 956
1967/68 1968/69 1969/70
2737 3037 3400 3530
Sciences Lettres économiques et sociales
Sciences *> Médecine naturelles
Autres x>
Total
5525 5918 6301 6356
7029 7066 7484 7813
6315 6741 6712 7068
33920 35914 38148 39995
5965 6070 6638 7075
5515 6193 6725 7197
II est à relever que la relation entre le nombre d'étudiants des quatre groupes d'études en sciences humaines (1966/67: 44,4%; 1969/70: 44,8%) et le nombre total des étudiants, ainsi que la relation entre le nombre d'étudiants des sciences naturelles et médicales (1966/67: 36,98%; 1969/70: 37,53%) et le nombre total des étudiants demeurent plus ou moins constantes. Une comparaison entre les divers groupes d'études montre un accroissement assez marqué du nombre des étudiants en médecine.
b. Le corps enseignant
Du semestre d'hiver 1966/67 au semestre 1969/70, le nombre des enseignants des hautes écoles cantonales a passé de 2048 à 2942, soit une augmentation de 44 pour cent (écoles polytechniques: 1966/67: 256 enseignants; 1969/70: 535 enseignants). On constate que le nombre des enseignants à temps complet des hautes écoles cantonales correspond à environ 40 pour cent de l'ensemble du corps enseignant et que cette relation demeure à peu près constante (écoles polytechniques: 50%).
La part des professeurs ordinaires et extraordinaires des universités cantonales par rapport à l'effectif global du corps enseignant a accusé au cours des trois dernières années une certaine régression allant de 46,5 pour cent à 36 pour cent 2).
1) Ces colonnes comprennent les étudiants des écoles polytechniques.
2
> Cela s'explique en partie par l'installation de nombreux professeurs-assistants et par d'autres mesures facilitant l'engagement de jeunes enseignants.
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c. Les dépenses pour les universités cantonales Au cours de ces dernières années, les dépenses occasionnées par les universités ont évolué de la façon suivante : Hautes écoles cantonales Dépenses totales Dont pour l'exploitation
Part des dépenses d'exploitation en pour-cent
en milliers de francs
1966 1967 1968 1969
303 806 339143 375 657 421 210
81,5 82,5 85,6 86,1
247 501 279 891 321 531 362 659
Ecoles polytechniques fédérales
1966 1967 1968 1969 »
97246 117291 146 497 184 522
57271 64346 71 366 100001
58,9 54,9 48,7 54,2
« Prise en charge de l'EPUL par la Confédération le 1er janvier 1969.
Il convient de relever la part élevée et toujours croissante des dépenses d'exploitation des hautes écoles cantonales par rapport à l'ensemble des dépenses. La comparaison de ces données avec les chiffres des écoles polytechniques fédérales montre que la part (en %) du total des dépenses afférentes aux investissements est sensiblement plus élevée pour les écoles polytechniques que pour les hautes écoles cantonales.
d. Les structures de nos hautes écoles et leur évolution Les progrès de la science entraînent de profonds changements dans nos universités. Pareille évolution (accroissement du nombre d'étudiants, des travaux de recherche, etc.) se répercute inévitablement sur les structures et méthodes existantes et requiert leur adaptation aux exigences actuelles de l'enseignement et de la recherche. Eu égard aux aspects multiples et complexes du problème, le renouvellement des structures de nos hautes écoles constitue une tâche sinon permanente, du moins à long terme. Les tentatives de réformes entreprises jusqu'ici ont une très large portée: elles concernent, par exemple, l'organisation des autorités universitaires et la répartition des attributions de l'administration financière entre la collectivité ayant la charge de l'établissement et l'université elle-même. Elles touchent également les problèmes des structures internes de l'université et de l'intégration de subdivisions ou fractions universitaires à la haute école dans son ensemble; les démarches ont
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aussi pour objectif de trouver des modes de participation à la formation de l'opinion et à la prise de décisions (idée de la démocratisation de l'autogestion de l'université). Lorsqu'on tente d'avoir une vue d'ensemble des résultats obtenus jusqu'ici par la réforme des structures dans les hautes écoles cantonales, notamment depuis l'entrée en vigueur de l'aide aux universités, un fait frappe: les efforts déployés partout pour procéder à un nombre suffisant de travaux préparatoires et d'essais, c'est-à-dire pour procéder par étape, avant d'adopter une solution déterminée. Dans un exposé datant du début 1969, le professeur M. Imboden, ancien président du Conseil suisse de la science, avait déjà encouragé cette manière d'appliquer progressivement les réformes de structure.
Par la suite, sur l'initiative des milieux estudiantins, la Conférence universitaire suisse a formulé des recommandations par lesquelles elle invite les autorités politiques et les hautes écoles à entreprendre des expériences en vue d'une meilleure élaboration des lois sur les universités. Cette phase expérimentale devrait permettre de réunir les informations nécessaires avant d'adopter des solutions définitives; elle peut se réaliser soit dans le cadre de la législation en vigueur soit, si cela est impossible, en vertu de nouvelles dispositions dont l'application serait limitée dans le temps, tous ceux qui appartiennent aux universités devant participer activement aux expériences en question.
Cette recommandation de s'en tenir d'abord à une «phase expérimentale» n'était promise à un complet succès que dans la mesure où elle se réaliserait simultanément dans toutes les hautes écoles de Suisse, quoique de manière différente et pour une durée inégale, en particulier dans les cantons où la législation en matière d'enseignement universitaire est relativement nouvelle.
Deux tendances caractérisent les réformes entreprises jusqu'ici par les hautes écoles. Un groupe de cantons - Fribourg, Genève et Neuchâtel - ont utilisé le biais de la revision partielle de leurs lois, dont les dispositions nouvelles restent en partie limitées dans le temps. Quatre autres cantons - Zurich, Berne, Vaud et Saint-Gall - ont laissé aux autorités executives le soin de prendre certaines mesures légales intérimaires. Le canton de Baie-Ville, pour sa part,
constitue un cas particulier du fait que le projet de revision totale de la loi sur l'université est relativement fort avancé; pour cette raison, au lieu d'édicter, comme ailleurs, des dispositions temporaires, le Conseil d'Etat a institué une «-Commission de coordination pour les affairés universitaires» disposant de larges attributions.
Cet aperçu sommaire sur les résultats intermédiaires montre que le processus de renouvellement des structures est en cours dans toutes les universités cantonales. L'évolution décrite est notamment importante du fait qu'elle crée, peu à peu, des conditions indispensables à la coordination de nos universités et à leur intégration à «l'université suisse». Le succès de ces réformes se mesurera en dernier lieu à la manière dont les organes responsables des affaires universitaires pourront, en réglementant les attributions et en s'adaptant aux nouvelles exigences, résoudre rapidement et efficacement les problèmes toujours plus nombreux qui se poseront.
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IL Les expériences acquises au cours de l'application de la loi sur l'aide aux universités 1. Généralités Les deux ans écoulés depuis l'entrée en vigueur de la LAU ne suffisent certes pas pour se faire une idée exacte de ses avantages et de ses imperfections.
Cependant, quelques effets sont perceptibles aujourd'hui déjà, dont certains ont motivé la revision proposée; ils sont traités de façon plus approfondie sous chiffres lu et V. Nous exposerons ci-après les expériences et aspects qui demeurent en dehors de cette revision et qui, par conséquent, feront l'objet d'une refonte totale ultérieure de la loi. Les travaux préparatoires visant à une nouvelle conception de l'aide aux universités sont d'ailleurs en cours.
Bien que la LAU n'ait pas apporté tout ce que l'on attendait, comme on le constate maintenant, elle constituait toutefois, lors de son élaboration en 1966/67, la meilleure solution législative possible étant donné les dispositions constitutionnelles et les circonstances politiques d'alors. Le rapide changement des conditions de nos universités a eu pour conséquence que la LAU, réglementation permanente dont les buts, la structure et les principes résistent à tout examen critique, révèle certaines lacunes et insuffisances qu'il conviendrait de combler dans l'intérêt d'une politique universitaire nationale efficace.
2. Montants alloués et versés jusqu'ici La tranche annuelle des subventions de base pour 1969, s'élevant à 60 millions de francs, a été versée en 1970. Ce montant a été réparti, selon les dépenses à mettre en compte des divers bénéficiaires, de la façon suivante: Cantons
Francs
Cantons
Francs
Baie-Ville 10280653 Neuchâtel 2184499 Berne 11950607 Saint-Gall 1215420 Fribourg 3 514 024 Vaud 8 349 769 Genève 9758793 Zurich 11846235 Institut universitaire de hautes études internationales, Genève: 900 000 francs.
Pour l'année 1970, une tranche annuelle de 70 millions de francs sera versée.
Jusqu'au 30 avril 1971, des subventions pour investissements d'un montant global de 95 156 684 francs ont été allouées aux cantons ayant la charge d'une haute école, à savoir : Cantons
Francs
Cantons
Francs
Baie-Ville 2442948 Neuchâtel 3545588 Berne 35435038 Saint-Gall 10336000 Fribourg 8 474 242 Vaud 17 342 825 Genève 15189599 Zurich 2390444 Un montant total de 17 924 963 francs a été versé jusqu'ici aux cantons.
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3. Subventions de base La LAU prévoit deux sortes de subventions, les subventions annuelles de base d'une part et les subventions pour les investissements d'autre part. En ce qui concerne les subventions de base, il s'est révélé, lors de leur première répartition pour l'année 1969, que la contribution de la Confédération aux dépenses d'exploitation des universités était insuffisante; en outre, elle ne tenait pas assez compte des efforts des petites universités, ni des prestations d'intérêt national des cantons ayant une université en faveur de ceux qui n'en ont pas. Les dispositions relatives au calcul de la dépense à mettre en compte, nécessaire à la répartition des subventions, se sont révélées fort compliquées; de plus, si ce mode de subvention n'oblige pas les bénéficiaires à affecter l'aide fédérale à des buts strictement déterminés, il a, en revanche, l'inconvénient d'exclure toute influence de la Confédération en matière de politique universitaire (p. ex. pour encourager la création de conditions favorables à l'enseignement).
4. Subventions pour les investissements Pour les subventions de base, une tranche annuelle déterminée est répartie proportionnellement selon la dépense que chaque bénéficiaire peut mettre en compte, tandis que les dépenses pour les investissements font l'objet d'un subventionnement direct. Bien que, selon la capacité financière des cantons, les taux de subventions s'élèvent à 40, 50 ou 60 pour cent des dépenses donnant droit aux subventions, ce système d'attribution n'incite pas les bénéficiaires de subventions à développer leurs établissements et installations selon les besoins et les objectifs d'une politique universitaire nationale. La cause de ce phénomène réside dans le fait que les dépenses encore à la charge des cantons ayant une université demeurent considérables et que tout agrandissement d'une certaine importance entraîne un accroissement des dépenses d'exploitation.
Cependant, l'article 12, 3e alinéa, de la LAU offre la possibilité d'accorder des suppléments extraordinaires d'un cinquième au maximum de la subvention initiale si un investissement revêt un intérêt national spécial. Or, si un nombre minime de cas ont bénéficié, jusqu'ici, de ce régime particulier, c'est parce que la presque totalité des requêtes correspondaient à des besoins de rattrapage
concernant les installations indispensables à la formation de base. Relevons en outre que la disposition exceptionnelle prévue par l'article 12, 3e alinéa, constitue un des rares moyens légaux dont notre politique universitaire dispose pour favoriser des projets élaborés dans l'intérêt de la coordination et de la coopération nationale. En revanche, l'article 13,1er alinéa, devrait, en permettant de refuser des subventions, exercer certaines influences préventives et modératrices en vue d'éviter la réalisation de projets coûteux et non indispensables de caractère essentiellement concurrentiel. La détermination des frais supplémentaires donnant droit aux subventions, rendus nécessaires par les besoins de l'enseignement et de la recherche pratiqués dans les bâtiments des cliniques universitaires, a posé un problème difficile (art. 10, al. 2, let. b, LAU, et art. 19, 1er al., de
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l'ordonnance d'exécution de la LAU [appelée ci-après OAUJ), Une commission instituée conjointement par la Conférence universitaire suisse et le Conseil suisse de la science, présidée par le professeur A, Cedetti de Bàie, a résolu cette question en fixant des pourcentages qui varient selon les divisions des cliniques et les fonctions universitaires spécifiques qu'elles exercent.
Conformément aux prescriptions légales, chaque requête relative à une subvention pour investissements est examinée par la Conférence universitaire suisse, le Conseil suisse de la science et les autorités fédérales. Selon l'importance des requêtes, cette procédure comprend une ou deux phases (procédure principale et, éventuellement, procédure préliminaire). Dans les cas simples, pour lesquels aucun problème de politique universitaire ne se pose, cette procédure semble toutefois trop détaillée et trop longue; c'est pourquoi, en accord avec les organes consultatifs, le Département de l'intérieur a pris les mesures de simplification qui s'imposaient. D'autre part, les organes qui doivent être consultés au cours de cette procédure, le Bureau des constructions universitaires rattaché à la Conférence universitaire suisse notamment, devraient avoir la possibilité de donner leur .avis sur les projets avant que les décisions fondamentales en matière de politique de la science aient été prises par les bénéficiaires de subventions et les plans de construction définitivement arrêtés.
5. Droit aux subventions Quant au droit aux subventions, on distingue deux cas: les nouvelles hautes écoles (reconnues par arrêté fédéral simple; art. 2 LAU) d'une part, et les institutions spéciales (reconnues par arrêté du Conseil fédéral et selon l'art. 3 LAU), d'autre part. Durant ces deux dernières années, à l'exception de la requête relative à la haute école de Lucerne, on n'a fait usage que de la deuxième possibilité. Dans le cas des institutions spéciales reconnues selon l'article 3, il s'agissait en premier lieu d'étendre l'aide fédérale à des établissements de niveau universitaire qui assument certaines tâches de formation scientifique spéciale ou divers services nécessaires à notre enseignement supérieur. Etant donné leur particularisme, ces institutions ne peuvent être rattachées à des universités existantes; elles devraient toutefois constituer
un complément indispensable de l'université suisse. Nous avons reconnu jusqu'ici le Centre suisse pour le perfectionnement professionnel des maîtres de l'enseignement secondaire à Lucerne, l'Institut suisse de recherches expérimentales sur le cancer (ISREC) à Lausanne, et la Bibliothèque suisse de l'Europe de l'Est à Berne. S'agissant de l'académie de médecine de Saint-Gall, la procédure d'examen est terminée sous réserve des modalités du subventionnement.
Dès le début, il a paru judicieux de faire preuve d'une certaine réserve dans l'application de l'article 3 de la LAU, afin d'éviter l'éparpillement des établissements de l'enseignement supérieur. Cette manière de faire s'est révélée d'autant plus indiquée que les dispositions spéciales de l'article 16, 2 e alinéa, LAU, en vertu desquelles une subvention allant jusqu'à 50 pour cent des dépenses d'exploitation effectives peut être accordée, constituent, pour ces instiFeullle fédérale. 123- année. Vol. I.
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tutions, un régime plus avantageux que celui qui est applicable aux universités; il en est résulté un afflux de requêtes. En outre, les dispositions susmentionnées désavantagent en un certain sens les hautes écoles existantes, car le montant annuel des subventions de base est réparti entre les universités et les institutions spéciales, les contributions fédérales versées à celles-ci étant déduites par avance, de sorte que seul le reste est réservé aux hautes écoles. On peut se demander s'il ne faudrait pas modifier cette situation en créant un fonds spécial destiné à l'octroi de subventions de base aux institutions spéciales qui y ont droit.
Conformément à son contenu, la loi vise à encourager tout d'abord l'enseignement dans nos hautes écoles, puis la recherche universitaire. C'est pourquoi il peut sembler contradictoire d'accorder le droit aux subventions à des institutions qui s'occupent principalement de recherche et qui n'assument qu'accessoirement des tâches dans l'enseignement. Une telle interprétation de l'article 3 est toutefois apparue inévitable, car la distinction qu'il convient d'établir entre l'enseignement et la recherche n'est pas toujours chose aisée et parce que, conformément à ses statuts, le Fonds national suisse n'accorde son soutien qu'à des projets de recherche déterminés et non pas à la recherche en général. Le problème de la délimitation des domaines relevant de l'aide aux universités et de l'encouragement à la recherche, notamment à la recherche de pointe, se pose ici dans toute son acuité.
6. Information et statistique Conformément à l'article 20 LAU, les bénéficiaires de subventions sont tenus de transmettre à la Confédération et à ses organes consultatifs les informations indispensables à une politique universitaire efficace. Pour le moment, seuls les rapports d'activité cantonaux de 1969 sont à disposition; leurs aspects les plus importants font l'objet du rapport annuel pour 1969 de la Conférence universitaire suisse, qui doit trier et analyser les renseignements fournis par les cantons. Le rassemblement des données nécessaires à l'élaboration d'une statistique complète des universités constitue une tâche décisive de l'information. La Commission d'experts instituée par le Département fédéral de l'intérieur sous la présidence du professeur W. Bickel, de Zurich,
a présenté, à la fin de 1970, un rapport sur les problèmes et particularités d'une statistique des flux des étudiants, dont la réalisation incombera au Bureau fédéral de statistique et à la Division de la science et de la recherche. Il va de soi que la statistique des universités n'apportera l'aide requise par la politique de la science que si elle comprend également la statistique des enseignants et de tout le personnel des universités, la statistique des dépenses faites en faveur des hautes écoles et leur couverture, l'inventaire des bâtiments, installations et mobilier, ainsi que la capacité d'accueil des universités (offre de places d'étude).
Les dispositions cantonales d'exécution définies à l'article 23 de la LAU devaient régler les problèmes d'organisation et de procédure pour assurer l'application de la loi. Six cantons ont jusqu'ici édicté ces dispositions, alors
1571 que deux cantons ne les édicteront que prochainement en raison de certaines difficultés législatives internes.
7. Organisation de l'aide aux universités On s'étonne souvent du nombre impressionnant d'organes et de commissions qui traitent de politique de la science et de politique des universités.
Cet état de choses n'est pas dû exclusivement à l'entrée en vigueur de la LAU, mais aussi à l'évolution historique; il reflète la richesse de notre vie scientifique. La répartition des tâches imposées par l'aide aux universités entre deux organes consultatifs de même rang s'est révélée satisfaisante, notamment parce que la Conférence universitaire suisse et le Conseil suisse de la science font valoir des points de vue différents en raison même de la diversité de leurs tâches et de leur composition. Vu les attributions des cantons en matière universitaire, il est indispensable de disposer d'un organe au sein duquel des représentants cantonaux, entre autres, donnent leur avis sur les questions touchant la coordination et la collaboration interuniversitaire. Les tâches sont réparties entre les organes consultatifs de telle manière que le Conseil suisse de la science formule ses recommandations et principes relatifs à la politique universitaire en tenant compte des exigences de la politique de la science, alors que la Conférence universitaire suisse, en tant qu'organe principal de la politique universitaire, veille à la réalisation de l'entente entre les universités. Bien que les tâches respectives aient été déterminées avec précision dans la LAU, il paraît indiqué de repenser la division du travail entre ces deux organes consultatifs, d'une part, et entre ces organes et les autorités fédérales, d'autre part. Les structures et le système esquissés ci-dessus présentent cependant une lacune, car les bases opérationnelles, fondées sur des méthodes scientifiques et interdisciplinaires fournissant les instruments nécessaires à la politique future des universités, font défaut aujourd'hui encore. A notre avis, ces tâches ne devraient en aucun cas entraîner la création d'un nouvel organe. Il conviendrait plutôt de les rattacher à celles d'institutions existantes.
8. Coordination interuniversitaire L'amélioration de la coordination et de la collaboration interuniversitaires constitue un objectif important de
l'aide aux universités. Par cette tâche générale et permanente, on entend tous les efforts entrepris par les universités, les autres établissements d'enseignement et de recherche et par les collectivités qui en ont la charge en vue d'harmoniser la planification, le développement et l'activité de ces institutions, en concluant des accords relatifs à l'exécution de projets communs, à la répartition des fonctions et à certains ajustements de leurs structures et méthodes. Diverses mesures intercantonales et interuniversitaires prises récemment prouvent qu'on voue toute l'attention voulue à la coordination. On notera en particulier l'étroite collaboration existant entre les cantons de la Suisse romande. Elle se réalise, par exemple, dans plusieurs
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conventions, entre autres dans la convention-cadre du 3 décembre 1969, par laquelle les universités romandes s'engagent à ne pas faire cavalier seul pour l'organisation d'études du troisième cycle. Ainsi que la Conférence universitaire suisse le souligne dans son rapport pour 1969, les efforts déployés en ce sens en Suisse alémanique présentent encore un caractère assez sporadique. Un groupe de travail a été constitué récemment par la Conférence universitaire suisse et le Conseil suisse de la science (sous la présidence du conseiller d'Etat A. Schneider, Baie-Ville) pour étudier les projets de création de nouvelles hautes écoles dans les cantons d'Argovie, de Lucerne et de Soleure; ce groupe de travail est chargé d'analyser ces projets sous tous leurs aspects, en tenant compte notamment de leur intégration dans le système actuel des universités. Mentionnons, en outre, les efforts entrepris sur le plan national en vue d'harmoniser les études et les examens et de trouver une solution aux problèmes d'équivalence des diplômes. D'autres organismes que la Conférence universitaire suisse participent à ces activités : la Conférence des recteurs des hautes écoles de Suisse, la Commission interfacultés de médecine et d'autres commissions de facultés.
Il est permis d'admettre que la coordination volontaire sur le plan horizontal sera insuffisante à longue échéance. Conformément à l'article premier de la LAU, la Confédération est invitée à favoriser par tous les moyens la collaboration interuniversitaire. Toutefois, du fait de l'autonomie cantonale en matière d'enseignement, dont la LAU tient compte, la compétence revenant à la Confédération est limitée. C'est pourquoi, l'influence qu'elle peut exercer sur l'évolution de la collaboration interuniversitaire ne saurait aboutir à une coordination sur le plan vertical que dans certains cas particuliers.
Si l'on considère les résultats obtenus jusqu'ici, on constate que, malgré la précarité des moyens dont on dispose pour améliorer la coordination, un équilibre satisfaisant est atteint entre l'autonomie cantonale et les intérêts nationaux.
Le fait que les universités suisses, en dépit de leur isolement passé, tendent de plus en plus à constituer une vraie communauté est dû à l'entente qui règne dans tous les milieux intéressés sur le but à atteindre: l'intégration
au sein de F«Université suisse».
9. Conclusions Cet aperçu sur les expériences acquises démontre clairement que, même si cette législation n'est qu'une solution transitoire, elle aura donné de multiples impulsions au développement et au renouveau de l'enseignement supérieur en Suisse. La loi n'ayant été appliquée que pendant peu de temps, ses répercussions ne sont que partiellement connues ou prévisibles. Une revision totale, à une époque ultérieure, de la LAU, dépend étroitement des pouvoirs qui seront accordés à la Confédération dans le domaine de l'enseignement en général lors de la refonte envisagée de l'article 27 de la constitution fédérale. L'avant-projet du Département fédéral de l'intérieur prévoit une responsabilité commune des cantons et de la Confédération, ce qui assurerait une meilleure coordination sur le plan vertical. La Confédération devrait pouvoir édicter des dispositions fondamentales garantissant pour certains domaines des conditions identiques
1573 ou du moins comparables, ce qui n'exclurait pas la participation active des universités et des collectivités qui en assument la charge.
III. La nécessité d'une revision partielle En raison du développement rapide des connaissances scientifiques d'une part, du dynamisme économique et social de notre pays, d'autre part, nos hautes écoles subissent une évolution marquée par une croissance constante.
Cela étant, il a paru évident qu'à longue échéance la LAU ne permettrait pas de répondre aux nécessités de l'agrandissement des hautes écoles. C'est l'Union nationale des étudiants de Suisse (UNES) qui la première a relevé publiquement cet état de choses on février 1970. Dans son premier rapport d'activité, la Conférence universitaire suisse, pour sa part, attirait l'attention sur les imperfections de la loi. Simultanément, les autorités fédérales ont examiné à leur tour la possibilité d'améliorer à court et à moyen terme l'aide aux universités. Du 22 au 24 octobre 1970, le Conseil suisse de la science, de son côté, a convoqué à Spiez une assemblée ayant pour objet principal l'étude des questions qui se poseront à l'avenir à nos universités, en vue de l'élaboration d'un deuxième rapport sur le développement des hautes écoles suisses.
indépendamment des initiatives et travaux préparatoires mentionnés cidessus, l'avenir de nos universités a donné lieu à plusieurs interventions parlementaires. En effet, dans sa motion, acceptée les 17 décembre 1970 et 16 mars 1971, le conseiller national P. Eisenring invitait les autorités fédérales à établir quelles expériences avaient été faites jusqu'alors dans l'application de la LAU et de prendre, comme point de départ d'une revision de la loi, les résultats obtenus, en tenant compte des exigences futures.
Les motions identiques du conseiller national A. Hummler et du député au Conseil des Etats P. Hofmann (acceptées les 16 et 17 mars 1971) nous chargeaient de «mettre en train immédiatement une revision de la LAU pour permettre d'augmenter les subventions afférentes aux frais d'exploitation, de façon que cette loi réponde dans tous les cas aux objectifs qui lui ont été assignés». Dans son interpellation, du 25 janvier 1971, touchant certains aspects importants de la politique des universités, le conseiller national F. Schlegel a notamment soulevé la question des modalités financières à prévoir lors de la revision de la loi. Ces diverses interventions parlementaires soulignent avec acuité la nécessité
et l'urgence d'une modification de la loi.
Nous nous proposons de vous présenter ci-après les raisons principales de la refonte en question : a. Raisons d'ordre financier
Dans notre message du 28 novembre 1967 concernant l'aide de la Confédération aux universités cantonales (FF 1967 II 1393), nous nous sommes fondés, pour fixer les montants globaux des deux types de subventions, sur trois estimations des dépenses probables pour la période 1969/74 que nous reproduisons ci-dessous; nous ajoutons une nouvelle estimation reposant sur les informations des cantons intéressés publiées dans le rapport annuel pour 1969
1574 de la Conférence universitaire suisse et sur une récente enquête complémentaire du Département fédéral de l'intérieur : Tableau I I m ii IV Genres de dépenses
Rapport (Se la commission d'experts pour l'étude d'une aide aux universités
Enquête du Conseil 'suisse de la science auprès des cantons ayant une université, 1966
Estimation du Conseil suisse de la science, 1967
Rapport de la Conférence universitaire suisse 1969 et enquête
(en millions de francs)
Dép. d'expl. 1969 . . . . 287 Dép. d'expl. 1974 . . . . 387 Total des frais 1969/74 2040 Invest. de 1969 à 1974 2010 (base des prix 1966) Dépenses totales 4050
297 462 2248 1290
330 515 2500 1000-1500
363« 682 V 3043 V 10912)3)
3538
3500-000
4134
Colonne IV 1)
Statistique des dépenses des universités 1969, élaborée par l'Administration fédérale des contributions.
2 > Données: 1969: statistique des dépenses des universités; 1970: rapport annuel 1969 de la Conférence universitaire suisse; 1971-74: rapport annuel 1969 de la Conférence universitaire suisse et enquête complémentaire du Département de l'intérieur.
3 > Dépenses d'investissements donnant droit aux subventions, article 10 LAU: Investissements en faveur des universités (cliniques universitaires non comprises) 100% + 40% des investissements en faveur des cliniques universitaires; base des prix 1969/70.
Les dépenses prévues de 1971 à 1974 se répartissent de la façon suivante: Tableau II Dépenses d'exploitation 1971/74 (en milliers de francs) Cantons
1971
Baie- Ville Berne Fribourg Genève Neuchâtel Saint-GalI Vaud Zurich
f» 12>
91 800 86 100 15000 75 600 10 500 8 902 57 000 121 179
1972
113400 92800 17000 85 000 12000 10284 4240 72600 130862
.
1973
125 280 106 400 19000 95600 13000 11783 16738 83600 142 230
Total 466081 538186 613631 1) Ecole des hautes études économiques et sociales 2) Académie de médecine
1974
139320 113900 21000 108 000 14500 13218 19724 96800 155465
Total
469800 399 200 72000 364 200 50000 44187 40702 310000 549 736
681927 2299825
1575 Tableau III Dépenses pour les investissements 1) 1971/74 (en milliers de francs) 1974
Toial
10850 35700
75105 140330
21800 23600 27300 30800 23500 17800 16200 15000
103500 72500
9500
40250
26052 35871 36064 35924 16000 15750 16750 17250
133911 65750
Cantons
Domaine Partdela 1971 d'invest. Confédération %»
Baie-Ville
A B
40 16
24855 28300 11100 34930 35100 34600
Berne
A B
50 20
Fribourg . . ,
A
60
Genève
A B
40 16
Neuchâtel....
A
50
3750
Saint-Gall....
A B
50 20
14650
Vaud
A B
Zurich
A B
Total
5625
1972
9750
1200
1973
15375
1200
5800
11950
7560 13081 17444 12316 21732 33003
38085 81701
50 20
19550 22000 22000 21000 26675 33055 34520 35260
84550 129 510
40 16
13300 28400 65 1603> 49000 29100 41 500 55000 52000
155 860 177600
259787 312202 370082 368531 1310602
Remarques: A: Investissements pour les constructions, appareils, mobiliers (cliniques universitaires non comprises), B : Investissements pour les cliniques universitaires.
1)
Les montants présentés dans ce tableau comprennent toutes les dépenses pour les investissements et non pas seulement les dépenses donnant droit aux subventions.
2) Par part de la Confédération, on entend pour A:le taux de subvention (art, 12, 1er al. LAU) applicable au montant total des investissements en question; pour B : le même taux applicable en moyenne aux 40 pour cent du montant des investissements, soit au montant correspondant aux frais supplémentaires occasionnés par renseignement et la recherche des cliniques universitaires.
3 > Début des constructions du Strickhof.
1576
.
Ainsi qu'il ressort des tableaux I à III, les dépenses d'investissements, qui seront vraisemblablement faites durant la période susmentionnée, ne sont pas aussi élevées que les estimations antérieures le prévoyaient, alors que les dépenses d'exploitation accusent une croissance très accentuée. On notera en particulier que, bien que le montant des dépenses totales calculées par la Commission d'experts pour l'étude d'une aide aux universités (tab. I, col. I) concorde avec nos estimations récentes (tab. I, col, IV), la répartition interne de ces dépenses diffère cependant d'un milliard de francs. Cet état de choses est d'autant moins satisfaisant que l'on constatait, lors de l'élaboration de la LAU déjà, un retard important dans la réalisation d'investissements nécessaires à notre enseignement supérieur. Les relevés de la Conférence universitaire suisse montrent que les cantons sont dans l'impossibilité de mettre en oeuvre leurs projets d'investis^ sements esquissés en 1966 conformément aux programmes arrêtés, cela pour diverses raisons.
D'une part, l'amélioration indispensable des conditions matérielles de nos universités, du corps enseignant notamment, a entraîné un accroissement imprévu des dépenses d'exploitation. D'autre part, le fait que chaque investissement d'une certaine importance entraîne forcément une augmentation des frais d'exploitation constitue une cause supplémentaire de ralentissement dans le domaine des investissements. En outre, Je financement d'une haute école est sans doute une tâche primordiale de l'Etat, qui entre inévitablement en concurrence avec de nombreuses autres obligations. En ce qui concerne l'aspect plutôt technique et pratique des investissements, on se heurte aux difficultés et goulots d'étranglement constatés dans les domaines de la planification et de la construction.
Les cantons eux-mêmes se rendent compte de plus en plus de la précarité de la situation actuelle, ce qui se traduit, notamment, par plusieurs initiatives et interventions parlementaires. C'est ainsi que dans le canton de Baie-Ville deux projets nouveaux ont été publiquement mis en discussion dans le domaine de la politique universitaire. Il s'agit, d'une part, d'une demande d'initiative visant une modification de l'article 28 de la constitution cantonale ayant pour but la prise en charge éventuelle
de l'Université de Baie par la Confédération et, d'autre part, d'une proposition déposée au printemps 1970 par le député H. Briner, qui soulève le problème du transfert à la Confédération des charges découlant de la médecine ainsi que des disciplines coûteuses des sciences naturelles. Le Grand Conseil du canton de Berne a accepté, au cours de sa session de novembre 1970, la motion Gerber qui invitait le Conseil exécutif à demander, en vertu de son droit d'initiative, une augmentation des subventions fédérales; il a accepté, simultanément, le postulat Deppeler qui avait pour objet les relations entre le plafonnement des dépenses, les mesures restreignant l'accueil et la coordination interuniversitaire, ainsi que la détermination de priorités tenant compte de l'intérêt national. Ajoutons enfin que dans le canton de Saint-Gall l'accroissement des dépenses a mis en question la répartition actuelle des charges de la haute école entre le canton et la ville.
1577 Conformément à l'article 24, 2e alinéa, LAU, la somme totale des subventions allouées pour la première période de subventionnement 1969/74 se monte à 1150 millions de francs, la part des subventions de base étant de 650 millions de francs et celle des subventions pour investissements de 500 millions de francs, alors que, dans notre message du 28 novembre 1967, nous proposions 600 millions pour les subventions de base et 550 millions pour les subventions pour investi ssements.
Or, étant donné l'évolution des dépenses en faveur des universités, prévue pour les années 1971 à 1974, la répartition actuelle des subventions fédérales ne semble plus justifiée. Il ressort du tableau II, que les dépenses d'exploitation en faveur des hautes écoles cantonales, prévues pour les années 1971 à 1974, devraient atteindre un montant d'environ 2,3 milliards de francs, auquel il convient d'ajouter les dépenses d'exploitation des institutions spéciales reconnues jusqu'à ce jour selon l'article 3 LAU, dépenses dont le montant est de 13 millions de francs environ. La contribution fédérale encore disponible s'élève à 370 millions de francs et correspond à quelque 16 pour cent des dépenses mentionnées. Quant aux dépenses d'investissement des cantons pour la même période, elles sont estimées à 1,3 milliard de francs, à savoir environ 640 millions pour les investissements universiraires proprement dits (A) eL quelque 660 millions en faveur des investissements effectués pour les cliniques univers^ taires (B) (v. tab. III), La somme demeurant à disposition de la Confédération après déduction des subventions déjà allouées (95156684 francs) est de 555 millions de francs.
Afin de connaître les charges incombant à la Confédération d'ici 1974 dans le domaine des investissements, on applique les taux de subventions prévus par l'article 12, 1er alinéa de la LAU (40, 50, 60%) aux dépenses d'investissements donnant droit aux subventions; en ce qui concerne les universités (A), seules ces dépenses sont fixées à 100 pour cent, tandis qu'elles atteignent 40 pour cent pour les cliniques universitaires (B). Selon cette opération, les charges de la Confédération atteindront vraisemblablement 289 millions de francs pour A et 118 millions de francs pour B, donc un montant total de 407 millions. Il apparaît donc que 150 millions de francs
environ ne seront certainement pas utilisés ; aux termes de l'article 35 OAU, ce montant non alloué sera considéré comme caduc à l'expiration de la période de subventionnement. En conséquence, nous jugeons opportun de vous proposer une modification de la répartition du montant total des subventions fédérales, au profit des subventions d'exploitation, ce qui aura pour conséquence un accroissement de 100 millions de francs de la somme destinée aux subventions de base (art. 24, 2e al. de notre projet de revision). En ce qui concerne le solde des subventions pour les investissements, qui ne sera vraisemblablement pas utilisé selon les dispositions légales actuelles, nous envisageons de nous eu servir pour soutenir, dans une plus large mesure, les efforts visant à améliorer rapidement la capacité d'admission des universités (art. 24ter de notre projet de revision).
1578 b. Le problème des mesures restreignant l'admission Le problème des mesures restreignant l'admission à nos hautes écoles a une portée plus grande que celui du «numerus clausus» fort discuté aujourd'hui.
Toutes ces mesures réduisent sensiblement le libre choix des études, au sens large du ternie, principe en vertu duquel tout étudiant devrait pouvoir, en tout temps, accéder à toute faculté ou discipline de la haute école de son choix.
De plus, elles vont à rencontre du libre choix de la profession et remettent en question le principe de l'égalité des chances de formation. Elles pourraient d'autre part aggraver certains déséquilibres constatés sur le marché du travail.
L'introduction de mesures restrictives et leur portée dépendent directement de l'accroissement du nombre d'étudiants d'une discipline déterminée dans une ou plusieurs hautes écoles ainsi que de la capacité d'accueil existante.
Le nombre des étudiants résulte, quant à lui, du nombre des débutants et de la durée des études. Ce facteur, à son tour, est en relation étroite avec la structure des études universitaires, actuellement en pleine mutation et faisant l'objet de diverses réformes. Il s'agit d'une part de l'élargissement du domaine des études universitaires par suite du processus d'intellectualisation de la société industrielle, ainsi qu'en raison de l'apparition de nouvelles professions requérant une formation supérieure; d'autre part, il convient de prévoir une subdivision des études traditionnelles en enseignements de courte et de longue durée (en une formation de base d'environ 8 à 10 semestres à laquelle succède une formation spécialisée visant soit la recherche soit la pratique; introduction de programmes de courte durée). Il est indéniable qu'une concentration et une organisation rationnelle des études permettraient d'accomplir les tâches de l'enseignement supérieur d'une manière plus économique et efficace. Le raccourcissement de la durée moyenne de la formation devrait avoir, en règle générale, pour conséquence une amélioration de la capacité d'accueil. Dans le même ordre d'idées, il convient de mentionner deux moyens de décharger quelque peu les universités : l'université ouverte (open university), ou enseignement dispensé à distance, et l'utilisation optimale des bâtiments universitaires (succession et rotation
d'équipes d'étudiants).
Lors des délibérations parlementaires relatives à la LAU, on a soulevé déjà la question de l'introduction de mesures restreignant l'accès à nos hautes écoles. Le 14 mars 1968, le conseiller aux Etats F. X. Leu a attiré l'attention sur ce problème en demandant s'il était indiqué de défendre aux bénéficiaires de subventions de prévoir un numerus clausus en faveur de leurs ressortissants au détriment des étudiants des autres cantons.
Entretemps, la situation s'est aggravée notamment en médecine humaine et surtout en médecine dentaire. Au cours du semestre d'hiver 1969/70, il est apparu pour la première fois que les goulots d'étranglement constatés dans la formation médicale concernaient essentiellement les semestres cliniques, alors
1579 que, peu avant, un groupe de travail du Conseil suisse de la science pensait que les difficultés principales se situaient plutôt chez les débutants. Sur ces entrefaites, la Conférence universitaire suisse a entrepris la campagne d'inscription préalable pour les années 1969, 1970 et 1971, qu'elle envisage d'étendre, pour 1972, à toutes les disciplines universitaires. Cette initiative repose sur deux considérations : premièrement, l'inscription préalable fait connaître à temps le nombre d'étudiants débutants et offre ainsi aux universités la possibilité de s'organiser en conséquence; deuxièmement, grâce à ce procédé, les étudiants peuvent être dirigés vers une deuxième ou troisième université de leur choix s'il y a lieu de le faire. En outre, l'inscription préalable pourrait revêtir un caractère obligatoire et être considérée comme demande d'immatriculation préalable.
Etant donné l'offre partiellement insuffisante de places d'étude, la Conférence universitaire a proposé, dans un document du 29 décembre 1970, de conclure un concordat, ou éventuellement une convention administrative, visant à éviter aussi longtemps que possible l'introduction de mesures restreignant l'accueil et, au cas où ces mesures deviendraient inévitables, à prévoir des critères d'admission unifiés. Cette suggestion était motivée par le souci d'empêcher que quelques cantons ou universités n'introduisent de leur propre chef certaines mesures restrictives et ne déterminent leur réglementation sans tenir compte des exigences du système universitaire suisse; ce qui ce traduirait par une inégalité inadmissible et porterait préjudice aux étudiants débutants des cantons sans université. Au début de mars 1971 cependant, le Bureau de la Conférence suisse des chefs des départements cantonaux de l'instruction publique examina la proposition de la Conférence universitaire et aboutit à la conclusion que le but visé serait atteint plus facilement et plus rapidement par la revision partielle de la LAU que par un concordat.
Entretemps, l'urgence du problème incita la Conférence universitaire romande à trouver une solution propre à la Suisse romande en élaborant un système de priorités, établi à titre provisoire, selon lequel les étudiants suisses francophones, en premier lieu, ainsi que les étudiants étrangers résidant en Suisse romande
depuis cinq ans au moins, peuvent accéder en premier lieu aux études en médecine aux universités de Lausanne et de Genève. Jusqu'au semestre d'hiver 1970/1971, les goulots d'étranglement en médecine étaient propres à la Suisse romande ; il est pourtant à craindre que, vu la croissance du nombre des étudiants, cette situation ne s'étende à la Suisse entière d'ici peu et vraisemblablement à d'autres disciplines encore.
L'encombrement des universités et les mesures pratiques auxquelles il donne lieu constituent un phénomène international. A titre de comparaison, il nous a paru intéressant de mentionner quelques idées dont s'inspirent les cffuris entrepris dans ce domaine par les autorités de la République fédérale d'Allemagne. C'est un fait acquis que toute extension à long terme des universités devrait s'accompagner d'une modification interne dans le sens d'une
1580 réforme moderne et dynamique. La situation critique actuelle appelle des mesures d'urgence. Pour ce faire, l'Etat fédéral s'apprête à réserver une part considérable des moyens financiers destinés à l'enseignement supérieur en vue de leur réalisation. Un programme de construction accélérée (47 projets fournissant, en l'espace de 12 à 15 mois, 12 000 nouvelles places d'étude) a été prévu.
La réalisation de ce programme sera facilitée par un raccourcissement de la durée des études de projets et de leur planification et par la rationalisation dans la technique de construction.
Nous sommes convaincus que l'introduction de mesures restreignant l'accès à nos universités créerait à long terme plus de problèmes qu'elle ne saurait en résoudre. C'est pourquoi, tout doit être entrepris pour l'éviter. De concert avec les organes consultatifs, nous vous proposons, dans notre projet de revision, un certain nombre de dispositions qui devraient tendre à empêcher toute forme du «mimeras clausus» (principe: art. 19 Ms', prescriptions spéciales: art. 4, al. P
c. Coordination et planification universitaires
L'évolution récente de l'enseignement supérieur montre qu'il existe une certaine interdépendance entre la croissance quantitative et les structures et méthodes. Il est indispensable de connaître ces diverses relations pour éviter toute décision erronée, ï! convient à cet effet de donner de nouvelles dimensions à la politique universitaire: elle devrait pouvoir notamment disposer d'un instrument lui permettant d'obtenir les bases scientifiques interdisciplinaires et, notamment, les prévisions objectives dont elle a besoin. Toute planification exige, outre des prévisions aussi exactes que possible, une vue d'ensemble des problèmes ainsi qu'une adaptation permanente aux données nouvelles.
De même que la politique universitaire est une partie de la politique de l'éducation en général, la planification universitaire, pour sa paxt, s'intègre au cadre plus vaste de la planification de l'éducation. La tâche primordiale de la planification universitaire consiste à adapter au domaine de l'enseignement supérieur les objectifs de la conception générale de l'éducation. Le développement des universités influe sur les objectifs de la formation supérieure.
C'est ainsi que la planification dans le domaine des structures, dans celui des constructions et du corps enseignant repose sur le nombre d'étudiants à prévoir pour les diverses branches d'études et sur les objets de l'enseignement et de la recherche. La planification de la construction, en particulier, dépend de l'aménagement du territoire et du développement régional. Finalement, il incombe à la planification financière d'arrêter les .montants des dépenses et leur répartition dans le temps.
Etant donné les nombreux domaines qu'elle touche, la planification universitaire constitue une tâche fort complexe qui ne peut êlie remplie que paimie collaboration étroite entre les diverses disciplines scientifiques et entre les autorités et les organes compétents. Dans notre pays; il est indispensable que,
1581 selon leurs moyens, les universités, les cantons qui en ont la charge, les organes consultatifs du niveau national ainsi que la Confédération se partagent cette tâche; ce qui représente l'un des objectifs essentiels de la coordination universitaire et du fédéralisme coopératif. Pareille collaboration dépend de la similitude des buts des diverses planifications et exige l'approbation des principes fondamentaux par tous les milieux intéressés. On constate d'ailleurs un certain rapprochement des idées. Il va sans dire que la Confédération reconnaît l'importance d'une telle coordination et qu'elle est disposée à apporter sa contribution dans ce domaine. Pour ce faire, nous vous proposons de lui réserver la possibilité de coordonner les divers projets des cantons et d'assurer à ceux-ci l'aide et les conseils qui leur sont nécessaires (art. 19&is, 1er al. de notre projet de revision).
IV. La genèse du projet de revision et les avis des organes consultatifs Les expériences acquises au cours de l'application de la loi, les souhaits exprimés par les bénéficiaires de subventions, ainsi que diverses discussions qui ont eu lieu au sein des organes consultatifs notamment ont démontré, l'année passée déjà, qu'il fallait modifier la LAU. C'est pourquoi, en automne 1970, l'administration élabora un premier projet de revision ; ce document est à la base de notre proposition actuelle, qui se limite toutefois aux besoins d'une revision urgente. Au début de cette année, on ne connaissait pas encore exactement l'étendue et le programme exact de la revision envisagée ; cependant, les milieux intéressés s'aperçurent bientôt que seule une modification partielle et applicable au plus vite pourrait exercer l'influence nécessaire en matière de politique universitaire.
La Conférence universitaire suisse a examiné ce projet de revision de la LAU, lors de sa séance des 15 et 16 mars 1971, et l'a accepté en principe. Elle a proposé certaines modifications d'ordre rédactionnel principalement dont il fut généralement tenu compte par la suite ; elle a invité en outre la Confédération à augmenter, à cette occasion, le montant total de l'aide fédérale aux universités.
D'autre part, le projet de revision ci-joint a été soumis aux chefs des départements cantonaux de l'instruction publique des cantons intéressés au cours d'une assemblée convoquée par le Département fédéral de l'intérieur le 23 mars 1971 ; il a rencontré leur approbation.
Le Conseil suisse de la science, pour sa part, a communiqué ses remarques sur le projet départemental par une lettre du 7 avril 1971. Il souligne notamment que les modifications proposées se bornent au plus pressant et ne préjugent pas la revision totale future. Il relève avec satisfaction qu'on a tenu compte du postulat en vertu duquel on devrait intensifier et institutionnaliser la collaboration entre les collectivités ayant la charge d'une haute école, surtout dans le
«
1582
domaine de la planification. Il approuve le projet, mais il regrette que la proposition n'envisage pas la création d'un fonds spécial qui aurait permis de réaliser des projets d'intérêt national particulièrement urgents qui vont au-delà du champ d'application de la LAU; c'est avec contentement qu'il apprend toutefois que la Confédération peut accorder son soutien à de telles entreprises indépendamment de la LAU.
Y. Les dispositions en particulier a. L'augmentation des subventions de base
(art. 24, 2e al.)
Ainsi que nous le mentionnions sous chiffre III, lettre a, la situation actuelle des collectivités ayant la charge d'une haute école requiert une contribution accrue de la Confédération dans le domaine des dépenses d'exploitation.
C'est pourquoi nous proposons de modifier l'article 24, 2e alinéa, de la LAU et de soustraire du montant des subventions pour les investissements une somme de 100 millions de francs en faveur des subventions de base. Ce transfert constitue le point de départ de notre projet de revision.
b. La répartition des subventions de base
(art. 4, 5, 1er al. ; 24 TMs et 25, 1er al.)
La répartition des subventions de base 1969 a révélé que le système actuel ne tient pas compte de tous les points de vue importants. D'une part, il n'apporte aux universités sans faculté de médecine qu'un soutien insuffisant ; d'autre part, il ignore les charges des cantons ayant une haute école qui découlent de la formation d'étudiants d'autres cantons. De plus, le relevé des données nécessaires aux calculs des subventions de base est trop compliqué. Afin de remédier à cette situation, la Division de la science et de la recherche s'est efforcée d'élaborer successivement, à l'aide de facteurs différents, une série de variantes, calculs à l'appui, visant une meilleure répartition desdites subventions. Lors de la conférence du 23 mars 1971, diverses clés de répartition ont été soumises aux chefs des départements de l'instruction publique, qui se sont prononcés en faveur de la solution présentée ci-après.
Selon le nouvel article 4, la tranche annuelle des subventions de base se répartit à raison de un cinquième et de quatre cinquièmes. Aux termes de l'alinéa 1MS de l'article mentionné, le cinquième est réparti entre les cantons selon la relation établie entre le nombre des étudiants non domiciliés dans le canton qui a la charge de l'université et immatriculés au cours de l'année universitaire précédente dans cette université, d'une part, ei la population du canton, d'autre part. Cette manière de faire apporte un correctif considérable aux lacunes évoquées plus haut. Elle tient compte en particulier des bases
1583 démographiques qui influent sur la capacité financière des cantons ayant une université. Cette disposition permet une répartition plus équitable des subventions et constitue, en quelque sorte, un frein à l'introduction de mesures restreignant l'accès à nos hautes écoles au détriment des étudiants des autres cantons. Quant aux quatre cinquièmes, ils sont répartis, comme le montant total l'était par le passé, entre les cantons et les institutions ayant droit aux subventions selon la dépense qu'ils peuvent mettre en compte (art. 4, 2e al.). On a opté pour la relation un cinquième - quatre cinquièmes, parce que les calculs correspondants ont montré qu'elle devrait apporter le maximum de satisfaction à tous les cantons; de plus, il paraît justifié de ne pas trop restreindre le champ d'application de l'ancien système de répartition fondé sur certains éléments représentatifs des dépenses effectives d'exploitation des hautes écoles (notamment les traitements, les dépenses émanant de la formation clinique et les frais de matériel).
Afin de réduire les travaux administratifs, le nouvel article 5 prévoit une simplification: seuls font partie des traitements à mettre en compte les traitements alloués au cours de l'année civile précédente aux enseignants titulaires d'un enseignement à temps complet ou à temps partiel ainsi qu'aux assistants ayant un titre universitaire.
Par la modification de l'article 25, 1er alinéa, LAU, la subvention de base minimale que peuvent prétendre les cantons ayant une université passe de 1/e à !/4 du total des subventions fédérales qui leur ont été versées durant les années 1966 à 1968 en vertu de l'arrêté fédéral du 16 juin 1966 instituant un régime provisoire des subventions pour les dépenses des cantons en faveur des universités (régime transitoire). Cette modification répond à un désir exprimé par les cantons défavorisés par le système antérieur. L'alinéa revisé entre en vigueur rétroactivement le 1er janvier 1969 (ch. II, 2e al.) ; il apporte ainsi une correction non négligeable à la répartition des subventions 1969 et 1970.
Conformément à l'article 24Mï de notre projet de revision, les 100 millions de francs, correspondant à l'augmentation du montant des subventions de base (art. 24, 2e al.), constituent un fonds spécial qui est également divisé en tranches annuelles
et réparti entre les cantons selon le système amélioré (art. 4 à 7). Un canton a droit à une partie du fonds spécial s'il adhère aux principes généraux qui seront arrêtés par la Conférence universitaire suisse en vue d'éviter l'introduction de mesures restreignant l'admission, et s'il veille à ce que ces recommandations soient autant que possible observées à son université. Nous sommes tenus par nos traditions d'hospitalité et par la solidarité internationale de ne pas appliquer ces directives uniquement aux étudiants suisses, mais aussi aux étudiants étrangers établis en Suisse; il s'agit par là, en particulier, de donner la possibilité aux étudiants suisses de faire des stages dans les universités étrangères. Malgré le fonds spécial, dont l'utilisation est liée à des conditions particulières, le montant total des subventions de base constitue un tout. Nous proposons de diviser les 100 millions de francs supplémentaires en quatre
1584 tranches annuelles croissantes que nous ajoutons aux montants annuels des subventions prévus par l'ancien système. Le tableau suivant présente la répartition annuelle des subventions : Exercice
1969 1970 1971 1972 1973 1974 Total
Année du paiement
1970 1971 1972 1973 1974 1975
Subventions annuelles ancien système nouveau système en millions de frânes
60 70 80 89 97 104 ~5ÖÖ
60 70 95 114 127 134 "6ÖÖ
c. Les subventions pour les investissements
(art. 10, 3 e al.;24* er ) Aux termes de l'article 10, 3e alinéa, une subvention peut être accordée pour des frais de planification et d'études d'une certaine importance indépendamment de la réalisation des projets en cause. Cette extension de la notion d'investissement a pour but principal d'inciter les cantons à entreprendre des études générales sérieuses et à long terme relatives au développement de leurs hautes écoles.
En vertu de l'article 24 ter , qui émane d'une suggestion du Conseil suisse de la science, un montant de 50 millions de francs au maximum de la part des subventions affectées aux investissements est destiné à des mesures visant une augmentation rapide de la capacité d'accueil des hautes écoles. Ces mesures d'urgence, pour lesquelles une aide supplémentaire est ainsi prévue, devraient consister d'une part en bâtiments compris dans un programme de construction accélérée ou en bâtiments provisoires, d'autre part en un accroissement extraordinaire du corps enseignant. L'avantage de cette disposition réside dans le fait que l'attribution de cette aide spéciale n'est pas soumise aux exigences requises pour les autres subventions.
d. Coordination et information dans le domaine de la planification des universités
(art. 19&is) L'article 196
1585 En ce qui concerne la coordination, c'est, comme jusqu'ici, la Conférence universitaire suisse qui, en vertu de l'article 19, 3e alinéa, est chargée pour l'essentiel de concilier les diverses planifications. Elle peut, à cet effet, s'inspirer des directives et recommandations émises par le Conseil suisse de la science conformément à l'article 18, 3e alinéa, lettres a et c. Selon la nouvelle réglementation, il incombe à la Confédération d'assurer la coordination; elle s'efforcera, en collaboration avec les cantons et les institutions spéciales ayant droit aux subventions, de trouver des solutions conformes à l'intérêt national.
D'autre part, la Confédération tient à la disposition des bénéficiaires de subventions qui le jugent nécessaire les services de son administration et de ses propres hautes écoles. Ces activités peuvent revêtir plusieurs aspects, par exemple, l'organisation d'une documentation, la transmission d'informations, l'élaboration de recommandations de principe sur la planification, des soutiens particuliers, la communication de données scientifiques, l'attribution de projets de recherche et d'expertises, la prise en charge subsidiaire de travaux de planification ainsi que, sur dejnande, la participation aux activités d'organes de planification et de coordination.
Afin de remplir les fonctions décrites plus haut au service de l'enseignement supérieur en Suisse, la Confédération devra, de concert avec les organes consultatifs, mettre sur pied une organisation dont il faut encore définir les structures et le genre d'activité. Il va sans dire que toute participation à la planification des universités devra tenir compte des expériences acquises jusqu'ici dans ce domaine. C'est pourquoi on s'efforcera de trouver une solution simple en relation étroite avec les organismes existants dont on améliorera les moyens disponibles selon les nouveaux besoins. La planification universitaire doit avoir comme objectif primordial de garantir une offre de places correspondant à la demande prévue et aux besoins futurs de gradués des universités. Selon l'article 19 Ms, 2e alinéa, la Confédération accorde son soutien particulier aux mesures qui contribuent à éviter ou à abolir toute restriction d'accès à nos hautes écoles: par exemple, l'amélioration de la statistique universitaire, l'estimation de
la capacité d'accueil actuelle et future des universités, l'analyse des besoins de la société et de l'économie ainsi que les prévisions sur l'évolution du nombre des étudiants. D'autre part, outre le relevé scientifique des données plutôt quantitatives, certaines mesures purement administratives peuvent être prises. Citons, en particulier, les accords interuniversitaires ou intercantonaux sur le plan bilatéral, régional ou national, relatifs à l'accueil des étudiants, à la répartition des tâches et à la constitution de «centres de gravité» ainsi qu'à la création éventuelle d'un centre d'enregistrement et d'attribution des places d'étude («clearing»). Quant à la prescription en vertu de laquelle chaque Suisse et étranger établi en Suisse et remplissant les conditions d'une immatriculation devrait pouvoir entreprendre et poursuivre les études de son choix à une université suisse, elle ressort, entre autres, des articles 24bts et ter de notre projet de revision, 105*
1586
VI. Remarques finales Le projet qui vous est soumis ci-joint donne suite aux motions n° 10672 des chambres fédérales du 17 décembre 1970/16 mars 1971 (motion Eisenring), n° 10S11 et n° 10814 des 16 et 17 mars 1971 (motion Hummler et Hofmann).
C'est pourquoi nous vous proposons de classer ces motions.
La loi fédérale repose sur l'article 27,1er alinéa, de la constitution fédérale.
Sa constitutionnalité est bien établie.
En ce qui concerne les répercussions financières de la revision partielle, il convient de mentionner que, par rapport aux dépenses prévues par le plan financier à long terme, les charges incombant à la Confédération pour l'aide aux universités augmenteront d'environ 150 millions de francs au cours des années 1972 à 1975. L'augmentation des charges de la Confédération passera de 15 millions en 1972 à environ 50 millions en 1975. Eu égard à la situation financière de la Confédération, ces dépenses supplémentaires ne sont pas sans importance; elles demeurent cependant dans les limites du possible.
Par une revision rapide de la LAU, objet de notre projet, nous nous sommes efforcés, en tenant compte de la conception actuelle de l'aide aux universités, d'apporter aux cantons le soutien financier qui leur est indispensable, de trouver des solutions au problème des goulots d'étranglement existants et futurs et d'améliorer la collaboration interuniversitaire. II est évident que ce projet de revision ne peut pas prendre en considération tous les désirs exprimés au sujet de l'aide fédérale aux universités cantonales. C'est pourquoi nous prévoyons, dès maintenant, une refonte totale de la LAU; les premiers travaux préparatoires sont d'ailleurs en cours. Par la revision proposée, la Confédération reconnaît l'importance des prestations cantonales faites dans l'intérêt national et souligne sa volonté d'assumer une bonne part de responsabilité en faveur de l'avenir de notre enseignement supérieur.
Nous fondant sur ces explications, nous avons l'honneur de vous proposer d'adopter le présent projet de loi.
Nous saisissons l'occasion de vous présenter, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
Berne, le 19 mai 1971 Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, Gnägi 19899
Le chancelier de la Confédération, Huber
1587
(Projet)
Loi fédérale modifiant la loi sur l'aide aux universités
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 27, 1er alinéa, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 19 mai 1971, arrête; I
La loi fédérale du 28 juin 1968 " sur l'aide aux universités est modifiée comme il suit: Art. 4 ipour les subventions de base, la Confédération prévoit chaque année un montant total (art. 16) qui est réparti entre les cantons et les institutions ayant droit aux subventions.
m« un cinquième du montant total est réparti entre les cantons selon la relation établie entre le nombre des étudiants non domiciliés dans le canton, immatriculés (ou inscrits) au cours de l'année universitaire précédente à l'université dont ce canton a la1 charge, d'une part, et la population du canton, d'autre part.
3 Quatre cinquièmes du montant total sont répartis entre les cantons et les institutions ayant droit aux subventions selon les dépenses qu'ils peuvent mettre en compte. Ces dépenses sont déterminées : a. D'après les traitements versés chaque année (art, 5) ; b. D'après les dépenses, calculées à forfait au début de la période de subventionnement (art. 14), pour la formation dans les cliniques universitaires (art. 6); c. D'après les frais de matériel des universités et institutions ayant droit aux subventions, calculés à forfait au début de la période de subventionnement (art. 7).
» RO 1968 1633
Généralités
1588 Art. 5, l«r a/r 1
Font partie des traitements à mettre en compte pour une université ou une institution ayant droit aux subventions tous les traitements, y compris les prestations sociales réglementaires et les contributions de l'employeur, alloués au cours de l'année civile précédente aux enseignants occupés à temps complet ou à temps partiel, ainsi qu'aux assistants ayant un titre universitaire.
Art. 10, 3e al. (nouveau) 3
Une subvention peut être allouée pour des frais de planification et d'études de projets indépendamment de la réalisation des investissements, lorsque les travaux ont pour objet un plan d'ensemble ou un projet d'investissement touchant une grande partie d'une université.
Vi0*'. Coordination et conseils dans le domaine de la planification des universités (nouveau)
Art.l9MS (nouveau} Planification des universMs
1
En collaboration avec les cantons et les institutions ayant droit aux subventions, la Confédération assure la coordination entre les diverses mesures de planification des universités suisses, y compris celles des hautes écoles fédérales, et veille à ce que les cantons soient conseillés en matière de planification et de constructions universitaires.
2 La Confédération encourage, en particulier, toute mesure qui contribue à ce que chaque Suisse ou étranger établi en Suisse et remplissant les conditions nécessaires à une immatriculation puisse commencer ou achever les études de son choix à une université suisse, sans être soumis à des restrictions de droit ou de fait concernant l'admission aux universités, Art. 24, 2e al.
2 Pour la première période de subventionnement, la somme totale des subventions allouées en vertu de la présente loi se monte à 1150 millions de francs. La part des subventions de base est de 600 millions de francs, celle des subventions pour investissements de 550 millions de francs.
Subventions Oe baie. Fonda spécial
Art. 24bis (nouveau) Un montant de 100 millions de francs est retiré de la part des subventions de base (fonds spécial). Il est également divisé en tranches annuelles.
1
1589 2
Le fonds spécial est réparti entre les cantons selon les articles
4 à 7, 3
Un canton a droit à une contribution correspondant à une partie du fonds spécial s'il adhère aux principes généraux qui seront arrêtés par la Conférence universitaire suisse, conformément à l'article 19, 3e alinéa, lettre c, en vue d'éviter l'introduction de mesures restreignant l'admission des Suisses et des étrangers établis en Suisse et s'il veille à ce que ces principes soient appliqués à son université.
Art. 24ter (nouveau) Le Conseil fédéral peut utiliser un montant de 50 millions de francs au maximum de la part des subventions pour investissements : a. Afin d'accorder un soutien supplémentaire aux investissements qui ont pour but d'augmenter sensiblement, dans un bref délai, l'offre de places d'étude; b. Afin de prendre en charge partiellement ou totalement les dépenses supplémentaires pour le personnel qui sont rendues nécessaires par un accroissement extraordinaire du corps enseignant, destiné à augmenter rapidement la capacité d'admission d'étudiants.
Art. 25, 1" al.
Subventions pour investissements Augmentation de la capacité
1
Durant la première période de subventionnement, chaque canton peut prétendre au moins une subvention annuelle de base correspondant à un quart du total des subventions fédérales qui lui ont été versées durant les années 1966 à 1968 en vertu de l'arrêté fédéral du 16 juin 1966 1J instituant un régime provisoire des subventions pour les dépenses des cantons en faveur des universités. Si, pour un canton, la somme en question dépasse celle à laquelle il aurait droit en vertu des articles 4 et suivants, conjointement avec l'article 24, la contribution qui lui est accordée est prélevée sur la tranche annuelle des subventions de base, avant toute autre affectation de cette tranche.
II La presento loi entre en vigueur le 1er janvier 1972. Les dispositions relatives au calcul des subventions de base sont valables dès l'année de subventionnement 1971.
2 L'article 25, 1er alinéa, prend effet le 1er janvier 1969.
3 Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution; il édicté les prescriptions requises.
1
19899
"FF 1966.1 1245 Feuille fédérale, 123- année. Vol. I.
105
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la révision de la loi fédérale sur l'aide aux universités (Du 19 mai 1971)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1971
Année Anno Band
1
Volume Volume Heft
27
Cahier Numero Geschäftsnummer
10931
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
09.07.1971
Date Data Seite
1561-1589
Page Pagina Ref. No
10 099 908
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