510

# S T #

Rapports de Commissions sur

le recours de la commune de Schübelbach et de cinq autres communes du Canton de Schwyz, touchant la violation de la constitution cantonale pour avoir promulgué une ordonnance dite ,, poursuite pour dettes", du 3 août.

1865, sans la soumettre à la votation du peuple.*)

  1. Rapport de la majorité de la Commission des recours du Conseil des Etats.

(Du 11 juillet 1866.)

Tit., Depuis longtemps déjà le besoin se fit sentir clans le Canton de Schwyz de procéder à une révision de la loi de 1828 sur les poursuites pour dettes, motif pour lequel le Conseil cantonal chargea en 1861 la Commission de législation d'élaborer un projet de loi. Ce projet fut soumis en septembre 1863 à une discussion en premiers débats, et en avril 1865 à une discussion en seconds débats. Le résultat de cette seconde discussion fut imprimé sous le titre: projet de loi sur les poursuites pour dettes dans le Canton de Schwyz. Ce nonobstant, le Conseil cantonal avait déjà décrété ·en avril 1865 que, par rapport à sa rédaction et son exécution, le projet serait élaboré de telle manière que cette autorité, en vertu de sa compétence constitutionnelle, pût le promulguer de sou chef, sans le soumettre à la votation des communes de cercle. Et c'est *) Voir l'arrêté du Conseil fédéral du 16 février 1866; Feuille fédérale de 1866, II, p. 184.

511

aussi de la sorte qu'il fut procédé. Le Conseil cantonal, après la discussion en troisième débat, sanctionna le 3 août 1865 la nouYelle «poursuite pour dettes pour le Canton de Schwyz» (c'est ainsi que le titre, en effet un peu singulier, est conçu), et le Conseil exécutif ordonna le 17 octobre 1865 que cette poursuite pour dettes entrerait en vigueur au 1er janvier 1866. La commune de Schübelbach s'étant toutefois, le 10 décembre 1865, trouvée appelée à faire des présentations pour la nomination de taxateurs et de commissaires priseurs, elle résolut de former auprès du Conseil fédéral un recours contre la compétence du Conseil cantonal pour promulguer la poursuite pour dettes-, décision à laquelle se rangèrent plus tard les communes de Tuggen, Wangen, Vorderthal, Innerthal et Iberg. Les communes recourantes formvilèrent, par l'organe de leur avocat, M. le Dr Dresselli, à Utznach, auprès du Conseil fédéral, les deux chefs de conclusions ci-après: 1) à ce qu'il lui plaise prendre les mesures voulues pour que la loi sur les poursuites pour dettes dans le Canton de Schwyz du 3 août 1865 soit annulée ou soumise au rejet ou à l'acceptation du peuple, à teneur des art. 3 et 48 de la constitution du Canton de Schwyz, et que l'arrêté du Conseil exécutif, en vertu duquel ladite loi sur les poursuites pour dettes doit entrer en vigueur le 1er janvier 1866, soit déclaré nul et non avenu; 2) à ce qu'il donne les directions nécessaires au Conseil exécutif du Canton de Sehwyz pour que ladite loi sur les poursuites pour dettes ne sorte pas ses effets aussi longtemps que leur plainte n'aurait pas obtenu de solution.

Le Conseil fédéral écarta immédiatement ce dernier chef, par le motif que tous les préparatifs avaient été faits en vue de la mise en vigueur de la nouvelle poursuite pour dettes, et que les recourants, du moment qu'ils avaient l'intention de faire opposition à cette mise en vigueur, auraient dû prendre leurs mesures plus tôt. En ce qui concerne, en revanche, le premier chef des conclusions, le Conseil fédéral, en date du 16 février 1866, arrêta ce qui suit: «Le recours est déclaré en partie fondé dans le sens des considérants, et le titre II de la poursuite pour dettes, sauf les §§ 15, 16, 17, 29 et 30, sera suspendu, faculté étant laissée au Conseil cantonal de Schwyz de séparer les dispositions suspendues de ce titre ou de les soumettre à l'approbation du peuple de telle manière qu'il jugera convenable.» Le Gouvernement du Canton de Schwyz se soumit à cette décision du Conseil fédéral, tandis que les communes de Schübelbach, Tuggen, Wangen, Vorderthal, Innerthal et Iberg recoururent à

512

l'Assemblée fédérale. Dans leur recours du 16 avril, elles reproduisent le premier chef de leurs conclusions en y ajoutant le second chef ci-après: «La loi dont s'agit ne pourra pas être mise à exécution jusqu'à ce qu'elle ait été acceptée par le peuple.» Comme l'Assemblée est nantie du recours et de la réponse du Gouvernement de Schwyz du 2 juillet, de même que de l'arrêté circonstancié du Conseil fédéral, pièces qui ont été imprimées, nous pouvons admettre que chaque membre connaît les allégués des deux parties, comme aussi les considérants adoptés par le Conseil fédéral, et aborder immédiatement la question de droit.

L'intervention des autorités fédérales dans une question législative qui rentre indubitablement dans le domaine de la souveraineté cantonale, est invoquée en vertu de l'art. 5 de la constitution fédérale qui porte que la garantie des constitutions cantonales prononcée par la Confédération, embrasse : «la liberté, les droits du peuple et les droits constitutionnels des citoyens, ainsi que les droits et les attributions que le peuple a conférés aux autorités.» Tout dépend donc, dans la cause qui nous occupe, de la question de savoir si le Conseil cantonal de Schwyz, en promulguant de son propre chef une poursuite pour dettes, sans la soumettre à l'acceptation des communes de cercle, a foulé aux pieds un droit constitutionnel du peuple schwyzois, vu que dans ce cas les autorités fédérales sont en effet appelées à intervenir dans l'intérêt de la constitution par elles garantie. Or, les recourants s'étayent notamment des dispositions suivantes de la constitution du Canton de Schwyz du 1er mars 1848 : Art. 3. La souveraineté réside dans le peuple. Celui-ci so donne lui-même sa constitution, et les lois doivent être soumises à son acceptation.

Art. 47. Sont exclusivement du ressort du Conseil cantonal : les lois organiques et les ordonnances sur la procédure en matière civile et pénale.

Art. 48. Il édicté les autres lois et les soumet à l'approbation des communes de cercle.

Ces dispositions constitutionnelles que nous trouvons très claires et précises, font seules règle dans la question dont s'agit, et les us et coutumes du Canton de Schwyz, invoquées avec trop d'insistance par les deux parties, ne peuvent en aucune manière être prises en considération. La constitution du Canton de Schwyz ne donne en effet pas au peuple un droit législatif absolu, ainsi que cela est le cas dans les Cantons purement démocratiques; mais au moins le droit législatif du peuple constitue la règle, tandis que la fa-

513

culte du Conseil cantonal de promulguer de son propre chef certaines lois, n'est qu'une simple exception. Si. l'on doit concéder que tels sont les rapports dans lesquels se trouvent ces deux compétences, il s'en suit, d'après une règle d'interprétation généralement admise, que cette exception ne peut recevons plus d'extension que ne le permet le texte des dispositions précitées, notamment le texte de l'art. 47 de la constitution de Schwyz.

Or, à teneur de cet article, il n'y a que les lois suivantes qui soient exemptes d'être soumises à l'acceptation ou au rejet du peuple : a. les lois organiques ; ô. les ordonnances sur la procédure en matière civile et pénale. Nous devons dès-lors examiner, si la loi sur les poursuites pour dettes du 3 août 1865, ou du moins certaines parties de cette loi, rentrent dans l'une ou l'autre de ces rubriques. Or, de même que chaque code de poursuites traite de différentes matières, de même la poursuite pour dettes du Canton de Schwyz, qui ne s'intitule pas «loi», mais qui n'a pas osé non plus adopter le titre «ordonnance» -- titre complètement déplacé -- s'occupe de diverses questions, ainsi que cela résulte de l'aperçu suivant des titres qui composent l'ensemble de cette loi: I. Organisation de la procédure en matière de poursuites pour dettes ; II. Obtention, effet, priorité et durée du droit de gage; III. Commandements de payer, leurs effets et l'opposition formée à ces commandements; IV. Exercice du droit de gage; V. Nomination d'un gérant, liquidation, etc ; VI. Tarif des émoluments en matière de poursuites pour dettes.

Pour parler avec le Conseil fédéral, on ne peut en tout cas faire rentrer dans les lois organiques que le premier de ces titres, pour autant que l'on n'entend par l'expression énoncée que les lois qui règlent l'organisation et les compétences des autorités et des fonctionnaires. Nous pouvons donc, en ce qui concerne le premier titre de la poursuite pour dettes, nous prononcer avec le Conseil fédéral en ce sens que le Conseil cantonal était compétent pour promulguer de son propre chef cette partie de la loi. En revanche, nous ne saurions nous ranger à l'opinion du Conseil fédéral lorsqu'il estime que le reste de la loi, à l'exception des §§ 18 à 28, et 31 à 38, qu'il veut faire rentrer dans le domaine du droit privé, est également de la compétence exclusive du Conseil cantonal, par le motif que ces dispositions appartiennent à la seconde des catégories ci-dessus, intitulée : «ordonnances sur la procédure en matière civile et pénale.»

514

Le Conseil fédéral concède, il est vrai, qu'on peut être dans le doute sur la question de savoir si la procédure dite executive qui, presque partout en Suisse, est séparée de la procédure ordinaire et s'est développée à part, rentre aussi sous la rubrique mentionnée. Mais il ne se fait point scrupule de cette question, attendu qu'au point de vue de la science il n'y a rien à objecter contre cette classification de la procédure executive; que l'interprétation de la constitution appartient en première ligne aux autorités cantonales, et qu'une intervention de la Confédération ne se justifie qu'autant qu'il s'agit d'une violation évidente de la constitution.

Quant à ce considérant qui a notamment guidé le Conseil fédéral, nous sommes de l'avis que, du moment que le texte de la constitution du Canton de Schwyz est clair et précis, on ne peut, par le motif que la science ne s'y oppose pas, admettre une classification autre que celle que la constitution a eu elle-même en vue, et qu'en présence d'une disposition constitutionnelle non équivoque, les autorités fédérales invoquées pour lui accorder leur protection, sont des interprètes aussi compétents que l'autorité cantonale respective qui, dans l'espèce, n'était peut-être pas tout-à-fait désintéressée, en ce qu'elle ne poursuivait que le but, sans doute très louable, de faire des progrès notables dans une branche de droit très importante, sans trop s'inquiéter des moyens mis en usage. Si l'art. 47 de la constitution de Schwyz portait: Sont exclusivement du ressort du Conseil cantonal: «les lois organiques et les ordonnances sur la procédure», l'on pourrait encore admettre le raisonnement du Conseil fédéral, qui s'en réfère à la science pour déterminer ultérieurement cette dernière expression, bien que nous Suisses nous ne soyons pas habitués à faire rentrer une loi sur les poursuites pour dettes sous le titre: « ordonnances sur la procédure. » Mais la constitution du Canton de Schwyz, au lieu d'abandonner à la science de définir ultérieurement ce que l'on doit entendre par «ordonnances sur la procédure», donne elle-même une définition, en ajoutant: «en matière civile et pénale.-» Or, comme une poursuite pour dettes qui ne repose pas sur des différends et qui n'exige pas l'intervention .du juge, n'appartient point à la catégorie des causes civiles, nous estimons qu'on ne saurait révoquer en doute que la constituante du Canton de Schwyz en 1848, de même que le peuple, eu acceptant la constitution n'ont 'pas voulu donner d'autre compétence au Conseil cantonal, si ce n'est celle de'promulguer un code civil et pénal, le premier pris dans le sens ordinaire et restreint.

Cette interprétation est encore appuyée par le fait que les deux codes dont le besoin se faisait grandement sentir et qui étaient prescrits par la constitution, ont bientôt après l'acceptation de celle-ci été promulgués par le Conseil cantonal, sans qu'alors

515

on. ait jamais pensé à faire rentrer les poursuites pour dettes dans la procédure civile. Bien donc qu'au point de vue d'une juste interprétation du texte de la constitution de Schwyz nous devions déjà contester la compétence du Conseil cantonal de promulguer une loi complète sur les poursuites pour dettes (abstraction faite des dispositions organiques sus-meutionnées), nous arrivons encore à ce résultat par un autre considérant d'une nature qui porte essentiellement sur le fond. Un code de poursuites forme évidemment un ensemble dont les divers articles sont en connexion intime entre eux, et il est presque impossible de tirer une ligne de démarcation exacte entre des dispositions qui rentrent, soit dans le domaine de la procédure, soit dans celui du droit privé, vu que ces deux matières, selon la question de droit qui se présente, empiètent fréquemment l'une sur l'autre. La meilleure preuve à l'appui de cette assertion nous est fournie précisément par la distinction que le Conseil fédéral cherche à établir entre les dispositions législatives qui doivent être soumises à la sanction d\i peuple, et celles qui ne sont pas subordonnées à cette condition. C'est ainsi que le Conseil fédéral fait rentrer dans la dernière classe l'art. 17 comme ne traitant que de la procédure, et pourtant cet article renferme une modification essentielle du droit matériel, vu que s'agissant de certaines saisies, comme par exemple de la saisie de produits du sol et de pièces de bétail, ce n'est pas la priorité seule qui doit faire règle, toutes les saisies opérées avant un terme fixé devant jouir des mêmes prérogatives.

La finale de l'art. 17 renferme en outre la disposition très matérielle qui de plus touche aux droits de tiers, à savoir : que des objets qui sont aliénés ou donnés en gage avant le terme fixé, peuvent être revendiqués par les créanciers qui, dans le délai voulu, ont pourvu à la signification de leur droit de nantissement. Enfin l'art. 17 est évidemment en connexion intime avec l'art. 27 qui traite également de la priorité du droit de gage, et duquel le Conseil fédéral admet que, rentrant dans le domaine du droit privé, il doit être soumis à la sanction du peuple. Touchant les titres III, IV, V et VI de la loi,- le Conseil fédéral passe outre, en faisant seulement observer que le titre III et suivants, règlent la procédure dite executive: et pourtant ces titres renferment également des dispositions qui sont évidemment du domaine du droit privé. C'est ainsi que par exemple l'art. 69 porte les deux dispositions suivantes : a. Un créancier qui a à percevoir des intérêts garantis par hypothèques, doit d'abord se faire payer par les produits de l'hypothèque; sont exceptés les loyers dont il n'est pas obligé d'accepter la valeur estimative. &. Si du foin, de la paille, etc., sont avant la St. Martin détournés de l'hypothèque, le créancier hypothécaire peut jusqu'au 15 décembre faire valoir dans tout le Canton ses droits, soit ac-

516 tionner l'acquéreur de ces produits à raison .du prix d'acquisition.

L'on voit qu'ici aussi les droits de tierces personnes sont mis en jeu dans un sens très étendu! Devrait-on objecter à l'égard de l'une ou de l'autre des dispositions précitées qu'elle ne renferme aucun nouveau principe de droit, mais un principe déjà consacré, nous serions dans le cas de contester une pareille thèse, car une comparaison établie entre l'ancienne loi de 1828 et celle de 1865 nous prouve que, si cette dernière a en effet peu changé aux us et coutumes, cependant chaque article a été modifié dans sa forme et sa teneur, modifications qui dans bien des cas sont essentielles. Nous ne pourrions en général pas adhérer à la théorie qui admet qu'on ne doit soumettre à la votation du peuple que les lois qui renferment de nouveaux principes de droit, mais non pas celles qui portent sur les mêmes principes rédigés dans une forme plus convenable, car sans apporter plus ou moins de "modifications au fond, on ne fera aucune nouvelle loi, et alors il sera difficile d'établir des distinctions entre le principal et l'accessoire. Le Canton de Schwyz ne peut donc attacher de l'importance à cette distinction; l'essentiel pour lui est de savoir si une loi rentre dans la catégorie de l'art. 47 ou de l'art. 48 de sa constitution.

Nous nous nourrissons de l'espoir que cet exposé suffira pour démontrer : 1. Que la loi sur les poursuites pour dettes du 3 août 1865, à l'exception du titre I, ne rentre pas dans la catégorie des lois que le Conseil cantonal de Schwyz peut, à teneur de l'art. 47 de la constitution, promulguer de son propre chef, sans consulter le peuple ; 2. Qu'une séparation des matières au point de vue d'e la procédure et du droit privé proprement dit, ainsi que le voudrait le Conseil fédéral, offre de grandes difficultés et de grands inconvénients , et lacère d'une manière artificielle une loi qui forme un ensemble.

Au vu de cet exposé, vous trouverez sans doute que notre proposition qui vous a été distribuée lithographiée (voir plus loin) r se justifie.

Arrivés à la fin de notre rapport qui ne traite la question qu'au point de vue du droit public, nous nous permettrons encore une observation d'une nature politique. Nous nous faisons un plaisir de reconnaître que depuis 1848 les autorités du Canton de Sehwyz ont cherché à faire des progrès dans toutes les branches de l'administration cantonale, et ce en agissant avec circonspection et prudence, et en déployant de l'activité et de l'énergie, progrès qu'elles ne manqueront pas de perfectionner. La Confédération doit en effet protéger et encourager ces tendances qui méritent toutes louanges, en tant que cela peut se faire sans porter atteinte aux principes consacrés par les constitutions; -mais son devoir est de

517

sauvegarder ceux-ci sans faire acception de personne. Si l'on usait à l'égard d'un Canton d'indulgence, alors que des droits constitutionnels du peuple auraient été foulés aux pieds, il serait très difficile d'agir à l'encontre des autorités d'un autre Canton que des raisons bien moins louables, auraient engagées à éluder une disposition constitutionnelle en vigueur, en ne faisant aucun compte des droits de souveraineté du peuple.

Berne, le 9/11 juillet 1866.

Au nom de la Commission, Le Rapporteur: D1 J.-J. Blumer.

PROPOSITION de la

majorité de la Commission des recours du Conseil des Etats (MM. Blumer, Häberlin, Welti.)

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE DE LA CONFÉDÉRATION.SUISSE, vu le recours des communes de Schübelbach, Tuggen, Wangen, Vorderthal, Innerthal et Iberg, Canton de Schwyz, recours dirigé contre l'arrêté du Conseil fédéral du 16 février 1866; vu de plus toutes les pièces y relatives, arrête : L'ordonnance dite «poursuite pour dettes pour le Canton de Schwyz», sanctionnée le 3 août 1865 par le Conseil cantonal de Schwyz, ne sera, à l'exception du titre I (§§ 1 à 14), point considérée comme ayant force de loi, pour aussi longtemps qu'elle n'aura pas, en vertu des art. 3 et 48 de la constitution cantonale, été soumise au peuple réuni en assemblées de cercle, et acceptée par celui-ci.

La minorité, représentée par M. le Dr Rüttimann (M. Camperio absent), a conclu au rejet du recours, en confirmant l'arrêté du Conseil fédéral.

Note. Le Conseil des Etats a, en date du 11 juillet, adopté la proposition de la minorité de la Commission.

518

2. Rapport de la majorité de la Commission des pétitions du Conseil national.

(Du 20 juillet 1866.)

Tit.,

Depuis l'année 1828, il existait dans le Canton de Schwyz une ordonnance sur les poursuites pour dettes qui, ainsi que le prétend le Gouvernement schwyzois, a été dès l'abord, dans le Canton et au dehors, l'objet d'une foule de plaintes, portant sur ce qu'elle répondait aussi peu aux intérêts des citoyens en particulier, qu'elle était désavantageuse pour le crédit du Canton en général.

Aussi, en 1848 déjà, le Gouvernement rélolut de réviser cette ordonnance. Toutefois d'autres tâches, plus pressantes encore, ne permirent pas au pouvoir exécutif de donner suite à la résolution prise.

Mais lorsqu'on 1861, le peuple eut rejeté dans ses comices électoraux un projet de loi sur les hypothèques et que par ce fait le crédit du Canton se trouva de plus en plus compromis, le Conseil cantonal reconnut si bien l'urgence de la question, qu'en vertu de sa compétence, il chargea la Commission législative de l'élaboration d'une nouvelle ordonnance sur les poursuites pour dettes.

Le projet de loi élaboré en conséquence fut soumis pour la première fois en 1863 au Conseil cantonal, où il fut l'objet de mûres délibérations. Une nombreuse commission reçut aussitôt le mandat de remettre en oeuvre le projet tel qu'il sortait modifié de la discussion. Le travail de la commission fut ensuite communiqué à tous les Conseils de commune et de district qui furent en même temps invités à faire connaître leur manière de voir et leurs observations sur le projet en question. Sur 29 Conseils de commune, trois seulement répondirent à cette invitation et ne firent que des objections de peu d'importance au projet de loi.

519

Au mois d'avril 1865, le projet de loi remanié fut soumis à une seconde délibération du Conseil cantonal et cette autorité lui consacra encore plusieurs jours d'examen. On résolut alors de donner à l'ordonnance une rédaction qui la ferait rentrer dans la compétence constitutionnelle, du Conseil cantonal et lui permettrait de la promulguer et mettre à exécution de son chef. A cet effet le projet devait une seconde fois être révisé et soumis au Conseil cantonal, après avoir tenu compte du résultat des délibérations survenues au sein de cette autorité. Une minorité du Conseil voulut déjà alors conserver les dispositions du droit privé du projet, mais en les séparant du projet et en les soumettant comme loi spéciale à la sanction populaire. Le rapport de gestion du Gouvernement dit qu'il n'a surgi aucune motion tendant à soumettre le projet tout entier à la décision de la nation.

Quatre mois plus tard la question fut de nouveau traitée pendant plusieurs jours, pour la troisième fois, par le Conseil cantonal, et le projet sorti de ces délibérations fut enfin adopté le 3 août 1865, par la grande majorité de cette autorité, comme nouvelle ordonnance sur les poursuites pour dettes, pour le Canton. A cette époque non plus, il ne s'est présenté aucune réclamation contre la promulgation définitive du décret, et il n'a été fait aucune motion tendant à soumettre l'ensemble de l'ordonnance à la sanction populaire, pas même, ainsi que le dit le Gouvernement dans son rapport, de la part du membre du Conseil cantonal qui signa plus tard l'appel à la protestation adressé par la commune de Schtibelbach 'à toutes les communes du Canton.

L'ensemble du décret arrêté par' le Conseil cantonal, tel qu'il est sorti des trois débats qui eurent lieu dans l'espace de deux ans, se divise en trois parties.

La poursuite pour dettes est la première et la plus importante de tout le décret.

La seconde est un appendice de la première et contient celles des dispositions de la loi sur les poursuites du 28 novembre 1828 qui ne sont pas abrogées par le décret du 3 août 1865.

La troisième partie est une instruction pour les Iraissiers et commissaires priseurs en matière ' d'évaluation du gage.

Le principal décret, la pousuite pour dettes, comprend dans sa première division: §§ 1 à 14,'l'organisation de la procédure en matière de poursuites, pour dettes. La seconde division : §§ 15 à 38, l'acquisition, l'action, la priorité et la durée du droit de gage.

La troisième division : §§ 39-51 : les notifications juridiques, leurs effets et l'opposition au paiement (rechtsvorschlag). La quatrième division : §§ 52-79, l'application du droit de gage. La ein-

520

quième division : §§ 80-90, l'établissement d'un administrateur, ainsi que la liquidation et l'envoi en possession. Enfin la sixième division : §§ 91 et 92, le tarif des émoluments pour les poursuites pour dettes.

Tandis que ces décrets étaient eu délibération, chaque phase en fut discutée dans les feuilles publiques du Canton, et mise à la portée du peuple dans toutes les directions. Cependant il n'y eut pas une seule voix dans tout le Canton qui se fit entendre contre le procédé et la compétence du Conseil cantonal dès l'origine de cette question.

La compétence du Conseil cantonal ne paraît en effet pas avoir été réellement mise en doute, ou contestée, par la grande majorité du peuple schwyzois. Le 17 octobre 1865, le Gouvernement ordonna la promulgation officielle des décrets, leur insertion dans le recueil des lois et leur remise d'office à toutes les autorités et à tous les fonctionnaires du Canton. Leur mise en vigueur fut fixée au 1er janvier 1866. Aucune opposition ne se fit jour sur la marche suivie par l'autorité executive.

Le § 3 de la nouvelle loi sur les poursuites pour dettes porte : Les taxateurs du gage et les huissiers des taxateurs sont nommés par le Conseil du district pour une période de deux ans. Le Conseil de district nomme également un suppléant pour la môme durée, pour les deux taxateurs, et un, pour l'huissier des taxateurs.

Le Conseil de district se fait faire des présentations pour ces nominations par les Conseils de commune intéressés, mais elles ne sont point obligatoires pour lui.

Et le § 4 de la loi sur les poursuites prescrit : Dans chaque district, le Conseil de district nomme pour deux ans deux surtaxateurs et un suppléant.

Le Gouvernement, en exécution de ces prescriptions, ordonna par une publication en date du 10 novembre, aux communes de faire des présentations, et aux Conseils de district de procéder aux nominations des nouveaux fonctionnaires. Les élections devaient avoir lieu jusqu'au 9 décembre. Tous les Conseils communaux, à l'exception de celui de Schubeïbach, firent leurs présentations dans le délai voulu, et tous les Conseils de district procédèrent de même aux nominations qui leur incombaient ; le district de la Marche nomma les fonctionnaires pour la commune de Schubeïbach. La nouvelle loi sur les poursuites était donc pour ainsi dire en voie d'exécution, et jusqu'ici il ne s'était élevé, auprès des autorités compétentes, aucune réclamation dans tout le Canton ni contre la loi, ni contre la marche suivie par les autorités.

Ce n'est que le 10 décembre que la paroisse de Schubeïbach chargea une Commission de sept membres :

521

  1. d'adresser un recours au Conseil fédéral touchant la compétence du Conseil cantonal pour promulguer une loi nouvelle sur les poursuites ; 2) de protester, jusqu'à l'issue du recours, contre la mise en vigueur de la nouvelle loi, et de porter cette protestation sans délai à la connaissance du Conseil cantonal ; 3) de provoquer une révision totale de la constitution dans le sens du principe purement démocratique, et d'organiser dans ce but des assemblées populaires.

La Commission des Sept de Schtibelbach s'occupa dès le 11 décembre de remplir son mandat, en s'adressant par circulaire imprimée à tous les Conseils de commune du Canton, les invitant à se joindre 'aux décisions prérappelées.

Voilà l'historique et l'économie de la nouvelle loi du Canton de Schwyz du 3 août 1865, sur les poursuites pour dettes.

Il n'y eut que cinq paroisses du Canton qui répondirent à l'invitation et se joignirent aux décisions de Schiïbelbach, savoir les communes de Tuggen, Wangen, Vorderthal, Innerthal et Iberg.

Par ordre de ces six communes, et en leur nom, la Commission des Sept adressa au Conseil fédéral un recours en date du 19 décembre 1865, rédigé par M. l'avocat Dr. Dresselly à Utznach, dans lequel il formule la double demande suivante : 1) Qu'il plaise au Conseil fédéral déclarer nulle la poursuite pour dettes promulguée par le Conseil cantonal de Schwyz, ou en ordonner le renvoi à la votation du peuple ; 2) qu'en attendant il soit sursis à l'exécution décrétée par le Conseil exécutif pour le 1er janvier 1866.

Les recourants basent leurs réclamations d'abord, et surtout, sur la circonstance qu'en promulguant de son chef une loi sur los poursuites pour dettes, ainsi qu'en procédant à sa mise en vigueur immédiate, le Conseil cantonal a violé d'une manière flagrante les articles 3, 47 et 48 de la constitution cantonale de Schwyz du 1er mars 1848, portant: (Voir le rapport précédent, page512 .)

De tout temps les matières concernant les poursuites juridiques, dans le Canton de Schwyz, ont fait partie du droit cantonal, émanant directement des divers districts du pays. En 1809 une loi dite de recouvrement avait remplacé les us et coutumes du pays, et en 1828 la matière fut encore régularisée par une loi qui est demeurée en vigueur jusque dans ces derniers temps. Si l'on veut maintenant remplacer cette loi par celle qui a été ren-

522

due le 3 août 1865 sur les poursuites pour dettes, il est indispensable, ainsi que la matière le comporte, de le faire de infime sous la forme d'une loi, attendu qu'une loi ne peut être abrogée que par la promulgation d'une nouvelle loi. Les matières de droit privé, qui figurent aussi dans la nouvelle «poursuite pour dettes», lui donnent indubitablement le caractère de loi, qu'on l'appelle loi ou ordonnance, ou ni l'un ni l'autre, donc sans l'intituler.

Dans la circonstance présente les art. 3 et 48 de la constitution font règle. L'article 47 ne s'applique pas dans l'espèce, car on ne peut étendre son interprétation jusqu'au point de prétendre 'qu'une «poursuite pour dettes» descend au niveau d'une loi organique, ou, au contraire, qu'elle s'élève au rang d'un code de procédure. Une interprétation de cette nature revêtirait le caractère d'une modification de la constitution, modification qui se heurterait contre tout le titre sur la révision de la constitution schwyzoise.

En s'étayant des articles 5, 74 et 90 de la constitution fédérale, les recourants attendent que leur requête sera reconnue bien fondée.

Nous dirons ici par parenthèse que la constitution du Canton de Sehwyz et la constitution fédérale invoquées, ne garantissent pas seulement aux recourants, mais dans la môme mesure également aux autorités de Sehwyz certains droits et certaines compétences.

Le Gouvernement de Schwyz, auquel le Conseil fédéral avait adressé le recours des six communes pour présenter son rapport, répondit en date du 20 janvier 1866, en alléguant en substance les raisons suivantes : II est d'abord inexact de dire que les droits dits «Landrechte» des diverses parties du pays n'émanaient que des votations directes du peuple. Diverses prescriptions en matière d'organisation, de police et de procédure, que l'usage a admises sous le titre «d'ordonnances» , avaient été promulguées par le Conseil ou les autorités. Bien que la constitution de 1848 ait fait ressentir sa bienfaisante influence, par sa tendance a réaliser une unité plus grande que celle qui existait auparavant, elle a néanmoins, et surtout en ce qui touche à la législation, fidèle à la tradition, réservé certaines dispositions à la décision des Conseils et d'autres à la sanction populaire. Le reproche adressé aux autorités, d'avoir, en violation de la constitution, ôté au peuple le droit de s'exprimer sur la promulgation d'une nouvelle «poursuite pour dettes», ou d'avoir voulu môme enlever ou escamoter cette prérogative, n'est pas fondé, et trouve sa complète réfutation dans les précautions dont on a entouré l'introduction de cette loi, à savoir: 'la délibération

523

préalable, les débats répétés, la demande préalable aux communes de leurs avis, et les discussions publiques sur la matière , qui ont duré plusieurs années. En présence du soin et de la loyauté avec lesquels le Conseil cantonal a procédé dans cette importante circonstance, il ne s'est rencontré personne, ni dans les autorités, ni dans le peuple, pour exiger une votation populaire sur un décret promulgué après des discussions et des délibérations de plusieurs années. Ce n'est qu'à la dernière heure avant sa mise en vigueur, que dans une commune, et non sans intentions particulières, on a essayé une certaine agitation, qui, malgré tous les efforts, n'a pu se réjouir que d'un si faible écho, qu'elle ne peut, sous aucun aspect, prétendre à la qualification d'une manifestation du peuple souverain du Canton de Schwyz.

Arrivant à la question principale de la compétence du Conseil cantonal, il y a , avant tout, à observer que la science moderne en fait de jurisprudence et de droit public déclare loi, tontes les prescriptions de l'autorité compétente qui embrassent d'une manière générale les rapports entre les citoyens et qui les lient tous également dans les mômes cas logiquement donnés, et où il est dès-lors indifférent qu'une semblable prescription prenne le titre de loi ou d'ordonnance, ou toute autre intitulation quelconque.

En partant de ce point de vue, aussi bien qu'en prenant le texte de l'article 47 de la constitution cantonale, il en découle d'une manière claire et sans équivoque, la compétence du Conseil cantonal de promulguer l'ordonnance en question sur les poursuites pour dettes, n'importe le titre ; cela en vertu môme des diverses matières qu'elle comprend, et sans qu'il y ait besoin d'avoir recours à une extension inconstitutionnelle de l'interprétation de cet article.

Car l'ordonnance sur les poursuites pour dettes, telle qu'elle est soumise, appartient aussi bien au domaine des «lois organiques» qu'à celui de la « procédure civile » , puisque, d'une part, elle règle les instances, les procédés et les devoirs des organes établis dans la « poursuite pour dettes» ; d'autre part elle n'est en môme temps qu'un développement naturel et indispensable de la procédure civile, surtout du titre sur le mode d'exécution, qui forme dans plusieurs Etats précisément partie de la procédure civile. C'est pourquoi, à teneur de l'article 47 de la constitution, le Conseil cantonal a, en effet, promulgué les autres lois organiques, pour les diverses autorités et fonctionnaires du Canton, sans que jamais leur constitutionnalité ait été contestée ou mise en doute.

Et cependant ces lois ne sont pas moins importantes qu'une ordonnance sur les poursuites pour dettes. Car c'est en vertu des lois organiques que les fonctionnaires de l'ordre judiciaire sont autorisés à procéder à des arrestations, circonstance où les droits et Feuille fédérale suisse. Année XVIII.

Vol. II.

33

524

meine la liberté individuelle du citoyen, sont touchés de bien plus près que par la mise en taxe des biens d'un débiteur entêté.

La tradition historique et la pratique législative dans le- Canton de Schwyz plaident aussi en faveur de la compétence du Conseil cantonal. Non-seulement les anciens droits statutaires des diverses parties du Canton émanaient en grande partie des arrêtés des Conseils, ainsi qu'il a déjà été dit, mais en ce qui concerne spécialement les ordonnances sur les poursuites pour dettes, de 1804, 1809 et 1828, toutes avaient été promulguées par le Landrath, sans être soumises au peuple. -- Enfin il est à remarquer qu'en rendant une ordonnance sur les poursuites pour dettes il ne s'est point agi de quelque chose de nouveau, ou de remplacer une ancienne loi par une nouvelle. Car, au fond, la nouvelle poursuite pour dettes ne crée pas un droit nouveau, mais elle reproduit l'ancien sous une forme plus convenable et plus sûre. Ainsi que les recourants le disent eux-mêmes, par exemple, le système de taxation est le même clans la nouvelle poursuite pour dettes que dans l'ancienne, et le système de la vente obligatoire aux enchères, que des hommes inttuents ont vivement préconisé, a été écarté par la raison que l'on voulait éviter toute innovation, qui aurait sans doute dû être soumise à l'approbation du peuple. Ici le Conseil cantonal se trouve même armé d'un arrêté de l'Assemblée fédérale de 1853, qui évidemment peut être invoqué dans la cause actuelle. A cette époque un citoyen de Tuggen, Canton de Schwyz, se plaignit de ce que l'ordonnance sur les notaires de 1850 et l'ordonuance sur les pauvres de 1851 n'avaient pas été soumises au vote populaire.

Néanmoins l'Assemblée fédérale d'alors consacra le principe que la révision, la réforme d'une loi, était de sa nature une question de forme et non pas une question du fond. Du moment donc que l'on eut fourni la preuve que la promulgation des décrets incriminés n'avait pas créé un nouveau droit, mais reproduit l'ancien sous une forme plus convenable, l'Assemblée fédérale écarta le recours à l'unanimité.

Le Gouvernement croit également aujourd'hui pouvoir . compter en toute sécurité qu'une plainte de même nature sera pareillement écartée.

Le Département fédéral de justice et police, chargé du préavis sur ce recours, crut devoir approfondir cette question d'analogie et demander, en conséquence, au Gouvernement de Schwyz de compléter les actes au moyen d'une comparaison des anciennes prescriptions avec celles du IImc titre de la nouvelle poursuite pour dettes. Le Gouvernement du Canton de Schwyz transmit le 7 février 1866 les tableaux comparatifs demandés, comptant fournir par là la preuve que les dispositions du titre II de la nouvelle

525

poursuite pour dettes se limitent à reproduire sous une forme plus convenable et offrant plus de sécurité, les parties principales de la législation en matière de poursuites, publiées dans le temps par le Landrath.

Le Conseil fédéral, au vu des actes et sur la proposition du Département de justice et police, arriva aux conclusions suivantes : (Voir l'arrêté du Conseil fédéral précité).

Les réclamants n'ont pas accepté cette décision du Conseil fédéral, mais les fondés de pouvoir des six communes ont adressé, sous date du 16 avril 1866, à l'Assemblée fédérale la demande tendant à ce qu'il lui plaise arröter : 1. La loi sur les poursuites pour dettes du Canton de Schwyz, du 3 août 1865. est déclarée nulle et non avenue dans tout son contenu, ou bien elle doit à teneur des articles 3 et 48 de la constitution, ótre préalablement soumise à l'approbation ou au rejet du peuple du Canton de Schwyz, et le décret du Conseil exécutif portant que la loi en question entrera en vigueur au 1er janvier prochain, est rapporté ; 2. La loi dont il s'agit ne pourra plus être mise à exécution avant d'avoir été approuvée par le peuple.

Les recourants reproduisent les arguments qu'ils avaient invoqués dans la première requête au Conseil fédéral et y joignent quelques observations ultérieures. Ils déclarent qu'ils n'ont pas en vue dans leur recours le plus ou moins de valeur de la loi nouvelle, mais qu'ils veulent avant tout le maintien de la constitution et la protection d'un droit de la souveraineté du peuple qu'on a entrepris d'éluder. Môme la crainte de voir une bonne loi rejetée par l'application de ces deux principes doit être muette en leur présence. Au reste l'on doit se demander, si réellement la nouvelle poursuite pour dettes mérite cette qualification, vu qu'elle n'est évidemment créée que pour les capitalistes indigènes et non pas pour le public industriel, ni pour relever le crédit dont le Canton de Schwyz a tant besoin.

Elle n'offrira rien de plus tentant aux capitalistes hors du Canton.

Les clauses gênantes que l'on introduit pour la rentrée des créances en compte courant, telles que les privilèges, les délais en matière de poursuites, ne laissent pas que d'amoindrir le crédit et de saper les fondements du trafic. La nouvelle loi condamne le Canton à demeurer un bien-fonds entre main-morte. Le capital improductif s'est seul garanti. Le recours s'applique à fournir des preuves à l'appui de ces assertions.

Si le Conseil fédéral n'a pas voulu suspendre la loi sur les poursuites, par la raison que la réclamation était tardive, c'est-à-

526

dire qu'elle avait été présentée à une époque où la mise en vigueur de la loi incriminée était déjà ordonnée, il a perdu de vue que la loi n'a pas été promulguée le 3 août 1865, mais vers la fin de l'année seulement.

Evidemment il eût été plus simple et plus juste de suspendre une loi incriminée du chef de violation de la constitution, que de créer le chaos de voir l'ancienne loi mise hors de vigueur avant de savoir si la nouvelle peut, oui ou non, la remplacer. L'allégation du Gouvernement que les anciennes lois dites «Landrechte» ne consistaient pas seulement dans des arrêtés directs du peuple, mais qu'elles avaient aussi été octroyées par des ordonnances du Conseil, manque de preuves à l'appui ; toutefois les recourants n'ont pas non plus de preuves à l'appui de leur assertion contraire sur le même point. L'objection, disent-ils, en outre, que la nouvelle loi n'a pas créé un droit nouveau, mais qu'elle ne fait que présenter l'ancien droit sous une forme plus convenable et donnant plus de garantie, est tout-à-fait insoutenable. Chaque modification d'une loi, de quelque nature qu'elle soit, se présente comme une nouvelle prescription légale et doit par conséquent passer par la voie prévue par la législation pour acquérir force de loi ; le Conseil fédéral lui-même s'est placé à ce point de vue. Les recourants ne peuvent de même pas admettre que la nouvelle loi sur les poursuites soit un mixtùm compositum de loi organique et d'ordonnance de procédure civile. Evidemment elle a le caractère d'une loi spéciale, et le VIe titre contenant «le tarif des émoluments pour la poursuite pour dettes» ne trouverait sa classification ni dans l'une, ni dans l'autre de ces catégories; c'est pourquoi on pourrait l'éliminer de la loi tout aussi bien que le 11° titre. Les recourants estiment qu'une loi sur les poursuites n'est pas plus de sa nature organique que de procédure et qu'elle ne revêt aucun de ces deux caractères.

Le Gouvernement de Schwyz, appelé à répondre à cette seconde requête, proteste à son tour de nouveau, dans sa réplique du 2 juillet dernier, contre l'affirmation «déloyale» des recourants, portant que ce n'est qu'en novembre 1865 , lors de la publication de la nouvelle poursuite pour dettes, que l'on sut qu'elle ne serait pas soumise au peuple. Au contraire, déjà en avril 1865 le Conseil cantonal avait résolu que le projet de loi serait conçu clans sa rédaction de telle sorte, que le Conseil cantonal pût promulguer la loi en vertu de sa compétence constitutionnelle, et sans la soumettre au peuple dans ses arrondissements communaux. Tout cela a été divulgué, dans toutes les directions, par les délibérations publiques du Conseil cantonal, et par les nombreux et actifs organes de la presse cantonale.

En ce qui touche les avantages que présente la nouvelle loi

52?

sur les poursuites, il y a sans doute bien des choses souhaitables qui ne s'y trouvent pas réalisées ; personne ne contestera toutefois que l'on n'ait obtenu un progrès sur l'ancienne loi. La mise en vigueur n'a rencontré aucune difficulté, en sorte qu'on a créé sur le terrain législatif une base plus solide, qui dans l'intérêt du crédit du Canton ne devrait plus être mise en question. Le Gouvernement ne veut pas revenir en arrière sur les développements donnés antérieurement à la question de droit, mais simplement rendre attentif, en terminant, à ce que depuis l'arrêté rendu par le Conseil fédéral le 16 février 1866, il s'est passé des événements dans le Canton de Schwyz qui ne laissent planer aucun doute sur la volonté et le jugement du peuple, que les recourants invoquent si souvent et avec tant d'instance. Le peuple du Canton de Schwyz a renommé dans tous les cercles électoraux, et presque partout sans opposition, les mêmes conseillers cantonaux auxquels on a reproché tant de fois d'avoir violé la constitution dans les questions du St. Gotthard et de la poursuite pour dettes. La proposition de révision de la constitution qui était en connexion directe avec ces deux questions a été rejetée le 10 juin dernier à une grande majorité. Voilà deux actes de souveraineté dans lesquels le peuple a manifesté d'une manière claire et nette qu'il n'est point d'accord avec les réclamations et les plaintes formulées contre les décrets promulgués par le Conseil cantonal, mais bien qu'il désapprouve ces plaintes et ces réclamations. En conséquence, le Gouvernement attend avec confiance que l'Assemblée fédérale ne prendra pas de résolutions qui viendraient interrompre ou troubler la marche calme et sûre de la vie publique qui vient de nouveau de recevoir la sanction populaire.

Le Conseil des Etats, qui avait la priorité des débats dans cette affaire, a décidé", dans sa séance du 11 juillet, après une discussion approfondie, à une grande majorité : qu'il n'y avait pas lieu d'admettre le recours des six communes, et qu'il s'en tenait à l'arrêté du Conseil fédéral du 16 février dernier.

Votre Commission des pétitions, après un mûr examen des documents, s'est divisée dans ses appréciations.

La majorité, d'accord avec le Conseil des Etats, vous propose «d'écarter comme mal fondé le recours des communes de Schilbelbach, Tuggen, Wangen, Vorderthal, Innerthal et Iberg contre l'arrêté du Conseil fédéral du 16 février 1866.» Par contre, la minorité propose la résolution suivante : « L'ordonnance dite «poursuite pour dettes, pour le Canton de Schwyz», sanctionnée le 3 août 1865 par le Conseil cantonal de

528

Schwyz, ne sera pas considérée comme ayant force de loi, pour aussi1 longtemps qu'elle n'aura pas, en vertu des art. 3 et 48 de la constitution cantonale, été soumise à la votation du peuple, réuni dans ses comices électoraux, et acceptée par lui.» Les défenseurs des deux opinions divergentes se sont réservé la faculté de développer leurs propositions devant vous.

La majorité, auquel appartient le rapporteur, d'accord avec les considérants du Conseil fédéral, étaye sa proposition par les réflexions ultérieures suivantes : Dans la décision sur l'admissibilité du recours, il ne s'agit pas d'apprécier la valeur intrinsèque du décret promulgué par les autorités du Canton de Schwyz. Le «salus publica», cette loi suprême qui constitue un facteur avec lequel il faut compter aussi dans cette circonstance, ne gît pas dans la valeur matérielle du décret incriminé, mais plutôt dans le maintien d'un droit constitutionnel qui dans le Canton de Schwyz est mis en question par rapport au peuple et aux autorités.

De même on ne saurait invoquer ici le fait, d'ailleurs concluant en république, que la plainte en violation de la constitution ne provient que d'une faible minorité, qui représente 7355 habitants seulement, en. regard d'une population totale du Canton de Schwyz de plus de 45,000 âmes. Car une injustice ne peut devenir un droit, par le fait seul qu'une majorité le proclame un droit. Toutefois c'est un symptôme remarquable que toutes les communes et tout le peuple du Canton, appelés à former opposition à une prétendue violation de la constitution et du droit de la souveraineté populaire, aient refusé leur adhésion à cette accusation publique, et que ce n'est qu'un seul cinquième qui ait donné suite à l'appel répandu, en voyant une violation de la constitution dans, le procédé du Conseil cantonal; tandis que tout le reste l'a approuvé par son silence, sanction qui de fait, jusqu'à l'heure qu'il est, se manifeste par la mise en vigueur de la loi contestée. Eh bien! si, en vertu de l'article 3 de la constitution, la souveraineté réside dans le peuple, le peuple a le droit de manifester sa souveraineté en reconnaissant, dans sa majorité, pour constitutionnel un acte que la minorité trouve entaché d'inconstitutionnalité.

La seule question qui soit déterminante dans cette affaire, est celle-ci : Le Conseil cantonal, d'après l'art. 47 de la constitution de Schwyz, avait-il le droit ou était-il compétent pour promulguer de son chef l'ordonnance sur la poursuite pour dettes du 3 août 1865, sans la soumettre à la votation populaire?

Pour répondre à cette question, nous devons avant tout apprécier

529

deux circonstances. D'abord : quelle compétence l'art. 47 donne-til, dans le domaine de la législation, au Conseil cantonal ? Ensuite, quelle qualification législative possède le décret du Conseil cantonal du 3 août 1865 ? ou bien, dans quelle catégorie de la législation doit-il et peut-il être rangé?

Aux termes de cet art. 47 de la constitution de Schwyz, le Conseil cantonal a exclusivement le droit de promulguer, sans la sanction populaire, prévue à l'art. 3, d'abord les lois organiques, ensuite les ordonnances sur la procédure civile et pénale. L'art. 47 comporte ainsi une modification essentielle de l'art. 3 de la même constitution qui dit d'une manière absolue et sans limite : « La souveraineté réside dans le peuple. Celui-ci se donne lui-même sa constitution et les lois doivent être soumises à son acceptation.» A l'encontre de cette autorisation absolue et sans limite du peuple souverain relativement à la législation, la constitution remet plus tard, par l'art 47, au Conseil cantonal, représentant du peuple, la faculté unique et exclusive de promulguer les lois organiques et les ordonnances sur la procédure en matière civile et pénale, qui comprennent outre l'action et les devoirs des autorités, fonctionnaires et agents, le développement de la procédure civile, avec tous les accessoires que la nature, la logique, la vie et la science y ont ajoutés.

Si nous demandons maintenant quelle qualification législative le décret du Conseil cantonal doit avoir, ou dans quelle catégorie de la législation il doit et peut être rangé, la majorité de votre Commission, d'accord avec les conclusions du rapport du Département fédéral de Justice et Police, le place dans le cadre que lui assigne l'arrêté du Conseil fédéral du 16 février, en éliminant les §§ 18--28 et 31--38 du IIme titre, savoir les dispositions sur le droit légal de gage, la substitution du créancier hypothécaire dans les droits du bailleur, les privilèges d'intérêts garantis sur hypothèques , les privilèges des créances courantes , les exceptions dans l'exécution du droit de gage, la durée de l'action des gages, la prioriié et la concurrence des droits de gage, le droit de gage au moyen de l'enregistrement du gage, les exigences de l'enregistrement du gage, l'action de l'enregistrement du gage sur un gage préalable, l'inadmissibilité de l'enregistrement sur certains objets, le rapport des enregistrements du gage vis-à-vis du droit de gage, la durée de l'enregistrement du gage, les effets de l'extinction d'un gage enregistré.

Dans ce cadre et avec ce contenu la «poursuite pour dettes» promulguée par le Conseil cantonal, le 3 août 1865, se présente incontestablement, d'une part, comme une loi d'organisation, et, d'autre part, d'après les enseignements de la science, comme une

530

loi de procédure et notamment à l'art. III, pour l'exécution des jugements des tribunaux, comme une fraction de la procédure civile, surtout si l'on considère que les lois sur les poursuites sont souvent incorporées au code civil, soit y ajoutées comme appendice.

On peut à peine prendre au sérieux la remarque des recourants touchant la place à donner au « tarif des émoluments » figurant au VIe titre de la « poursuite pour dettes » , à savoir si l'on doit lui donner la qualification de loi de procédure ou de loi organique. Ils savent fort bien qu'il est d'usage de ranger les tarifs des taxes aussi bien dans les lois organiques spéciales que dans les lois sur la procédure civile, auxquelles on les annexe dans la plupart des cas comme appendices.

Cette appréciation des lois sur les poursuites pour dettes, qui résulte de la nature des choses et des enseignements de la science, paraît aussi, de tout temps, avoir été admise dans les convictions du peuple et des autorités du Canton de Schwyz, cela sous l'empire de toutes ses constitutions, toujours démocratiques. Ici nous ne revenons pas en arrière sur les anciennes lois dites «Landrechte», parce que celles-ci, ainsi que nous l'avons dit plus haut, ne fournissent pas de faits irréfragables à l'appui, mais nous nous restreignons a l'époque où la constitution de Schwyz était écrite dans une charte. Cette époque date, comme s'exprime d'entrée la constitution du Canton du 25 juin 1821,' de l'an 1803 et émane du « Gouvernement résultant de la médiation. » D,'après la constitution cantonale de 1803, soit de 1804 à 1821, le pouvoir souverain ou suprême résidait dans la landsgemeinde générale du Canton qu'on appelait même dans le concordat des divers districts du 26 juin 1814 «le Landesfürst» (le prince du pays). Cette landsgemeinde avait, d'après la constitution, lo droit d'accepter ou de rejeter les lois qui lui étaient soumises par le Conseil cantonal (gouvernement), et le triple Landrath n'avait d'autre compétence que d'accepter provisoirement les projets de loi qui lui étaient soumis dans des cas exceptionnels et extraordinaires par le Conseil cantonal; ces lois devant être exécutées, jusqu'à ce que la landsgemeinde générale du Canton se fût prononcée à leur égard.

En face de ces prescriptions constitutionnelles une série d'ordonnances furent rendues en matière de poursuites, tant par le Conseil cantonal que par le triple Landrath, sans participation de la Landsgemeinde et sans réclamations du «Landesfürst» évincé.

Nous trouvons dans le recueil des lois du Canton les décrets suivants : 1. «Ordonnance de Vautorité supérieure, sur une introduction uniforme du droit de poursuite, ne s'appliquant toutefois qu'aux

531

ressortissants sehwyzois», adoptée le 31 octobre 1804 par le Conseil cantonal (c'était alors le Conseil exécutif), dans son contenu littéral et prescrivant sa publication comme une loi de l'autorité supérieure, pour entrer en force et vigueur le jour de la St. Martin prochaine.

2. «Loi et ordonnance sur la poursuite pour dettes dans le Canton de Schwyz, du 26 octobre 1809. »-- «La présente ordonnance a été adoptée et promulguée comme loi par le Conseil cantonal et le triple Landrath, en abrogation de la loi du 31 octobre 1804.» A la môme date on y annexait un «Eèglement sur les frajs de justice.» 3. «Ordonnance légale sur l'organisation des enchères publiques , prévues par l'article 6 du VIIe titre de l'ordonnance sur la poursuite pour dettes», promulguée par le Conseil cantonal le 29 avril 1812.

4. «Avis sur la manière dans laquelle on pourrait poser des bornes aux manoeuvres des créanciers qui s'opèrent au grand détriment des débiteurs»--adoptée et promulguée par le haut Landrath, en date du 26 avî-il 1817, comme appendice à l'ordonnance du 26 octobre 1809.» 5. «Ordonnance pour l'amélioration des moeurs et la diminution de la pauvreté», titre VI et VII concernant les saisies opérées contre les familles pauvres et l'absence du droit de poursuite en matière de dettes de jeu. -- Adoptée par le Landrath, le 1,4 octobre 1818.

La constitution cantonale de l'an 1821 à l'an 1833 prescrivait : « Le pouvoir souverain et suprême réside dans lar Landsge«rneinde générale du Canton.» Celle-ci procède d'après l'usage consacré aux nominations qui lui incombent et décide des affaires du pays. « Le Wochenrath, le triple Landrath, ainsi que les tribunaux «conservent leurs fonctions et leur organisation d'après les lois et «coutumes. » -- Quoique, pendant cette période constitutionnelle le pouvoir souverain et suprême fût dans les attributions de la landsgemeinde générale, et que celle-ci eût à décider des affaires du pays, elle ne s'occupa qu'une seule fois de la matière sur les poursuites pour dettes. Le 2 mai 1824, elle rendit un « arrêté sur la durée des late de gage et des schillings de gage.»-- La loi beaucoup plus importante qui fut promulguée sans réclamations dans ce temps là émanait des autorités; elle s'intitule, d'après le recueil des lois, comme suit : « Loi et ordonnance sur les poursuites pour dettes dans le Canton de Schwyz, du 28 novembre 1828, adoptée, approuvée et ratifiée dans toutes ses parties par le haut Conseil cantonal et le

532

triple Landrath, érigée en loi, dès cette date, pour tout le Canton et prescrivant par la présente ordonnance l'abrogation de la loi sur les poursuites, etc., qui existait depuis le 26 octobre 1809.» Les dispositions de ia constitution de 1833 à 1848, relativement à la législation, sont conçues comme suit : La souveraineté réside dans le peuple, etc., etc. Celui-ci se donne lui-même sa constitution et les lois doivent être soumises à son approbation.

Tous les projets de loi et tous les commentaires de loi seront soumis par le Grand Conseil à l'acceptation ou au rejet de la landsgemeinde. Les lois organiques émanent du Grand Conseil.

Malgré ces prescriptions, le Grand Conseil a émis de son chef, pendant cette période, divers décrets, en matière de poursuites pour dettes, cela sans participation ni réclamation de la Landsgemeinde, en partant évidemment du point de vue que la poursuite pour dettes est du domaine des lois organiques. On trouve comme telles dans le recueil des lois : 1. « Commentaires des dispositions du § 10, Tit. II, et du § 24, Tit. Ili, de la loi sur les poursuites pour dettes, du 28 octobre 1828 » , promulgués par le Grand tConseil le 11 décembre 1844 et mis en vigueur par la Commission du Gouvernement le 16 décembre de la môme année.

2. «Interprétation du § 17, Tit. Ili, de la loi sur les poursuites du 28 novembre 1828,» promulguée par le Grand Conseil le 23 décembre 1846 et mise en vigueur par la Commission du Gouvernement le 26 décembre de la même année.

Enfin la constitution actuelle de 1848 prescrit en matière de législation : Les lois doivent être soumises à l'acceptation du peuple.

Les lois organiques et lös ordonnances sur la procédure civile et pénale sont exclusivement du ressort dn Conseil cantonal. Il édicté les autres lois et les soumet à la sanction des cercles communaux. Le Conseil cantonal commente les lois, toutefois jamais à l'occasion d'une cause de droit spéciale pendante devant les tribunaux.

Si donc le Grand Conseil de 1844 et 1846 considérait et traitait déjà la poursuite pour dettes comme une loi organique, cela était d'autant plus permis au Conseil cantonal de 1848, auquel la constitution ne renvoyait pas seulement les lois organiques, mais en outre la législation en matière de procédure, les déclarant exclusivement de son ressort. Celui-ci rendit en conséquence, en vertu de sa compétence et sans réclamation, un décret en date du 10 avril 1848, comme appendice à la loi sur les poursuites pour dettes, du 28 octobre 1828, et qui fut mis en vigueur dès le 29 avril suivant par le Conseil cantonal, sans avoir été soumis aux arrondissements communaux. Dans le recueil officiel des lois du Can-

533

ton, de 1848 à 1849, on trouve cet appendice rangé sous la rubrique de «administration judiciaire en matière civile», et précédé d'une «ordonnance sur la procédure en matière civile» et d'une «ordonnance de procédure pour les tribunaux civils.» En présence de ces antécédents et d'une pratique aussi constante dans la législation sur la matière des poursuites pour dettes dans le Canton de Schwyz, il semble à la majorité de la Commission que la manière de voir manifestée de tout temps et 'jusqu'à l'heure qu'il est par le peuple souverain et les autorités de Schwyz sur la nature législative de la loi sur les poursuites, peut invoquer en sa faveur des motifs sérieux. Sa consécration ne devrait pas être contrecarrée par une interprétation de l'Assemblée fédérale, qui en tout cas est encore contestée.

Pour revenir, en terminant, sur la réclamation des recourants, que l'on ne peut admettre qu'en présence d'un décret contre lequel il y a recours, l'autorité fédérale puisse procéder par voie d'élimination, en élaguant quelques dispositions, au lieu de rejeter l'ensemble du décret, en raison de ses dispositions irrecevables, la majorité de la Commission croit pouvoir se borner à répondre que de tout temps ce procédé a été constamment observé dans tous les cas où l'Assemblée fédérale a eu à se prononcer sur la sanction de constitutions, de lois ou de décrets promulgués par les Cantons, pour autant que l'ensemble soumis à sa décision ne fut déclaré mal fondé. -- L'on sait que récemment, à l'occasion de la garantie accordée à la constitution du Canton de Lucerne, l'Assemblèe fédérale a procédé par la môme voie d'élimination.

En adhérant à l'arrêté du Conseil des Etats et en sanctionnant la résolution du Conseil fédéral en date du 16 février de cette année, la majorité de votre Commission vous propose : d'écarter le recours, c'est-à-dire de déclarer que la requête des six communes schwyzoises est en partie fondée dans le sens des considérants du Conseil fédéral, et que le titre II de la poursuite pour dettes, à l'exception des articles 15, 16, 17, 29 et 30 est suspendu, en laissant au Conseil cantonal de Schwyz la faculté do séparer les dispositions suspendues de ce titre, ou de les soumettre à la sanction du peuple de telle manière qu'il jugera convenable.

Berne, le 20 juillet 1866.

Au nom de la majorité de la Commission, (Dr Escher, Demiéville, Keller,) Le Rapporteur : A. Keller.

534

3. Rapport de la minorité de la Commission des pétitions du Conseil national.

(Du 21 juillet 1866.)

Tit.,

La constitution du 18 février 1848, du Canton de Schwyz, d'où émane le recours déposé sur le bureau, prévoit l'institution du referendum, c'est-à-dire que le peuple schwyzois s'est expressément réservé la sanction des lois dans ses treize comices électoraux.

L'article 3 de la dite constitution porte : La souveraineté réside dans le peuple. Celui-ci se donne luimême sa constitution et les lois doivent être soumises à son acceptation.

L'article 47 ne tolère que deux seules exceptions à cette règle, en statuant : «Sont exclusivement du ressort du Conseil cantonal : les lois organiques et les ordonnances sur la procédure en matière civile et pénale.» Pour que la législation s'en tienne à ces deux exceptions, l'article 48 ajoute : Le Conseil cantonal édicté toutes les autres lois et les soumet à l'acceptation des comices électoraux.

Les lois organiques, qui ont pour but de régler l'organisme des diverses autorités et dicastères, et de déterminer d'une manière plus précise les droits et les devoirs des autorités et des fonctionnaires , entr'eux, et dans leurs rapports officiels avec les citoyens, furent (cela très-souvent sous la forme d'ordonnances), promulguées par le Conseil cantonal aussitôt après l'acceptation de la constitution en 1848, et dans le courant des années suivantes.

Le même fait se produisit le 17 avril 1848, à propos de l'ordonnance sur la procédure en matière civile, et le 18/24 mai de

535

la même année, au sujet de l'ordonnance sur la procédure en matière pénale. Les deux ordonnances sur la procédure en matière civile et pénale, mentionnées dans l'article 47 de la constitution et dont la promulgation était d'un besoin urgent ont été aussitôt après la sanction de la constitution, adoptées et promulguées par le Conseil cantonal, de sorte que, sous ce rapport, l'art. 47 reçut immédiatement son exécution.

Ici, la minorité de la Commission fait d'emblée ressortir la circonstance qu'ainsi déjà en 1848, lorsque le sens et la portée de l'article 47 étaient encore présents à la mémoire de tous, le Conseil cantonal schwyzois, s'en tenant aux dispositions de la constitution, ne jugea pas possible d'envisager les matières législatives touchant les poursuites pour dettes, matières qui atteignent si profondément les citoyens dans leurs rapports les plus intimes, comme faisant partie de la procédure civile, et de l'introduire dans la loi y relative.

De plus en plus convaincu de l'urgence de réviser la loi et ordonnance rendues le 28 novembre 1828 sur les poursuites pour dettes, le Conseil cantonal chargea, en 1861, la Commission législative d'élaborer un projet de loi sur cette matière. Ce projet fut discuté au sein du Conseil cantonal, d'abord en septembre 1863, puis en avril 1865, et le résultat des discussions imprimé et publié sous le titre caractéristique de: «Projet de loi concernant les poursuites pour dettes dans le Canton de Schwyz.» Au lieu de soumettre, conformément aux articles 3 et 48 de la constitution, ce projet, a diverses reprises mûrement- réfléchi, à la sanction du peuple dans ses arrondissements communaux, le Conseil cantonal, mû, à ce qu'il paraît, par une appréhension sans doute mal fondée, craignit que cette loi, soumise au peuple, ne fût rejetée. Quoi qu'il en soit, le fait est que le Conseil cantonal prit en avril 1865 la résolution suivante : Que l'ordonnance sur la poursuite pour dettes devait être édictée dans sa rédaction de telle sorte que le Conseil cantonal pût la promulguer en vertu de sa compétence constitutionnelle et la rendre exécutoire, sans être tenu d'appliquer le referendum.

L'exécution suivit de près la décision.

Le 3 août 1865, après une troisième délibération, le Conseil cantonal adopta de son chef la poursuite pour dettes pour le Canton de Schwyz, tel est le titre curieux de ce nouveau labeur législatif, et le Conseil exécutif du Canton de Schwyz ordonna, toutefois seulement le 17 septembre 1865, que la «poursuite pour dettes » entrerait en vigueur au 1" janvier 1866.

Lorsque le 10 décembre 1865 la commune de Schübelbach dut faire des présentations pour la nomination de taxateurs et

536

d'huissiers priseurs, elle résolut d'adresser un recours au Conseil fédéral contre la compétence que s'attribuait le Conseil cantonal pour promulguer une loi sur les poursuites pour dettes. Les communes de ïuggen, Wangen, Vorderthal, Innerthal et Iberg se joignirent plus tard à ce recours.

La double requête des recourants au Conseil fédéral demandait : 1. Que la loi sur les poursuites pour dettes du 3 août 1865 soit déclarée nulle, ou qu'il plaise au Conseil fédéral prendre des mesures, pour qu'aux ternies des art. 3 et 48 de la constitution cette loi soit soumise a l'acceptation ou au rejet du peuple du Canton de Schwyz, et qu'en conséquence l'arrêté du Conseil exécutif, qui mettait en vigueur au 1er janvier 1866 la loi sur les poursuites pour dettes, fût annulé.

2. Qu'il plaise au Conseil fédéral prendre les mesures nécessaires, et de les notifier au Conseil exécutif du Canton de Schwyz, pour être communiquées au Conseil cantonal, afin que jusqu'à ce qu'une solution définitive fût intervenue dans ce recours, la loi sur les poursuites pour dettes ne pût recevoir son exécution.

Le Conseil fédéral écarta d'emblée cette seconde partie du recours, en se basant sur la circonstance que toutes les mesures préliminaires étaient déjà prises pour l'introduction de la nouvelle poursuite pour dettes, et que si les recourants voulaient protester contre la mise en vigueur de la loi, ils eussent dû le faire plus tôt. Par contre, en ce qui concerne la première partie du recours, le Conseil fédéral statua en date du 16 février 1866 ce qui suit: «Le recours est déclaré en partie fondé dans le sens des considérants, et le titre II de la poursuite pour dettes, sauf les §§ 15, 16, 17, 29 et 30, sera suspendu, faculté étant laissée au Conseil cantonal de Schwyz de séparer les dispositions suspendues de ce titre ou de les soumettre à l'approbation du peuple dans la forme qu'il jugera convenable.» Cette décision a été acceptée par le Gouvernement et le Conseil cantonal de Schwyz. Mais les recourants nantirent l'Assemblée fédérale d'un mémoire imprimé qui se trouve dans vos mains et qui est daté du 16 avril, mémoire par lequel ils recourent devant l'Assemblée fédérale contre l'arrêté du Conseil fédéral du 16 février 1866. Dans cette requête, ils réitèrent leur première demande en formulant une seconde réclamation à teneur de laquelle la loi en question ne pourrait être mise en vigueur qu'après avoir été soumise à la sanction populaire. Le Gouvernement de Schwyz auquel on avait communiqué ce recours, conclut par son contre-mémoire imprimé, en date du 2 juillet, à ce qu'il soit écarté.

537

Le Conseil des Etats, qui avait la priorité des délibérations dans cette matière se prononça dans la séance da 11 juillet dans le sens d'une motion de minorité présentée par un membre de la Commission et tendant à écarter le recours, tandis que les autres membres de la Commission, dans un rapport traitant la matière à fond, recommandaient de déclarer le recours bien fondé.

Si une minorité de votre Commission partage les vues de la majorité de la Commission du Conseil des Etats et vous propose de déclarer bien fondé le recours dont il s'agit, elle est amenée à ce résultat par les considérations suivantes : I.

Le Conseil cantonal de Schwyz, en promulguant une loi sur les poursuites pour dettes, sans la soumettre à la sanction des citoyens réunis dans leurs comices électoraux, a violé un droit constitutionnel du peuple scliwyzois.

La minorité a relevé plus haut les articles 3 et 48 de la constitution du Canton de Schwyz, articles clairs et non équivoques qui se trouvent lésés par le procédé arbitraire du Conseil cantonal, soit, par sa manière de promulguer une nouvelle loi sur les poursuites pour dettes.

Le référendum, c'est-à-dire la présentation de toutes les lois à la sanction populaire, est une règle générale et un principe établi dans le Canton de Schwyz. D'après l'article 47 de la constitution, il n'est admis d'exception que: 1° pour les lois organiques qui ne sont qu'une exécution détaillée de l'organisme hiérarchique administratif, et 2° pour les lois sur la procédure civile et pénale. Ce sont ces deux catégories de lois que le Conseil cantonal peut promulguer directement; quant à la seconde catégorie, le motif en est sans doute celui-ci : qu'elle présente un caractère essentiellement technique. Cette exception à la règle doit être interprétée dans un sens restrictif et ne peut l'otre dans un sens extensif. Si la constitution de 1848 avait voulu placer dans la compétence exclusive du Conseil cantonal la promulgation d'une loi sur les poursuites pour dettes, elle aurait aussi compris cette exception ultérieure dans les dispositions de l'art. 47. Les art. 3, 47 et 48 de la constitution font seuls foi dans la matière, et en regard de ces articles, il est totalement indifférent qu'en 1828 la loi sur les poursuites pour dettes ait été promulguée par le Conseil cantonal et le triple Landrath, et non par la Landsgemeinde.

11 n'est pas surprenant que pendant la période de la restauration, alors que la constitution du Canton, déposée aux archives fédérales, n'avait pas môme été soumise à la sanction de la Landsgemeinde, on n'y regardât pas non plus de si près dans la question des droits constitutionnels du peuple.

538

n.

On affirme dans le mémoire des défendeurs et dans le dispositif de l'arrêté du Conseil fédéral dont il est recours, que le contenu de la loi sur les poursuites pour dettes promulguée par le Conseil cantonal, ou du moins, que certaines parties de cette loi, sont de telle nature qu'elles tombent dans l'exception prévue par l'art. 47 et qu'elles peuvent être envisagées, en partie, comme des dispositions de lois organiques et en partie comme des dispositions législatives sur l'organisation de la procédure en matière civile, ce qui permet de les traiter et promulguer comme des lois spéciales et indépendantes, soit, séparées les unes des autres.

Cette prétention n'est pas soutenable en regard des articles 3 et 48 de la constitution cantonale : A. Inadmissibilité de la séparation par des motifs intérieurs techniques.

La « poursuite pour dettes » que le Conseil cantonal de Schwyz a promulguée le 3 août 1865, acte qu'il n'a pas voulu nommer « loi », et qu'il n'a pas osé intituler « ordonnance », contient en effet, comme d'autres lois de ce genre, des matières d'ordre divers et parmi lesquelles l'on en rencontre de nature soit organique, soit de procédure. Mais l'impossibilité d'éviter, à l'occasion de la rédaction d'une loi sur les poursuites pour dettes, dans son contenu et dans son économie, de toucher à quelques points organiques ou de procédure, eu égard à l'ensemble, ne pouvait donner au Conseil cantonal, en face des articles 3 et 48, la compétence de promulguer cette loi en faisant abstraction do la sanction populaire.

Le texte clair de l'art. 47 ne lui donnait à cet effet aucune compétence exceptionnelle. Une loi qui contient, outre la nomination des fonctionnaires chargés des poursuites pour dettes, des dispositions importantes et obligatoires pour tous, traitant de matières diverses, ne peut pas être, dans la nature des choses, morcelée et divisée en plusieurs lois. -- Voici ces matières : I.

II.

TM (Voir les rapports précédents, page 513 et 519).

V.

Cette manière de voir n'est pas celle de l'arrêté du Conseil fédéral sur le recours et n'est point partagée par la majorité de votre Commission. Les deux envisagent qu'à l'occasion de la ré-

539

daction d'une loi sur les poursuites pour dettes, une division du travail législatif peut avoir lieu entre le Conseil cantonal et le peuple. Ils pensent que le Conseil cantonal peut bien nommer, au point de vue organique, les fonctionnaires appelés à faire les poursuites pour dettes, et traiter, du reste, la poursuite pour dettes comme une ordonnance de procédure en matière civile qu'il a la compétence de promulguer de son chef, tout en réservant à la votation du peuple les dispositions ultérieures, entre autres les articles 18 à 28 et 31 à 38 de la «poursuite pour dettes pour le Cantei^ de Schwyz», articles qu'on comprendrait dans une seconde loi, comme rentrant dans le domaine du «droit privé.» La minorité de votre Commission avoue franchement qu'abstraction faite de son impossibilité constitutionnelle, elle ne peut se faire aucune idée juste d'une semblable division du travail législatif..

Quelle que soit la matière de droit dont elle s'occupe, chaque loi doit former une unité continue, un tout organique. Une loi n'est pas une oeuvre d'art qui puisse être mécaniquement divisée et morcelée. Une loi sur les poursuites pour dettes, particulièrement, ne peut rationnellement être divisée en une loi sur les fonctionnaires chargés des poursuites, en une autre réglant la procédure officielle, en une troisième concernant les matières de droit privé, en une quatrième traitant des émoluments, etc. Pour ne citer qu'un exemple, le Conseil cantonal de Schwyz ne pourrait-il pas, du moment que l'on accepterait un semblable procédé de morcellement, introduire légalement une hiérarchie de fonctionnaires telle que par là l'acceptation par le peuple d'une loi sur les poursuites pour dettes proprement dite, serait, rendue très-difficile sinon impossible ?

°Si le peuple schwyzois a le droit de voter sur une loi relative aux poursuites, il possède ce droit constitutionnel imprescriptible et sans partage, et l'on ne saurait soumettre à sa sanction les fragments d'une semblable loi. Le Conseil fédéral partage en principe cette appréciation du droit quoiqu'elle soit diamétralement opposée au dispositif de son arrêté. Il déclare dans son 9e considérant «qu'il ne reste dès-lors autre chose à faire que d'établir «une distinction aussi tranchée que possible entre les matières, «dans les cas où la législation est du ressort de divers corps de «l'Etat, et de les faire régler séparément par les autorités com«pétentes dans chaque cas spécial, ou si ce moyen n'était pas «agréé, de soumettre le tout à l'approbation du peuple comme «instance suprême.» La distinction que le Conseil fédéral a tenté de faire dans l'arrêté incriminé, démontre de la manière la plus frappante l'inadmissibilité d'un tel partage et d'une telle division du travail léFeuille fédérale suisse. Année XVIII.

Vol. II.

34

540

gislatif. Le Conseil fédéral a totalement échoué dans la ligne de démarcation qu'il a cru découvrir entre les articles de loi qui ont besoin de la sanction du peuple et ceux qui peuvent être promulgués par le Conseil cantonal seul. Ainsi, par exemple, les prescriptions pour l'obtention, l'effet et la priorité du droit de gage, sont prévues par les articles 46 et 50 du IIIe titre, de môme qu'elles sont contenues dans le IIe titre, et néanmoins elles ne sont point comme ces dernières soumises au' peuple. Il est également tout-à-fait inexact que les articles 15, 16 et 17, 29 et 30 appartiennent en partie à la loi organique et en partie a la loi do procédure. L'article 17, entre autres, qui est en corrélation intime avec l'art. 27 (priorité du droit de gage), n'est point seulement de la nature de la loi sur la procédure, niais il établit une modification du droit matériel, vu que dans certains droits de gage, par exemple, de grains, de fruits, de produits du sol, de bestiaux, etc., ce n'est plus la priorité qui tranche seule la question, mais bien la circonstance que tous les gages qui ont eu lieu avant l'expiration de termes fixés, ont un droit égal dans la proportion de leurs créances. La phrase finale de cet article contient une disposition importante d'après laquelle les objets qui auraient été vendus ou mis en gage, avant le terme du délai légal, peuvent ótre revendiqués par les créanciers qui se sont annoncés avant l'expiration de ce délai.

Avec le môme droit que le Conseil fédéral élimine du titre IIe de la loi les articles 15, 16, 17, 29 et 30 en faveur de la compétence du Conseil cantonal, il faut aussi interpréter plusieurs articles des titres III, IV, V et VI de la loi en faveur de la compétence populaire. Le Conseil fédéral a passé sur tous ces articles on observant que c'est la procédure dite executive qui est réglée dans le titre III et suivants. Or, l'article 69 contient, par exemple, l'importante disposition suivante touchant les droits des tiers : « Le créancier de revenus garantis par une hypothè«que (articles 20 et 21), doit d'abord se faire payer par les «produits de l'hypothèque , à l'exception des locations à l'esti«mation desquelles il n'est point tenu. Le créancier ne peut «également être tenu à l'estimation d'autres objets relevant de «l'hypothèque.» Abstraction faite de la disposition finale de l'art.

17, « les créanciers de revenus garantis par des hypothè«ques, ont le droit de faire valoir leur saisie dans tout le «Canton, à dater du 15 décembre, si du foin, du regain ou de «la paille ont été enlevés avant la St. Martin de l'immeuble hypo«théqué, ou bien ils peuvent actionner l'acheteur desdits produits »provenant de l'hypothèque pour le prix qu'il les a payés. » -- La minorité de votre Commission pourrait fournir d'autres citations au sujet de la poursuite pour dettes pour le Canton do

541 Schwyz, pour prouver l'impossibilité d'appliquer pratiquement une division du travail législatif telle que l'admet et la recommande le Conseil fédéral. Les exemples que nous avons cités nous paraissent concluants.

B. La séparation et la division do compétence admises par la majorité de la Commission ne sont pas seulement inadmissibles en elles-mêmes, mais elles sont encore inconstitutionnelles.

La majorité de votre Commission veut étayer ce partage des compétences par l'art. 47 de la constitution de Schwyz qui donne pouvoir au Conseil cantonal de promulguer une ordonnance de procédure en matière civile, et cherche à le justifier par ce fait qu'il existe une jurisprudence suivant laquelle la poursuite pour dettes est envisagée comme une partie intégrante de la procédure civile en général.

On pourrait, avec quelque apparence de raison, induire de l'art. 47 le droit de partager les compétences, si l'article était ainsi conçu : «Les lois organiques et les ordonnances de procédure éma«nent exclusivement du Conseil cantonal. » Mais cet article ajoute : sur la procédure en matière civile », c'est-à-dire dans les litiges civils, ainsi que le Conseil cantonal a effectivement et justement intitulé le code promulgué, en avril 1848, en exécution de cet article de la constitution. Une loi de procédure civile règle la marche à suivre devant les tribunaux pour les litiges en matière civile : elle s'occupe donc des cas dans lesquels le juge est appelé à prononcer sur un litige existant entre deux parties et à statuer, lesquelles de ces prétentions sont fondées.

Or, une loi sur les poursuites pour dettes ne suppose aucun litige. Elle sert aussi, il est vrai, à obtenir l'exécution de jugements rendus sur des réclamations au sujet desquelles il y a eu préalablement litige, mais en général, son but est essentiellement de fournir les moyens de réaliser toute espèce de réclamation, aussi bien les réclamations litigieuses que celles qui ne le sont pas, et qui n'ont jamais donné lieu à un litige ou à un procès, comme c'est le cas de la grande majorité des réclamations qxii suscitent des poursuites de ce genre.

En ce qui touche le second point, à savoir la jurisprudence qui doit justifier la manière de procéder du Conseil cantonal de Schwyz, la minorité de votre Commission ne saurait admettre cet argument. Le Conseil fédéral déclare lui-même qu'en ce qui touche les diverses parties de la procédure de la loi sur les poursuites, on peut douter de ce que la procédure dite executive, traitée dans le titre III et suivants, procédure, qui presque partout en Suisse est

542

distincte de la procédure ordinaire et s'est développée à part, rentre également sous la procédure en matière civile.

Le Conseil fédéral estime cependant (de nouveau, comme dans d'autres points, en contradiction flagrante avec ses propres cousidérants), qu'au point de vue de la jurisprudence l'art. 47 de la constitution se prête à une interprétation dans le sens de faire considérer la loi sur les poursuites comme procédure executive, soit comme partie de la procédure civile.

La minorité n'est pas de cet avis. En présence du texte précis de l'art. 47, on ne peut et l'on ne doit l'interpréter d'aucune autre manière, en prétendant que la jurisprudence tolère la classification mentionnée. Si cependant le Conseil cantonal veut quand même interpréter de cette manière, les dispositions non équivoques de la constitution, nous aimons à croire qu'il le fait dans les meilleures intentions et par amour du progrès ; toutefois en présence d'une violation de la constitution, lui défendeur , ne doit pas être admis comme seul juge en dernier ressort, mais bien l'Assemblée fédérale dont la protection est invoquée dans cette cause.

L'Assemblée fédérale ne peut ni ne veut trancher au point de vue dit scientifique la question de savoir si une loi sur les poursuites pour dettes rentre oui ou non dans la procédure civile : s'il faut admettre que généralement en Suisse, la poursuite pour dettes est distincte de la procédure ordinaire et qu'elle s'est développée tout à part. La législation bernoise citée au sein du Conseil des Etats, ne constitue point une exception réelle dans la matière, car la loi sur les poursuites pour dettes, quoiqu'introduite comme appendice ou seconde partie de la procédure civile, n'en a pas moins été publiée par un décret spécialement promulgué et avec sa pagination indépendante.

Mais, même au point de vue scientifique ou de jurisprudence, qu'admet la majorité de la Commission, pour interpréter l'art. 47 de la constitution et justifier le procédé du Conseil cantonal de Schwyz, nous trouvons une confusion dans l'interprétation entre la procédure executive et le mode exécutoire.

La procédure executive est une véritable procédure civile et ne s'en distingue que par son procédé sommaire. La procédure executive ne présuppose nullement un jugement déjà rendu contre le défendeur; elle mène à un jugement par une voie plus sommaire que la procédure ordinaire, tandis que le mode exécutoire prévoit un jugement déjà exécutoire en droit. Or, la loi sur les poursuites pour dettes dans le .Canton de Schwyz ne règle aucun procédé semblable, mais lorsqu'une demande est contestée par un déni

543 de dette, le demandeur doit ouvrir son action par la voie de procédure ordinaire et c'est ici que s'applique la procédure civile en vertu des articles 51 et 65 de la loi sur les poursuites pour dettes.

Quant à ce qui touche le mode exécutoire pour la mise en vigueur d'un jugement, si l'objet du procès est une créance, la poursuite pour dettes peut être employée comme moyen. Mais il existe d'autres moyens coe'rcitifs qui peuvent servir à cette exécution suivant que le jugement a eu en vue une satisfaction, la restitution d'une chose déterminée, d'un document, l'entreprise ou l'abandon d'une certaine action, etc. Par la raison que la poursuite pour dettes crée un des moyens par lesquels on peut exécuter un jugement, comme par exemple, la saisie-arrêt, la citation, le commencement d'exécution d'une peine , l'intervention des gendarmes, etc., la poursuite1 pour dettes ne devient pas plus partie de la procédure civile que de la procédure pénale , l'ordonnance sur la procédure civile ne faisant que désigner les moyens qui paraissent aptes et pratiques pour rendre un jugement civil exécutoire. La poursuite pour dettes, bien que servant avec d'autres moyens a l'accomplissement de jugements civils et étant envisagée comme telle dans la procédure civile, ne peut donc jamais en devenir une partie intégrante aux termes de la constitution du Canton de Schwyz.

III.

On allègue, pour justifier le Conseil cantonal de ce qu'il a écarté la votation populaire lors de la promulgation "de sa loi sur les poursuites pour dettes, -- qu'il ne s'agit pas d'un droit nouveau, mais que la loi en question reproduit l'ancienne loi sous une autre forme. Une comparaison plus minutieuse de la loi de 1828 et de celle de 1865 démontre en effet que cette dernière n'a pas modifié d'une manière essentielle l'ancien droit. Cependant la plupart des articles sont modifiés dans la forme Oet le contenu, ces modifications visent à un progrès et tendent aune amélioration. Quoi qu'il en soit, la.question de savoir si la nouvelle loi a plus ou moins modifié l'ancienne, n'est point décisive dans le cas particulier : ou bien la poursuite pour dettes rentre dans l'art. 48, ou bien elle est du domaine.de l'art. 47 de la constitution; dans la première alternative elle doit être soumise à la votation populaire.

Il faudra donc soumettre au vote populaire tout changement à cette loi, car il est aussi inadmissible que difficile d'établir des distinctions entre les modifications essentielles d'une loi et celles qui ne le sont pas. Le Conseil fédéral partage, d'ailleurs, cette manière de voir en déclarant littéralement dans le deuxième considérant de son arrêté que :

544

La loi actuelle de 1828 ne pouvait, d'après les principes de droit public généralement reconnus, être abrogée ou modifiée autrement que par une nouvelle loi et nullement par la voie d'une simple ordonnance, tout comme aussi la nouvelle poursuite pour dettes présente, dans les points principaux, tous les caractères d'une loi, l'omission de ce titre ne pouvant rien changer à la chose.

IV.

Si la minorité de votre Commission croit avoir démontré, en se basant sur l'exposé, en fait et en droit, de ce recours, d'une part: que le Conseil cantonal de Schwyz, en promulguant de son chef une loi sur les poursuites pour dettes, sans la soumettre il la sanction populaire, a violé un droit constitutionnel du peuple schwyzois, et que, d'autre part, l'arrêté du Conseil fédéral du 16 février 1866. dont est recours, n'a pas remédié à cet état de choses, attendu qu'une division des matières en une partie de droit de procédure et une partie de droit civil ne paraît ni naturelle, ni admissible, -- l'intervention des Chambres fédérales, à teneur de l'art. 5 de la constitution fédérale, devient indispensable. L'art. 5 de la constitution fédérale, qui se rapporte à ce qui précède, est clair et sans équivoque. Il précise la garantie accordée par la Confédération aux constitutions cantonales, dans ce sens qu'il garantit la liberté et les droits du peuple, les droits constitutionnels des citoyens, ainsi que les droits et les attributions que le peuple a conférés aux autorités.

La minorité de votre Commission ne doute pas un seul instant que dans le recours qui vous est soumis, vous accorderez l'intercession de la Confédération, et que les prescriptions de la constitution fédérale ne resteront point lettres mortes. Quelle que soit l'opinion qu'on puisse avoir sur l'opportunité du veto ou du référendum, tous seront unanimes à reconnaître que là où elle existe, et où la Confédération l'a solennellement garantie au peuple, cette institution doit être maintenue et scrupuleusement respectée par les autorités cantonales, et que sous aijcun prétexte , et dans aucun but particulier, fût-il le plus louable, elle ne doit jamais otre lésée ni éludée. Dans le cas de ce recours éclatant, si l'Assemblée fédérale ne maintenait pas la garantie solennelle des art. 3 et 48 de la constitution de Schwyz, et si elle ne prenait pas en considération la souveraineté méconnue du peuple schwyzois, l'art.

5 de la constitution fédérale cesserait d'être une vérité et tomberait à l'état de lettre morte. La minorité de votre Commission serait hors d'état de concevoir, dans des cas futurs, de quelle manière les droits constitutionnels du peuple pourraient être protégés par

545

les dispositions d'une si haute importance de notre constitution fédérale, qui se distingue si avantageusement de l'ancien pacte de 1815.

La minorité de votre Commission termine son rapport par la proposition suivante : L'ASSEMBLÉE FÉDÉEALE de la CONFÉDÉBATION SUISSE, vu un recours des communes de Schübelbach, Tuggen, Wangen, Vorderthal, Innerthal et Iberg, Canton de Schwyz, dirigé contre un arrêté du Conseil fédéral du 16 février 1866 et concernant la violation de la constitution à l'occasion de la promulgation d'une «poursuite pour dettes pour le Canton de Schwyz» ; arrête : L'ordonnance dite «poursuite pour dettes pour le Canton de Schwyz», sanctionnée le 3 août 1865 par le Conseil cantonal de Schwyz, ne sera point considérée comme ayant force de loi, pour aussi longtemps qu'elle n'aura pas, en vertu des art. 3 et 48 de la constitution cantonale, été soumise à la votation du peuple, réuni dans ses comices électoraux, et acceptée par lui.

Agréez, Tit., l'assurance de notre considération très distinguée.

Berne, le 12/21 juillet 1866.

Au nom de la minorité de la Commission des pétitions du Conseil national, (Hungerbühler, Bützberger), Le Rapporteur: Hungerbühler.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Rapports de Commissions sur le recours de la commune de Schübelbach et de cinq autres communes du Canton de Schwyz, touchant la violation de la constitution cantonale pour avoir promulgué une ordonnance dite ,, poursuite pour dettes", du 3 août. 1865,...

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1866

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

38

Cahier Numero Geschäftsnummer

---

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

01.09.1866

Date Data Seite

510-545

Page Pagina Ref. No

10 060 271

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.