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Message du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le projet de loi fédérale sur rémission de lettres de gage.

(Du 14 décembre 1925.)

I. Partie générale.

Idées directrices.

  1. Genèse du projet.

Avant la guerre déjà, des voix s'étaient élevées pour demander l'institution des lettres de gage. En 1916 et 1917, elles trouvèrent maintes fois un écho dans les journaux, dans des brochures, dans plusieurs dissertations scientifiques, dans des requêtes adressées au Conseil fédéral, dans les assemblées populaires ou politiques et enfin au sein des Conseils législatifs. En juin 1916, lors des délibérations relatives au rapport de gestion du Conseil fédéral, M. le Dr A.

Meyer, conseiller national, proposa de créer les lettres de gage au sens de l'article 918 du code civil. Au mois de juin de l'année suivante, la commission de gestion du Conseil des Etats adressa à notre département des finances un voeu que M. von Arx, secrétaire de ladite commission, avait été chargé de motiver dans un exposé très circonstancié, qui tendait à ce que « ledit département se préoccupât de réglementer la question des lettres de gage au point de vue du droit fédéral, ainsi que la chose est déjà envisagée au code civil, afin que dès le moment où la situation financière serait redevenue normale, la voie fût aplanie pour réaliser cette utile institution»; en décembre 1917, le Conseil national a accueilli sans aucune opposition le postulat Hirter, invitant le Conseil fédéral à étudier le moyen de hâter l'institution des lettres de gage et à présenter un rapport à ce sujet.

Entre temps, notre département des finances avait convoqué une réunion d'experts composée de M. le Dr Jules Frey, président

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du conseil d'administration du Crédit suisse et du Crédit foncier suisse à Zurich, de M. le Dr Eugène Huber, professeur, à Berne, de M. ]e Dr Lan'dmann, professeur à Baie, et de M. Ferdinand Virieux, directeur de la Banque cantonale vaudoise, à Lausanne. Ces experts étaient chargés d'élaborer en commun un préavis sur la réglementation de la question des lettres de gage.

Leur rapport très complet, accompagné d'un projet de loi, fut remis au département des finances en avril 1919 et publié aussitôt après. En juin et en juillet de la même année, le secrétariat de l'Union des paysans suisses et l'Union des banques cantonales s'étant prononcés au sujet du préavis susmentionné, la commission des quatre fut invitée par le département des finances à donner son appréciation sur les opinions énoncées. Ce fut l'objet d'un préavis complémentaire, remis en avril 1922 et qui ne fut pas imprimé. Toute une série d'unions de banques et de caisses d'épargne, de débiteurs d'hypothèques d.e la ville et de la campagne, ainsi que la Banque nationale, furent invitées à faire connaître leur opinion au département des finances.

Basé sur les réponses qui lui furent données, sur les préavis de la commission des quatre, ainsi que sur d'autres recherches et enquêtes, le département des finances élabora un nouvel avant-projet de loi fédérale sur l'émission de lettres de gage et le soumit tout d'abord aux principales associations intéressées. Celles-ci se déclarèrent disposées à entrer eri matière sur le projet du département.

Comme les quatre experts l'avaient déjà proposé, cet avant-projet autorisait toutes les banques cantonales, ainsi que les principales banques hypothécaires, à émettre leurs propres lettres de gage. Alors que, suivant l'opinion de la commission des quatre, il devait y avoir, outre les établissements précités, une banque créée et gérée avec le concours de la Confédération, jouissant du droit exclusif d'émettre des lettres de gage centrales, l'avant-pro jet envisageait la possibilité de créer plusieurs centrales d'émission de caractère purement privé.

Notre département des finances avait d'ores et déjà déclaré aux bauques qu'il ne se prononcerait en faveur de l'avant-projet que dans le ·cas où la création de centrales d'émission privées ne se bornerait pas à rester prévue sur le papier, mais passerait dans le domaine de la Téalité.

En septembre 1922, l'Union des banques locales et des caisses d'épargne et de prêts suisses à Aarau décida unanimement, pour le cas où l'avant-projet serait adopté, de participer à la fondation d'une centrale d'émission de lettres de gage privée, ou d'en créer une elle-même.'

De grandes associations cantonales contrôlant les banques et les caisses d'épargne qui leur sont affiliées, ainsi que plusieurs banques

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hypothécaires importantes promettaient de participer à cette centrale dans une mesure proportionnée à leurs ressources. Un capital d'au m'oins 5 millions de francs, nécessaire à cet effet, put être considéré au bout de peu de temps comme assuré. Au printemps 1923, sur l'initiative de l'Union des banques locales, 84 établissements de crédit envoyèrent leur adhésion au département dies finances. Les signataires s'y déclarent disposés à créer, dans le sens de l'avant-projet une centrale d'émission de lettres de gage à titre de société privée et de< participer financièrement à l'entreprise. Ces établissements représentent le total de créances hypothécaires assez respectable de près d'un, milliard de francs.

En octobre 1922, les banques cantonales déclarèrent à leur tour que, par raison de solidarité, elles se réunissaient pour former une centrale d'émission de lettres de gage en limitant le nombre des participants à l'union desdites banques, donc à l'exclusion des établissements privés de crédit foncier. Cette intention a été confirmée sous une forme précise en janvier et en mai 1923. Au' 31 décembre 1924, les banlques cantonales disposaient d'un total de créances hypothécaires de près de 2/^ milliards de francs.

Sur ces entrefaites, notre département des finances, énergiquement secondé par l'Union des banquiers suisses, avait tout mis en oeuvre pour aboutir à une entent« entre l'Union des banques cantonales et celle des banques locales. Tous ses efforts sont malheureusement restés infructueux par suite de l'opposition' des banques cantonales. Celles-ci sont persuadées que si elles peuvent agir de façon indépendante, la garantie du canton leur permettra de se procurer des capitaux à meilleur compte. Le point de vue est contestable, mais l'obstacle reste infranchissable. B faut donc bon gré mal gré prendre son parti du fait que les banques cantonales entendent créer leur propre centrale d'émission.

L'avant-projet motivé du département des finances, daté du 14 novembre 1922, a été soumis pour préavis à une commission d'environ 30 experts appartenant à tous les milieux intéressés à la création des lettres de gage. La commission s'est réunie pour la première fois le 8 et le 9 décembre 1922. Le pivot des délibérations consistait dans la question de savoir s'il fallait centraliser ou non l'émission des lettres de gage. Finalement, l'avant-projet du département ne se heurta à aucune opposition sérieuse. Le 14 décembre, soit quelques jours plus tard, une sous-commission s'occupa de la question particulière, de l'estimation des gages. Dans la suite, le projet du département des finances subit certaines modifications de détail, après quoi il fut de nouveau soumis à la commission des experts pour être discuté article par article le 18 janvier 1923, comme deuxième avant-projet, (du Feuille fédérale. 77e année. Vol. III.

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12 janvier 1923). Cette fois encore, il y eut de longues discussions afin 'de savoir jusqu'à quel point il importait de centraliser l'émission des lettres de gage. Seuls, les 13 premiers articles furent examinés. De nouvelles propositions, qui avaient été présentées sur ces entrefaites au département et tendaient à placer la réglementation légale sur un terrain tout différent, ne contribuèrent pas à élucider ce délicat problème. Les quelques mois qui suivirent permirent néanmoins de se rapprocher sensiblement du but et les opinions devinrent heureusement plus "précises. Divers membres influents de la commission des experts, qui pendant longtemps avaient eu de la peine à se rallier à la solution envisagée par le département des fin'ances, se déclarèrent disposés à continuer leurs travaux suivant les 'directives établies dans l'avant-projet. Mieux vaut avoir deux centrales d'émission que de n'en posséder aucune et d'être obligés de renoncer1 aux lettres de gage, tel est le point de vue qui finit par devenir prépondérant au sein de la commission. Vu l'écheo de toutes les tentatives faites dans le but d'amener les banques intéressées à créer une centrale unique pour l'émission des lettres de gage, il ne restait vraiment qu'une chose à faire, c'était de conserver dans le projet la possibilité d'instituer plusieurs centrales démission.

C'est donc à ce principe que la commission des experts se rallia dans sa séance du 24 septembre 1924. Les représentants des campagnes au sein de la commission avaient formulé une demlande tendant à ce que la loi prescrivît l'estimation des gages ruraux d'après leur rendement. Cette demande avait pendant longtemps soulevé certaines objections; toutefois, grâce à une formule qui réunit tous les suffrages, elle put enfin recevoir satisfaction. Finalement, la discussion de l'avant-projet article par article fut terminée. Sous réserve d'une mise au net définitive du texte, l'avant-projet fut adopté sans opposition par la commission.

2. La création de la lettre de gage répond à un besoin rèe!.

Lo marché suisse des capitaux a cela de particulier que le crédit hypothécaire est alimente par des obligations de caisse de 3 à 5 ans et par des dépôts d'épargne à courte échéance. Il eu résulte que chaque fluctuation du taux, y compris celui des bons de caisse, se répercute fatalement sur les hypothèques, et cela en dépit des efforts louables tentés par de nombreuses banques pour remédier à cet état de choses. Si le débiteur se rebiffe quand on lui augmente le taux de l'intérêt, il s'expose à ce qu'on exige de lui 1® remboursement du prêt consenti. Les augmentations du taux sont d'autant plus onéreuses pour les débiteurs ruraux ori citadins de dettes hypothécaires, que le rendement de leurs immeubles reste -fréquemment invariable

ou même diminue. Il est donc tout naturel qu'ils souhaitent avec ardeur la venue du moment où ils auront pendant quelques années au moins des données stables pour le calcili de leur revenu. I/agriculteur dépend dans une très large mesure d'es événements à venir, du temps, de la concurrence étrangère, etc. Ce serait donc un immense bienfait pour lui si le taux de l'intérêt, qui tient une place si importante parmi ses autres frais de production, acquérait une certaine stabilité.

Le propriétaire d'une maison située en ville est dans le même cas, de miême que celui qui veut acquérir ou bâtir un immeuble, puisque, au lieu de données sûres, il doit se borner à des conjectures sur l'avenir. Il est superflu de faire ressortir à cette occasion que le débiteur ne tient particulièrement à ce que le taux reste fixe que lorsqu'il est relativement bas. Malgré tout son respect pour la stabilité, le débiteur1 n'est pas d'avis qu'elle soit maintenue exclusivement à ses dépens.

Le problème qui se pose est des plus délicats à résoudre : en effet, il s'agit de procurer aux débiteurs d'hypothèques des fonds aussi considérables que possible au taux le plus avantageux et pour un délai aussi long que possible. Pourra-t-on atteindre simultanément trois buts si opposés *? On serait tenté d'introduire sur le marché suisse des capitaux, en plus grande quantité qu'on ne l'a fait jusqu'à présent, des emprunts à long terme qui remplaceraient les obligations de caisse dont l'échéance est relativement brève, ou du moins de ne plus délivrer des obligations dont l'échéance soit inférieure à cinq ans. A force de patience et d'habileté, on arriverait peut-être, après de nombreuses années, à faire renoncer une partie des capitalistes suisses à leurs habitudes préférées. Mais il est un autre moyen qui permet d'espérer un succès incomparablement plus grand et plus rapide. Il faut offrir sur le marché suisse des placements une nouvelle marchandise munie d'une nouvelle étiquette. Ce genre de placement nouveau s'appelle la lettre de gage.

3. Caractéristiques essentielles de la lettre de gage.

La lettre de gage ne peut pas être dénoncée par lo créancier.

Par contre, une fois le délai de cinq à dix ans expiré, lp droit do dénonciation du débiteur, c'est-à-dire de la banque, ne subit aucun o restriction. Si le taux de l'intérêt a baissé sur le marché des capitaux depuis l'émission des lettres de gage, le débiteur doit avoir la faculté de tirer parti du changement survenu dans In situation en! remboursant un ancien emprunt onéreux pour en conclure un nouveau dans de meilleures conditions. Si c'est le contraire qui arrive, lo débiteur n'a pas à craindre de dénonciation de la pnvf du

créancier : il continue à bénéficier d'un taux peu élevé. Par conséquent, abstraction faite du délai, le débiteur n'est jamais tenu de payer un taux supérieur à celui du marché; il peut au contraire, si le taux qu'il acquitte est inférieur;, en bénéficier aussi longtemps qu'il voudra. Considérée en elle-même, cette réglementation constitue sans aucun doute un allégement unilatéral au profit du crédit hypothécaire. Réussira-t-on néanmoins à gagner à la lettre de gage ainsi établie un cercle étendu d'amlateurs ?

Pour que cette valeur paraisse avantageuse aux yeux des capitalistes, il est indispensable de lui conférer quelques avantages spéciaux en faveur des créanciers. En effet, le détenteur de lettres de gage qui renonce au droit de dénonciation est dédommagé par la sécurité pour ainsi dire absolue de son placement. Désarmé vis-à-vis de la banque en ce sens qu'il ne peut dénoncer la lettre de gage, il est du moins affranchi de toute préoccupation sur le sort des fonds qu'il lui a confiés. La couverture des lettres de gage doit en effet être garantie par des hypothèques en premier rang ayant au m'oins la même valeur et produisant les mêmes intérêts. On1 a mis uni soin to'ut particulier à assurer la permanence de cette couverture. De plus, en cas de perte éventuelle sur la valeur du gage, il existe un privilège dans la faillite sur l'avoir de l'établissement émetteur et, s'il s'agit d'une centrale d'émission, sur l'avoir de cette dernière et sur celui des banques qui lui sont affiliées. Enfin, l'avoir et les obligations dé l'établissement émetteur doivent toujours se maintenir dans un rapport strictement déterminé. Le droit de gage légal et le privilège dans la faillite constituent pour la lettre de gage une garantie telle qu'il ne saurait en exister de plus complète.

A cette grande sécurité offerte par la lettre de gage vient s'ajouter une autre qualité que l'on apprécie beaucoup sur le marché des placements; elle est cotée en bourse, ce qui n'est pas le cas pour les obligations de caisse. Si le détenteur d'une lettre de gage éprouve, pour une raison ou pour une autre, le besoin de se procurer des fonds liquides, il peut en toute occasion la réaliser à la bourse.

4. Possibilité de placement des lettres de gage.

Cömmle on le voit, ce genre de placement, nouveau pour la Suisse, donnera naissance à une valeur d'un caractère tout spécial, susceptible d'éveiller un certain intérêt sur le marché financier. Dans quelle mesure jouira-t-elle de la faveur des capitalistes, de l'épargne, des banques, des sociétés d'assurance et des gérances de fortune suisses, et pour combien! de temps 1 L'expérience seule nous l'aipprendra. La lettre de gage a cela de commun avec de nombreux emprunts d'Etat

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qu'elle ne peut pas être dénoncée par le créancier. Le fait que ceuxci, malgré les pertes de cours considérables auxquelles ils' ont parfois donné lieu', sont toujours rapidement enlevés par notre public, est une indication que la lettre de gage ne passera pas inaperçue, d'autant -plus que l'ère des grands et fréquents emprunts conclus par la Confédération et les cantons est déjà passée. La lettre de gage est peut-être destinée à combler le vide qui s'est produit de ce chef.

Il y a évidemment lieu d'admettre que le retour progressif de notre économie nationale aux conditions normales du temps de paix permettra à nos industries et à notre trafic de redevenir, soit directement, soit indirectement, les meilleurs clients de notre marché financier. A son tour, le .capitaliste ne sera pas fâché qu'une occasion se présente d'introduire encore plus de variété dans le contenu de son portefeuille et de mieux répartir les risques de ses placements.

Les comparaisons avec les pays étrangers sont souvent sujettes à caution. Nous chercherons néanmoins à y trouver des éléments d'appréeiatioïn, pour juger de la capacité de placement dont jouiront les lettres de gage. Nous nous sommes adressé à la Banque hypothécaire d'Etat suédoise, qui nous sert sous maint rapport de prototype, puisqu'elle fonctionne comme centrale d'émission des lettres de gage des banques hypothécaires de province, uniquement préoccupées de satisfaire aux besoins de l'agriculture. Elle nous a répondu qu'avant la guerre, elle avait consenti un quart environ des prêts constituant la dette hypothécaire de l'agriculture. Les lettres de gage émises par cette centrale, qui compte un demi-siècle d'existence, ont en majeure partie passé à l'étranger, surtout en Allemagne.

Les fo'nds nécessaires en vue de prêts hypothécaires non couverts par des lettres de gage provenaient le plus souvent de caisses d'épargne, parfois de sociétés d'assurance et de caisses de pension.

Jetons maintenant un coup d'oeil sur deux autres pays caractéristiques au point de vue du rôle qu'y jouent les lettres de gage.

Avant la guerre, les capitaux investis dans les lettres de gage émises par les banques hypothécaires allemandes et les «Landschaften » s'élevaient à 230 mjarks par tête de population, alors qu'en France le même calcul donnait pour les obligations foncières un© moyenne de fr. 80 par habitant. En Suisse, par contre, la valeur des hypothèques de Ier et de IIe rang constituées par l'entremise des caisses d'épargne et des banques donne, répartie par tête d'habitant, une moyenne tròs voisine de fr. 1000.

En d'autres termes, même si le marché des capitaux, tant à l'intérieur du pays qu'à l'étranger, était saturé de lettres de gage suisses au point que nous en ayons autant par tête de population qu'il en existe en Allemagne et en France, nous en aurions tout juste assez

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pour couvrir dans le premier cas un quart, et dans le second, un douzième de nos hypothèques. Suivant les données statistiques les plus récentes, le total des prêts sur hypothèques accordés par nos banques et nos caisses d'épargne s'élevait au 31 décembre 1924 à 5,3 milliards de francs. Nos observations nous permettent de constater que sur ce montant 4,5 milliards sont constitués par des hypothèques en premier rang. Nous croyons pouvoir admettre, sans crainte de nous tromper beaucoup, qu'au bout d'un certain nombre d'années, la quantité de lettres de gage suisses co.tées sur les places suisses et sur celles de l'étranger représenterait au maximum un milliard de francs. Quant aux nouvelles hypothèques que les besoins économiques obligent de constituer chaque année, un quart environ pourrait consister en lettres de gage. En dehors de ces limites, les sommes nécessaires aux besoins financiers du crédit hypothécaire devraient être fournies comme précédemment par des obligations de caisse et par l'épargne. En tout cas, les possibilités de placement de la lettre de gage ont une limite. Peut-être arriverait-on à la reculer en influençant par des moyens appropriés la mentalité du public.

On avait d'abord envisagé de recourir à certaines mesures de contrainte pour accélérer le placament des lettres de gage. La proposition avait été faite de ne plus admettre, à partir de la dixième année qui suh'rait l'entrée en vigueur de la loi sur les lettres de gage, des obligations de caisse de moins de cinq ans de ternie pour les prêts sur hypothèque. Evidemment, ce moyen radical était proposé dans une bonne intention, mais nous ne croyons pas qu'il soit profitable aux intérêts réels des débiteurs d'hypothèques.

Nous concevons très bien que sur le marché des capitaux il y a des moments où le placement de valeurs à longue échéance ne peut tie faire qu'à un taux élevé. Est-ce que dans ces circonstances un établissement de lettres de gage peut engager sa responsabilité envers ses débiteurs en acceptant de payer un taux aussi élevé pendant un délai minimum de 5 ans ou même davantage ? La banque ne donnet-elle pas plutôt une preuve de sagesse et de prévoyance en renonçant à émettre des lettres de gage pendant les années où le taux dépasse la limite normale, et en vendant à leur place à ses clients des' obligations de caisse à court terme ? Il se pourrait par conséquent que la lettre de gage fût particulièrement demandée durant les pério'des où le taux reste à un niveau peu élevé; par contre, les obligations de caisse, depuis longtemps populaires, seraient plus indiquées lorsque ]e taux est élevé ou subit des fluctuations brusques et considérables.

Nous estimons qxx'il y a un grand avantage à pouvoir placer tantôt des lettres de gaj>-e, tantôt des obligations de caisse. Il faut laisser à la sagacité des directeurs <de banques le soin de choisir le bon moment

pour recourir à l'un ou à l'autre de ces deux placements. Si la loi n'admet pas l'émission de bons d'e caisse par les établissements de crédit foncier, l'afflux des capitaux nouveaux nécessaires à l'agriculture et à l'industrie du bâtiment est arrêté pour un certain temps, ou bien le crédit hypothécaire renchérit et démettre onéreux, même après qu'une baisse est survenue sur le marché. Etant donné que l'émission des lettres de gage ne se fera le plus souvent qu'à certains intervalles, il est indispensable qu'un apport d'argent complémentaire soit procuré par le moyen des bons de caisse et des carnets d'épargne.

5. La lettre de gage à taux variable répond-elle à un besoin?

Dans l'intention de faciliter l'accès du marché suisse à la lettre de gage et d'en favoriser le placement, on avait fait au sein de la grande commission des experts la proposition intéressante de créer une lettre de gage à taux variable. D'après cette conception1, la loi devait prévoir la possibilité d'émettre des lettres de gage dont le taux pourrait être périodiquement adapté aux conditions variables dû marché, alors que le capital lui-même ne pourrait être dénoncé par le créancier. Une commission spéciale, au sein' de laquelle seraient entre autres représentés le Conseil fédéral (par l'intermédiaire de l'inspectorat des lettres de gage), la Banque nationale, les banques cantonales, aurait pour mission d'adapter à de certains intervalles, tous les cinq ans, par exemple, le taux de la lettre de gage à celui des principales valeurs de placement, telles que les emprunts fédéraux et les obligations de caisse des banques cantonales. On faisait valoir à l'appui de cette mesure que, s'il se produisait un fléchissement sensible sur le marché des capitaux, elle épargnerait des pertes aux établissements d'émission dont les lettres de gage auraient été émises à un taux élevé. Si, par contre, le taux venait à monter, on éviterait que la valeur intrinsèque de la lettre de gage ne diminuât au détriment de son détenteur. L'adaptation périodique du taux des lettres de gacro à celui du marché aurait pour effet que le cours de ces dernières ne s'écarterait jamais sensiblement de leur valeur nominale. Pendant les années de guerre, un grand nombre de banques ont subi des pertes élevées par suite de la dépréciation de leurs valeiirs les plus sûres, mais d'un taux peu élevé. Si l'on \e.\\i que la lettre de gage soit on état d'affronter le marché, il faut prévenir la possibilité de sa dépréciation. Il ne s'agit d'ailleurs que d'un essai. L'émission de titres de ce genre serait laissée à l'appréciation des établissements qui s'occupent des lettres de gage. Le texte de la loi pourrait être conçu à peu près en ces termes : « Le contrat d'emprunt peut contenir une disposition suivant laquelle le taux sera fixé à nouveau tous les cinq ans.»

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La 'proposition mérite un examen approfondi. Il est à croire qu'une lettre de gage établie dans ces conditions serait bien accueillie du public, étant damnée son analogie frappante avec l'obligation de caisse si largement acclimatée chez nous depuis plusieurs dizaines d'années. Il existe évidemment entre ces deux valeurs une différence sensible : la lettre 'de gage ne pourrait pas être dénoncée par son détenteur; elle serait cotée à la bourse et négociable en tout temps, ce qui n'est pas le cas pour l'obligation de caisse. Quant au reste, l'analogie est frappante, surtout en ce qui concerne la variabilité du taux.

D'autre part, le but capital poursuivi par la lettre de gage est de supprimer autant que possible les fluctuations du taux. Nous voulons en effet doter le marché suisse des capitaux d'une valeur nouvelle qui diffère complètement de celles qui ont été créées jusqu'ici.

Si on lui appliquait la variabilité du taux, la lettre de gage cesserait dès lors d'exister au sens propre du terme et deviendrait plutôt une obligation de caisse. Ces motifs à eux seuls nous paraissent suffisants pour ne pas songer à la création d'une valeur de ce genre.

Mais il est d'autres considérations à envisager. La création de deux types de lettres de gage, l'une à taux variable, l'autre à taux fixe, introduirait une certaine équivoque sur le marché des capitaux.

En outre, il se peut fort bien que le taux général baisse sensiblement quelques semaines ou quelques mois après la fixation de celui des lettres de gage. Pourrait-on dans ce cas en vouloir au débiteur d'une lettre de gage qui userait de son droit de la dénoncer ? Si, par contre, une élévation du taux se produit quelque temps après que celui des lettres de gage a été établi à nouveau, le détenteur de ces dernières ne sera pas mieux loti que s'il avait en sa possession des lettres de gage ordinaires (à taux fixe). Eri tout cas, le détenteur de lettres de gage se rend compte que l'adaptation périodique du taux de ces dernières à celui du marché n'a pour lui de valeur que si l'on retire également au débiteur le droit de dénonciation. En réalité, la création de lettres de gage à taux variable paraît liée à une condition : c'est que ni le créancier ni le débiteur ne puissent la dénoncer pendant un délai de> plusieurs années. Ce genre d'opérations financières ne diffère pas en soi des bons de caisse. Telles sont les considérations pour lesquelles nous avons cru devoir renoncer à créer une lettre de gage à taux variable.

6. Réduction du taux obtenue par la lettre de gage.

Certains partisans de la lettre de gage verront avec déplaisir la solution' exposée dans ce projet, parce que toutes leurs aspirations tendaient à créer pour les lettres de gage un marché unique et très étendu. Toutefois, cette extension et cette unito ne constituent pas

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pour eux un but, elles ne sont qu'un moyen. Ils se disent que les facilités de placement augmenteront avec l'importance du marché et que le cours montera dans la même proportion. Plus les émissions de lettres de gage seront importantes, pensent-ils, plus elles pourront être placées avantageusement. Nous admettons sans autre qu'en fractionnant l'émission des lettres de gage au delà d'une certaine mesure, :on réduirait à néant leur, rôle dans les opérations de bourse. 11 ne faut pas que la quantité de ces valeurs mises sur le marché descende au-dessous d'un certain minimum, sinon l'avantage réalise devient illusoire. Telle est aussi la raison pour laquelle nous n'accordons pas à chaque établissement de crédit, qu'il soit important ou non, le droit d'émettre ses propres lettres de gage. Nous ne voulons pas que notre lettre de gage soit limitée à un marché trop restreint, mais, d'autre part, nous nous garderons d'exagérer au point de n'admettre qu'une émission unique sur tout le marché suisse, et cela pour les raisons suivantes : Comme diverses observations nous ont permis de nous en convaincre, dès qu'une émission dépasse certaines limites, les avantages qu'elle peut offrir restent stationnaires. Des recherches spéciales, entreprises à l'aide des cotes de nos bourses, nous ont permis de faire une constatation surprenante : c'est que contrairement à l'opinion1 généralement répandue, le papier des émissions particulièrement importantes est exposé à des à-coups et à des fluctuations de cours beaucoup plus sensibles que celui d'emprunts plus modestes, le taux et les conditions <de remboursement restant les mêmes. Cela tient peut-être au fait que les titres les plus cotés précisément parce qu'ils sont l'objet de transactions très actives, sont conservés dans le portefeuille des banques, des financiers, des grosses entreprises industrielles et commerciales, etc. qui doivent effectuer d'importants mouvements de capitaux et ont besoin de valeurs aisément transformables en espèces liquides. Toutefois, le besoin d'avoir en portefeuille des valeurs de ce genre ne se fait pas sentir également à tout le monde. Les rentiers, les sociétés d'assurance, les caisses d'épargne, les gérances de fortunes publiques et privées, etc. se soucient moins de la facilité d'écoulement des titres que de l'importance et de la stabilité du produit des intérêts. Telle est la raison pour laquelle les titres d'un emprunt peu important sont parfois mieux classés que ceux d'un' grand emprunt et subissent des fluctuations de cours moins sensibles. Lorsque le montant de l'émission dépasse une certaine limite, le nombre des acheteurs qui, ainsi qu'on l'a vu plus haut, prennent ce papier comme placement plutôt provisoire, va en1 augmentant. Les valeurs de premier ordre passent plus facilement dans d'autres pays, ce qui rend plus sensible l'influence étrangère sur notre marché national.

Il y a lieu de remarquer en outre que nos grands emprunts rie la

Confédération ou des C. F. F. n'ont jamais pu être placés à meilleur compte que les emprunts cantonaux de moyenne ou de faible importance dont la sécurité est sensiblement la même. Les fortes émissions font l'impression qu'on a utilisé jusqu'à la dernière limite la capacité d'absorption du marché, qu'on l'a même dépassée ou peut-être épuisée.

Pareille impression défavorable, reflétant parfois un pessimisme exagéré, ne manquera pas de se faire sentir dans les conditions de l'emprunt offert. Enfin, on fera bien de ne pas oublier que le capitaliste, et surtout celui qui garde des titres pendant de longues années en portefeuille, veut qu'un minimum de revenu lui soit assuré.

Si l'on croit pouvoir faire d'importantes émissions de lettres de gage à un taux relativement peu avantageux pour le souscripteur, on ne tardera pas à se convaincre que dans ce domaine-là comme ailleurs, tout a une limite. Nous croyons en outre pouvoir assurer que la période des très fortes émissions auxquelles les années de guerre et d'après-guerre nous ont accoutumés sera bientôt close. Une fois que l'industrie, les entreprises de transport, les arts et métiers mettront de nouveau le marché à contribution comme ils le faisaient avant la guerre, la possibilité d'émissions égales ou même supérieures à 100 millions disparaîtra d'elle-même. Nos centrales d'émission de lettres de gage et les grands établissements de crédit foncier devront se déclarer contents s'ils arrivent à placer sur le marché suisse des emlprunts de 20 à 50 millions. Pour des sommes plus importantes, il faudra s'adresser à l'étranger. Relevons à ce sujet que chacune des deux centrales envisagées pourra réunir un total de 50 à 100 millions de francs pour des émissions de lettres de gage et que l'une ou l'autre des grandes banques cantonales et des banques hypothécaires seront peut-être à même d'offrir à l'étranger des emprunts de cette importance.

Alors que certains partisans des lettres de gage tendent à rendre le crédit hypothécaire moins onéreux à l'aide d'importantes émissions, d'autres estiment que la grande sécurité dont la lettre de gage est entourée suffira par elle-même à réduire sensiblement le taux. Cette attente se réalisera-t-elle 1 Voilà ce qu'on ne saurait prévoir avec certitude. Maintenant déjà, les obligations de caisse émanant de maintes banques ou d'établissements analogues doivent être considérées, sinon en' droit, du moins en fait, comme des lettres de gage à court terme. Il est douteux que l'émission de lettres de gage fédérales permette à ces établissements de se procurer de l'argent à meilleur compte. Mais même si nous admettons que, grâce aux garanties dont elle est entourée, la lettre de gage puisse se placer à des conditions plus avantageuses que l'obligation de caisse, le gain n'est qu'apparent pour le débiteur d'une hypothèque. En effet, si l'on, choisit les meilleurs éléments de la fortune d'une banqxie pour les af-

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fecter à la couverture des lettres de gage, les autres prêts faits à cet établissement, en particulier les obligations de caisse et les carnets d'épargne, paraîtront moins sérieusement garantis. Le capitaliste qui attachera plus de valeur à la lettre de gage à cause de la sécurité qu'elle présente, goûtera moins les obligations de caisse et les carnets d'épargne; l'avantage de l'abaissement du taux provoqué par la lettre de gage sera équilibré par la hausse d'intérêt correspondante que la banque devra consentir pour les dépôts d'autre nature.

On peut être d'avis différent sur la question de savoir si la lettre de gage fera baisser le taux hypothécaire parce qu'elle est négociable en bourse et qu'elle est entourée de garanties spéciaies; ce qui est incontestable, c'est qu'elle est de nature à conserver un taux peu élevé durant les .périodes de hausse qui surviennent sur le marché. Considérée à ce point de vue, la lettre de gage est certainement beaucoup plus apte que les procédés en usage jusqu'ici à fournir aux banques et aux caisses d'épargne des capitaux à bon marché et pendant une plus longue période d'années. Les établissements qui alimentent le crédit foncier se verront contraints par la concurrence d'accorder à leurs clients un: crédit à plus long terme et moins onéreux. Voilà pourquoi c'est le débiteur d'hypothèques qui est avant tout intéressé à la création de la lettre de gage.

Afin de rendre plus évidente encore aux yeux des débiteurs ruraux l'utilité de la lettre de gage, la centrale doit être autorisée à acheter pour elle des lettres de rente et à accorder des crédits pour amélioration du sol. Toutefois, on a prévu un double maximum comme limite de ce genre d'opérations. Tout d'abord, les centrales d'émission peuvent placer leur capital propre en lettres de rente, en prêts pour travaux d'amélioration du sol et en prêts hypothécaires sur terrains améliorés. Les placements en lettres de renia et »ur hypothèques de terrains améliorés peuvent même être étendus par la centi-ale jusqu'au dixième du montant de ses lettres de gage f.n circulation. Pour que cette faculté soit utilisée dans la plus large mesure possible et pour qu'il soit toujours tenu compte des désirs des débiteurs d'hypothèques, ce'ux-ci auront au conseil d'administration de chaque centrale un représentant désigné par le Conseil fédéral et siégeant avec voix deliberative. La mesure nous paraît susceptible de développer la bonne entente entre les banques et leurs clients, d'augmenter la compréhension des intérêts réciproques et de dissiper toute cause éventuelle de méfiance.

7. Faut-il centraliser ou non l'émission des lettres de gage?

Le droit d'émettre des lettres de gage est octroyé par le projet à toutes les banques cantonales, aux banques hypothécaires ayant

5ß() en propre un capital d'au moins 8 millions do francs, ainsi qu'aux centrales d'émission encore à fonder et disposant d'un capital propre au moins égal à 5 millions de francs.

Pourquoi ne ,pas profiter, au moment de l'institution des lettres de gage, des expériences faites dans le domaine des émissions de billets par nos banques ? On avait d'abord donné la préférence à la pluralité des établissements émjetteurs pour se persuader en. définitive que l'unité d'émission représentait la meilleure solution. Pourquoi les choses se passeraient-elles autrement en ce qui concerne la lettre de gage, et pourquoi ne pas prendre d'ores et déjà la résolution d'éviter l'étape fastidieuse et longue que nécessiterait un essai de décentralisation ?

Ceux qui posent ainsi la question et qui y répondent en concluant à la nécessité d'attribuer à un seul établissement le monopole de l'émission des lettres de gage oublient peut-être que les billets de banque sont un moyen d'échange, disons tout simplement de l'argent, alors que la lettre de gage rentre dans la riotion de marchandise, et en particulier dans celle d'un placement de capitaux. L'argent a toujours une tendance à s'orienter vers le marché pour y remplir son rôle, qui est de contribuer à l'échange des marchandises. Ces dernières manifestent la tendance contraire, celle d'évacuer le marché pour être finalement utilisées et consommées. Le but de l'argent est de favoriser les échanges sur le marché, alors que le but de la marchandise est réalisé hors du marché. La lettre de gage cherche un preneur qui la garde le plus longtemps possible comme source permanente de revenu' et ne la rapporte sur le marché que d'ans le cas d'absolue nécessité pour l'y échanger contre de l'argent. La qualité primordiale exigée de l'argent, c'est qu'il soit propre à la circulation, tandis que pour une valeur de placement, sans être négligeable, certes, cette qualité n'est pas essentielle.

Etant données les tendances politiques actuelles du peuple suisse, nous estimons que le monopole d'émission n'a aucune chance d'aboutir. Outre cela, certaines considérations techniques nous paraissent s'opposer à une centralisation complète de l'émission des lettres de gage.

Si peu étendue que soit la Suisse, les conditions du taux sont cependant loin d'être partout les mêmes. Dans les contrées de notre pays où l'agriculture est la principale ressource, comme dans la Suisse centrale, dans certaines parties du canton de Berne, dans le canton d'Appenzell (Rhodes-Int.), le taux hypothécaire a toujours été, pendant les années de guerre et d'après-guerre, un peu .plus bas que dans les centres industriels et commerciaux. A lui seul, ce fait

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démontre que beaucoup de capitalistes et de gens qui ont des éco,nomies sont habitués à placer leurs fonds dans le cercle restreint de leur commune, de leur arrondissement ou de leur canton. Les preneurs d'obligations ou de lettres de gage émises par une banque cantonale ou hypothécaire déterminée ne seraient pas tous aussi bien disposés en faveur de la lettre de gage émise par une centrale officielle. La lettre de gage d'émission monopolisée ne saurait procurer aux régions de caractère principalement agricole, à des conditions plus avantageuses que ce n'a été le cas jusqu'ici, les capitaux qui leur sont nécessaires. Jusqu'à présent, on n'est pas parvenu en Suisse à égaliser complètement le taux des placements de même nature. Les établissements de crédit ruraux craignent dans ces conditions que la lettre de gage monopolisée ne réussisse avec le temps à faire émigrer de la campagne dans les centres urbains, les capitaux à taux peu élevés, investis dans les obligations ou confiés aux caisses d'épargne, et cela pour la simple raison que le public devient de jour en jour plus regardant et établit ses calculs d'une façon plus serrée. Si quelqu'un essayait de dissiper cette crainte en alléguant qu'il suffit aux banques rurales de faire partie d'une centrale d'émission pour s'assurer une compensation, il serait facile de lui répondre qu'une fois les capitaux à bon marché retirés de la campagne, ils n'y reviendraient que renchéris, à 'cause de l'influence égalisante exercée sur le taux par les centrales.

La lettre de gage doit-elle s'adresser uniquement aux capitalistes et aux représentants de l'épargne qui n'ont aucune préférence régionale ni aucune attache Ì Est-ce qu'on ne favoriserait pas, au contraire, la diffusion des lettres de gage dans les cercles les plus larges du public qui cherche des occasions de placement, si l'on faisait des émissions destinées à des milieux plus restreints, qui constitueraient des placements régionaux et dont la tendance à émigrer sur le marché intercantonal ou international d'une centrale ne serait que partielle ou même nulle Ì Nous croyons que le fait de reconnaître aux banques cantonales le droit d'émettre des lettres de gage, fait qui se justifie déjà par des raisons politiques, s'appuie également sur des raisons techniques et économiques. H existe d'ailleurs des banques cantonales dont l'activité s'étend au delà des frontières du canton en matière d'émission d'emprunts et de lettres de gage. Il est évident que toutes les banques cantonales n'useront pas de leur droit. D'autres, par contre, feront à titre d'essai leur propre émission dé lettres de gage; elles s'instruiront par l'expérience, elles chercheront à se rendre compte s'il est avantageux d>e persévérer dans cette voie, s'il vaut mieux recourir aux offices de la centrale du cartel ou si, en définitive, il est préférable d'émettre alternativement, suivant le cas,

·502 leurs propres lettres de gage ou celles de la centrale. Il s'en trouvera enfin qui n'utiliseront dès le début que les émissions de la centralo formée par les banques cantonales.

Une fois que l'on aura reconnu aux banques cantonales le droit d'émettre des lettres de gage, il semble parfaitement justifié d'accorder le même avantage aux grandes banques hypothécaires privées (disposant d'un capital d'au moins 8 millions). Celles-ci non plus n'useront pas toutes de leur dtoit d'émission; l'une ou l'autre s'affiliera à la centrale constituée par les banques locales.

Toutes les autres banques et caisses, qu'elles constituent ou non des établissements de crédit foncier, de même que celles qui ont le droit d'émettre leurs propres lettres de gage, peuvent se réunir et former des centrales. La tâche de ces dernières consistera à rassembler sur le marché intercantonal et, dans certains cas, même sur le marché étranger, les capitaux en quête d'un placement et à les mettre à la disposition des établissements affiliés en vue d© prêts sur hypothèques en premier rang. Sous le titre « Genèse du projet », on a déjà vu que deux grandes associations de banques avaient annoncé leur intention de former chacune une centrale d'émission et que tous les efforts tentés par notre département des finances pour obtenir la fusion de ces deux centrales en une seule avaient échoué. Bien que, suivant notre avis, il n'y ait aucun mal à ce que l'émission des lettres de gage soit décentralisée et confiée à divers établissements particuliers, nous nous en tenons toujours à notre première manière de voir, c'est-à-dire que nous considérons la création d'une seule lettre de gage centrale comme la meilleure solution. Toutefois, nous nous inclinons devant les faits. Nous gardons du moins un espoir légitime, disons même la conviction arrêtée, qu'il n'y aura pas plus de deux centrales d'émission des lettres de gage : l'une formée par les banques cantonales, la seconde par l'ensemble des autres établissements financiers, y compris les caisses d'épargne. Il est sans doute exact que dans le portefeuille de nos capitalistes, de nos banques et de nos caisses d'assurance il y a suffisamment de place pour les lettres de gage de deux centrales; on peut même dire que l'activité de deux centrales fera naître un total de lettres de gage plus considérable que s'il n'existait qu'un seul établissement de ce genre. A ce point de vue, la création de deux centrales peut être considérée comme heureuse. Mais comme nous ne perdons jamais de vue le marché étranger des capitaux, qui certainement s'intéressera de nouveau un jour ou l'autre aux placements à faire en Suisse, nous eussions préféré que l'on s'entendît pour créer en Suisse une seule lettre de gage centrale.

8. Faut-il souhaiter une participation ou simplement une surveillance de la Confédération ?

Aucune espèce de participation des fonds fédéraux n'est envisagée pour l'institution des centrales d'émission. Nous ne voulons pas accroître le nombre des établissements de la Confédération. Si la lettre de gage possède vraiment les avantages qui lui sont attribués, une fois la législation y relative définitivement établie, elle fera son chemin d'elle-même. Il ne se justifierait pas, à notre avis, de la favoriser d'une manière spéciale par l'apport de capitaux de la Confédération. La lettre de gage a pour but de permettre des prêts sur hypothèques en premier rang contractés par des gens qui, certes, n'ont pas plus besoin d'aide que beaucoup d'autres. Si la Confédération devait absolument faire des sacrifices en faveur de certains débiteurs, il serait plutôt indiqué de tenter pareille action de secours à l'égard des débiteurs d'hypothèques de IIe et de IIIe rang, ou pour amorcer un dégrèvement systématique de l'agriculture, ou encore pour réduire le taux des crédits octroyés en vue de l'amélioration du sol. Il ne faut pas perdre de vue que tout débiteur de l'hypothèque en premier rang n'est pas nécessairement débiteur de l'hypothèque en 11° rang, surtout à la campagne. Il n'est donc pas indifférent de consacrer 'des fonds publics à venir en aide à l'un' ou à l'autre de ces deux groupes de débiteurs d'hypothèques.

Il est encore une autre raison pour laquelle la participation financière de l'Etat n'est pas à conseiller. La concurrence oblige les entreprises privées à travailler au plus bas prix possible. Comme nous l'avons déjà dit, le plus souvent, l'émission de lettres de gage ne sera pas continue, mais plutôt intermittente; il est donc probable que l'établissement affilié, qui a son siège sur une place de bourse, assumera, du moins au début, le rôle de la centrale. Si la Confédération devait fournir des capitaux pour l'institution d'une centrale, il faudrait probablement créer dès le début un coûteux appareil administratif et technique.

La responsabilité de la Confédération pour les engagements pris par les centrales apparaît comme superflue. Il ne saurait y avoir de garantie supérieure à celle que donne la lettre de gage par elle-même.

Une autre garantie ou la responsabilité de l'Etat ne ferait pas apprécier davantage le titre par les placeurs de fonds. Les emprunts des C. F. F. sont toujours cotés un peu plus bas que les emprunts fédéraux, bien que les premiers soient garantis par tout l'avoir très considérable des chemins de fer, et par la Confédération comme telle.

De son côté, l'étranger attache plus de valeur aux garar.uo,F, de droit privé qu'à la responsabilité de l'Etat.

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Si la Confédération ne veut ni participer financièrement à la création des établissements émetteurs de lettres de gage, ni répondre de leurs engagements, elle ne peut cependant refuser d'exercer sur eux un contrôle. Il importe qu'un organe indépendant sous tous les rapports veille à ce que les établissements émetteurs de lettres de gage et leurs membres observent les prescriptions légales. Cette surveillance a principalement pour but de s'assurer que la couverture proposée pour les lettres de gage existe à n'importe quel moment.

Nous avons cru d'abord que le département du contrôle de la Banque nationale accepterait, moyennant une entente à établir par contrat, d'exercer cette surveillance. Mais l'espoir ne s'est pas réalisé.

Bien que l'inspection des lettres de gage n'entraîne aucune responsabilité juridique, le comité de notre établissement central a voulu éviter que le crédit des billets de banque ne vînt s'amalgamer d'une façon quelconque avec celui des lettres de gage.

Nous nous proposons de confier l'inspectorat fédéral des lettres de gage à un service de notre département des finances. Nous avons sous la main un personnel possédant les connaissances techniques et juridiques requises. Au commencement du moins, il serait superflu d'engager de nouveaux collaborateurs. Nous savons en tout cas dès maintenant qu'en vertu de l'article 37 une grande partie du travail de surveillance, sinon la plus grande, sera assumée par les associations des banques; la Confédération s'en trouvera dtonc déchargée.

D'ailleurs, il serait impossible de déterminer à l'avance la quantité de travail à fournir. Il serait donc opportun pour l'instant de confier dans chaque cas concret les fonctions de l'inspectorat au personnel dont nous disposons, en attendant que l'extension prise par l'institution' des lettres de gage exige un inspecteur permanent.

9. Etablissements émetteurs de lettres de gage fonctionnant comme caisses de prêts en temps de crise.

Les établissements émetteurs, de lettres de gage sont appelés à remplacer la caisse fédérale de prêts lorsqu'il y a pénurie d'argent et qu'il est difficile d'obtenir du crédit. Les lettres de gage, étant des valeurs de premier ordire, seront acceptées comme gages par la Banque nationale. Il ne sera donc plus nécessaire à l'avenu' de créer sous forme de banque appelée à fonctionner en temps de crise un établlbsement spécial destiné à pro'curer des fonds, ni de créer un papier monnaie particulier perm'ettant d'accorder des prêts sur hypothèques. En ce qui concerne les banques qui n'ont pas le droit d'émettre leurs propres lettres de gage, il leur suffit de s'affilier à une centrale pour obtenir aussitôt par son entremise ides fonds de la Banque natio'nale sur une hypothèque en premier rang, à moins toutefois que

f)(ìf) les exigences de la politique monétaire n'imposent une certaine réserve. De cette façon, l'hypothèque joue le rôle d'argent liquide et la centrale suffit aux mêmes besoins qu'une caisse pour temps de crise.

Il se peut que l'affiliation d'une banque à la centrale sqit retardée pour une raison ou pour une autre, que la banque en quête de crédits ne tienne pas du tout à devenir membre, ou même que les statuts de la centrale s'y opposent. Dans ce cas encore, la loi prévoit une solution pratique. En effet, la banque ou la caisse d'épargne peuvent obtenir un crédit pourvu qu'elles engagent auprès de la centrale, conformément aux articles 899 à 901 du CC, des créances reconnues aptes à servir de couverture de lettres de gage et s'élevant au moins à 105 % du montant de l'avance demandée.

10. Droit de gage.

L'établissement émetteur -de lettres de gage est une sorte de bassin d'accumulation o-ù viennent se déverser, pareils à de petits ruisseaux, d'innombrables droits de gages immobiliers individuels qui en ressortent en un débit homogène sous forme d'obligations fongibles, garanties par des gages immobiliers. La lettre de gage a la propriété de transmettre à l'obligation la garantie du gage immobilier, elle fait de cette obligation un instrument apte à servir aux besoins de la propriété foncière, enfin, elle met au service du bailleur de fonds la garantie du gage immobilier.

S'agit-il d'un établissement particulier, émetteur de lettres de gage, trois sujets de droit sont en présence : le créancier de la lettre rte gage, le débiteur de la lettre de gage et enfin le débiteur de l'hypothèque. Au milieu se trouve le débiteur de la lettre de gage, c'està-dire la banque. D'une part, celle-ci est débitrice des lettres de gage et, de l'autre, elle est créancière des droits de gages immobiliers (hypothèques, cédules hypothécaires, lettres de rente). Les droits de gages immobiliers constituent la garantie offerte aux créanciers des lettres de gage.

Les rapports juridiques exposés ci-dessus peuvent se compliquer d'un quatrième élément : une centrale d'émission. Dans ce cas, ils se rangeront dans l'ordre suivant : le créancier .de la lettre de gage, le débiteur de la lettre de gage, le débiteur d'avances et le débiteur de l'hypothèque. Nous avons ainsi comme éléments intermédiaires la centrale d'émission en qualité de débiteur de la lettre de gage et de créancier de l'avance consentie, ensuite la banque affiliée qui détient l'hypothèque, en qualité de débiteur de l'avance et de créancier hypothécaire.

Les lettres de gage de cette espèce jouissent d'un droit de gage sur les créances de la centrale contre les banques affiliées, droit réFcmlle fédérale. 77e année. Vol. III.

C.

58(i sultani d'avances faites par la centrale à celles-ci. Les créances sur avances sont garanties par les créances sur gages immobiliers, qus ont pour créanciers les banques affiliées et pour débiteurs les propriétaires fonciers. En définitive, le droit do gage immobilier sert dono de garantie aux créanciers des lettres de gage de la centrale d'émission.

Le droit de gage au sens de notre projet s'étend à toutes les valeurs inscrites au registre de couverture (créances et espèces sonnantes). Il prend naissance d'ès le moment de l'inscription. Ce qui est important, c'est que les valeurs enregistrées n'ont besoin d'être remises ni au créancier ni au curateur (détenteur de gages); elles peuvent rester entre les mains du débiteur <de lettres de gage ou d'avances. La raison de ce fait réside dans la technique des opérations de banque. Nous devons soiguetisement éviter tout ce qui pourrait faire renoncer les banques à émettre des lettres de gage ou à recevoir des avances. Il est simplement prescrit que ces valeurs doivent être conservées et gérées séparément des autres avoirs et que le registre des gages, d!e même que la couverture soient en permanence soumis au contrôle de l'inspectorat fédéral des lettres de gage. Une autre cho.se importante, c'est que malgré ces facilités, les valeurs de couverture ne doivent porter ni timbre, ni aucune autre annotationqui puisse indiquer qu'elles sont gagées. S'il en était autrement, le crédit du débiteur pourrait pâtir et le trafic s'en trouverait gêné.

Les conséquences que le droit de gage peut entraîner pour des tiers sont appréciées conformément aux principes du droit civil. S'il arrive par exemple qu'une tierce personne acquière de bonne foi une cédule hypothécaire inscrite au registre de couverture ou la reçoivecomme gage, ses droits d'acquére\ir sont protégés par la loi.

11. Privilège dans la faillite.

L'établissement émetteur répond de ses engagements, y compris ses lettres de gage, sur tous ses biens. Il en est de même des membres d'une centrale en ce qui concerne les avances reçues. S'il n'était pas établi de réglementation spéciale à ce sujet, les créanciers de lettres de gage et d'avances seraient placés dans les mêmes conditions que les autres créanciers de l'établissement débiteur. Mais on veut garantir les premiers d'une façon spéciale. On pourrait le faire en accordant à leurs créances un privilège sur la fortune totale du débiteur. Ce serait purement et simplement un privilège dans la faillite. On ne s'en est toutefois contenté dans aucun des pays où la lettre de gage a été créée. Partout, certaines parties de l'avoir du débiteur ont été réservées, qui constituent, la garantie particulière de la lettre de gage. Le privilège nue la loi allemande sur les banques-

hypothécaires accorde aux créanciers de lettres de gage dans la faillite d'un de ces établissements diffère de ceux qui sont prévus dans la législation sur la faillite en général, eu ce sens qu'il s'étend non à la masse, mais à une partie déterminée de l'actif, c'est-à-dire aux valeurs destinées à garantir les lettres de gage. Les créanciers de ces dernières ne peuvent récupérer sur les autres avoirs de la banque hypothécaire en faillite que le découvert de leur créance subsistant après réalisation de leur privilège spécial. C'est exactement ce qui se passerait s'il existait un droit de gage légal sur les valeurs de couverture. D'autre part, alors que l'obligation de payer les intérêts des créances non garanties par gages cesse à l'ouverture de la faillite, le droit de gage légal subsiste jusqu'à la vente publique (licitation) même .pour les intérêts courants (et les frais de poursuite).

Quant au reste, la loi allemande sur la banque hypothécaire, tout comme si elle avait voulu créer le droit de gage légal, se préoccupe d'assurer l'existence d'une couverture réglementaire et régulièrement enregistrée. Elle protège cette couverture contre les mesures illégales de la banque elle-même ou de tiers, en la plaçant sous la surveillance d'un curateur.

Du moment que notre projet renonce 1° au timbrage ou à l'annotation des titres, 2° à la double fermeture, 3° à la garantie solidaire des valeurs non enregistrées, mais destinées à servir de couverture, de même qu'à celle des créances constituées par des titres enregistrés, mais vendues ou données en gage à des tiers, est-ce que nous ne diminuons pas la valeur du droit de gage ? On ne saurait répondre à cette question autrement que par l'affirmative. S'il en est ainsi, nous devons parer à cet inconvénient par un autre moyen. Nous croyons Favo ir trouvé, ce moyen, en créant un privilège de deuxième classo dans la faillite en faveur des créanciers d'e lettres de gage et d'avances, pour les pertes éventuelles subies lors de la réalisation de 'fi couverture. D'après la législation suisse en matière do poursuites et faillite, les créances des détenteurs de gages restées non couvertes lors de la réalisation de ces derniers devraient être rangées dans la cinquième classe. Nous tenons à préciser qne notre département de justice et -police eût préféré la double fermeture ou l'annotation à la création d'un privilège clans la faillite pour garantir les intérêts dos créanciers.

Avec cette réglementation, le créancier chirogr a pilaire ne doit-il pas toujours s'attendre à ce que les créanciers privilégiés accaparent à son détriment une partie ou même la totalité de l'avoir non engagé du débiteur en faillite ?

Tant que le débiteur n'a pas fait faillite, tout créancier doit admettre que la couverture des lettres de gage est intacte, d'autant plus

gut; l'inspectorat fédéral clos lettres de gage exerce une surveillance continuelle. Aucun créancier chirographaire n'irà confier des capitaux à une banque dans l'espoir qu'elle prélèvera par négligence ou d'une manière illégale des valeurs constituant la couverture des lettres de gage et les incorporera aux actifs disponibles. Quiconque .fait crédit à un établissement de lettres de gage sait ou peut se rendre compte en tout temps, d'après les bilans annuels ou mensuels portés à la connaissance du public, quo certains éléments de la fortune de l'établissement forment la couverture des lettres de gage mises en circulation par ce dernier et ne sont pas compris dans la masse de la faillite. En outre, du moment que toute personne qui est entrée en relations avec un établissement de lettres de gage table sur un dédommagement intégral des créanciers desdites lettres en t'as de faillite, tant que cette dernière n'est pas en perspective, le privilège ne lui occasionne aucun souci. En effet, ce privilège dans la faillite ne garantit rien de plus au détenteur de lettres de gage gué la couverture complète de ses créances. C'est en somme une soupape de sûreté.

Si la couverture est intégrale, ce dont personne ne doute dans l'état normal des choses, la soupape n'a pas besoin de fonctionnel-. Si, par contre, la couverture est incomplète, ce que le créancier n'apprend à sa grande surprise qu'une fois la faillite déclarée, la soupape entre; en action et enlève an créancier chirographaire une chose sur laquelle il n'a jamais compté et qui ne lui serait pas non plus échue en partage si la couverture avait été enfermée sous double clef par un curateur.

Admettons le cas où il n'y aurait ni privilège dans la faillite, ni fermeture sous double clef et où la couverture serait insuffisante. Les créances soustraites ou leur contre-valeur figurent alors parmi les valeurs actives disponibles et le créancier chirographaire bénéficie en ce cas d'un avantage inattendu et injustifié. Le cas peut évidemment se présenter où la direction d'un établissement de lettres de gage prélève illégalement certains éléments de la fortune de ce dernier (.t les affecte à des buts personnels. Dans le cas où la couverture est enfermée sous double clef par un curateur, cette manière de faire illégale ne saurait avoir pour objet que la fortune disponible et s'exercerait au détriment du créancier chirographaire. Si la loi prévoit un privilège dans la faillite, le créancier chirographaire est également le premier à pâtir des conséquences d'un acte illégal. La fermeture sous double clef et le privilège clans la faillite ont ainsi pour le créancier non privilégié des effets sensiblement pareils au point de vue du droit en matière de faillite. On nous demandera peut-être si le privilège dans la faillite est susceptible d'engendrer la méfiance. Nous répondrions dans ce cas : Ni plus ni moins que si la couverture des lettres de gage était enfermée sons double clef par un curateur 2t par le débiteur.

509 Le privilège du créancier de lettres de gage lie commence pas seulement avec le privilège clans la faillite, mais déjà avec le droit de gage. Du moment qu'aux termes de notre projet le droit de sage ne peut être invoqué contre les sociétés anonymes et les communautés que ]ors de faillite, il constitue déjà en lui-même quelque chose d'analogue au privilège dans la faillite. Le droit de gage peut être garanti d'une manière plus ou moins accentuée. En renonçant à la fermeture sous double clef et en la remplaçant par un privilège dans la faillite, nous rétablissons à peu près la parité de garantie.

Il ne faut pas perdre de vue que l'importance du privilège dans là faillite considéré comme pis aller devient presque mille lorsque la surveillance exercée par l'inspectorat fédéral d'es lettres de gage se maintient active et rigoureuse. Toutefois, cette mesure de précaution n'est pas superflue. En effet, il n'est pas impossible qu'une revision au cours de laquelle on a constaté l'insuffisance de la couverture soit suivie de près par la déclaration de faillite, pu que des valeurs soient soustraites à la couverture dans l'intervalle de temps compris entre la dernière revision et une déclaration de faillite inattendue pour l'inspecteur des lettres de gage. Le privilège dans la faillite supprime l'effet de ce genre de lacunes dans la. couverture des lettres de gage.

Il n'est certes pas impossible que lorsque la quantité de lettres de gage ma se s en circulation par tel ou tel établissement augmente, les créanciers non. privilégiés finissent par éprouver de l'inquiétude. Un directeur de banque prévoyant saura se rendre compte que le manque de confiance gagne du terrain lorsque l'afflux de capitaux du dehors non couverts par gage diminue; aussi suspendra-t-il on temps opportun l'émission de lettres de gage.

12. Acclimatation de la lettre de gage suisse.

La solution que nous proposons de donner à la question de la lettre de gage tient compte des tendances politiques qui prédominant à l'heure actuelle, des besoins ressentis dans nos diverses contrées rurales et des opérations de crédit et de placement en-usage dans le nays. Le grand avantage du projet présenté réside dans le fait qu'il sHnspire de l'expérience acquise, tout en constituant un progrès appréciable au point de vue technique. L'idée de la lettre de gage nous vient du dehors; il s'agit de l'implanter sur notre sol et de l'acclimater pour qu'elle y prenne racine et devienne un organisme vigoui-eux, possédant ses qualités particulières et se distinguant suffisamment des institutions similaires de l'étranger. Ce que nous avons cherché à créer, c'est un type de lettre de gage essentiellement suisse à tous les points do vue. Voilà pourquoi nous avons la conviction que notre peuple en retirera le plus grand profit.

570

IF Partie.

JRaisou d'être et explication des différentes dispositions du projet.

Introduction.

A teneur de l'article 64 de la constitution, la Confédération a le droit de légiférer eu matière de droit civil et, par conséquent, sur les lettres de gage eu particulier. Elle a fait usage de cette faculté en publiant le code civil le 10 décembre 1907. Celui-ci contient dans un chapitre succinct quelques règles concernant l'émission de lettres de gage (art. 916 à 918 du code civil). Il stipule entre autres que la législation fédérale fixera les conditions à observer pour l'émission des lettres de gage et édictera des prescriptions détaillées relatives à la création d'établissements émetteurs. Tel est précisément le but dû projet de loi actuel. Ainsi qu'il est dit expressément dans la clause finale du projet (art. 49), la loi est destinée à remplacer la réglementation insuffisante et pour ainsi dire temporaire qui a existé jusqu'à ce jour.

  1. Autorisation d'émettre des lettres de gage.

Article premier. Le concept même de la lettre de gage se dégage du texte de la loi. Le droit d'obtenir de la Confédération l'autorisation d'émettre des lettres de gage appartient à qniconque satisfait aux conditions fixées dans la loi.

L'attribution du droit d'émission à divers établissements est prévue à l'article 918 du code civil, où il est dit qu'en' attendant une réglementation fédérale, les cantons sont compétents en la matière.

Depuis la mise eu vigueur du code civil, le canton de Genève a seul accordé Xiiie autorisation de ce genre. Le projet attribue cette compétence à une autorité fédérale. En effet, puisque la loi prévoit une réglementation unique, l'unité doit se retrouver dans l'octroi des concessions et dans la manière d'en faire usage. Du .moment qu'on envisage la possibilité de créer des centrales d'émission étendant leur sphère d'activité à plusieurs cantons, il est indiqué que le pouvoir d'accorder le droit d'émission soit conféré à une autorité fédérale.

L'or/î. 2 a pour objet de restreindre le nombre des établissements auxquels lo droit d'émission des lettres de gage peut être accordé.

Pour en arrêter le choix, on est parti de deux principes.

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D'abord, il importe que les différentes contrées du pays puissent bénéficier de l'émission1 des lettres de gage. Voilà pourquoi les banques cantonales, indépendamment de l'importance de leur capital, obtiennent sous réserve de l'article 3 le droit d'émettre leurs propres lettres de gage. Dans leur canton comme dans le rayon qu'elles desservent, les banques cantonales sont fréquemment, sinon l'unique établissement de crédit foncier, du moins le plus important. D'ailleurs, pour les banques cantonales, le capital propre ne joiie pas le même rôle que pour les établissements privés. La garantie donnée par le canton est plus importante que le chiffre du capital de dotation. Tout accroissement du capital de dotation effectué par une banque cantonale entraîne automatiquement une augmentation correspondante de la dette d'Etat et la valeur du capital de garantie combiné avec la garantie du canton reste à peu près égale pour le créancier de ladite banque.

Il n'est 'guère à prévoir que toutes les banques cantonales usent des droits qui leur sont attribués. Ce sera le cas pour celles qui ver.ront dans l'émission de leurs propres lettres de gage des avantages .appréciables pour le débiteur d'hypothèques au double point de vue :de la durée des prêts et du taux de l'intérêt. D'autres, par contre, participeront aux émissions des centrales que l'on se propose d'e créer.

Lo deuxième principe adopté consiste à n'accorder qu'aux établissements suisses de. crédit foncier les plus importants le droit d'émettre des lettres de gage. Actuellement, le nombre des banques hypothécaires qui remplissent les conditions fixées par le projet se borne à 4 ou 5. Sur ce nombre déjà restreint, deux ont manifesté l'intention de se joindre à la centrale des banques locales et de renoncer à l'émission de leurs propres lettres de gage. Sous ce rapport, il n'y a donc pas lieu de craindre une trop grande multiplicité d'émissions.

C'est également de ce deuxième principe que relève la création des centrales d'émission. CeUes-<ci sont aussi tenues de prouver qu'elles possèdent un capital propre déterminé. Abstraction faite des banques cantonales, les établissements particuliers doivent avoir un capital propre d'e 8 millions de francs, et les centrales d'émission, un' capital de 5 millions. La différence se justifie par le fait que pour les établissements privés, le 60 % au moins de la somme inscrite au bilan doit être constitué par des créances hypothécaires, alors que la proportion atteint presque 100 % en ce qui concerne les centrales d'émission'.

Tous les établissements de crédit ayant leur siège principal en Suisse, qu'ils jouissent ou non du droit d'émettre leurs propres lettres de gage, peuvent faire partie d'une centrale d'émission. Il est même à prévoir que certaines banques se procureront les fonds né-

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cessaires en vendant simultanément ou alternativement à leurs guichets leurs propres lettres de gage ou celles de la centrale d'émission à laquelle elles sont affiliées.

Les étabissements privés qui ne sqnt pas des banques cantonales sont tenus de se constituer sous la forme de sociétés anonymes. Eu effet, le capital par actions est soumis à moins de fluctuations que le capital de fondation appartenant à des sociétés coopératives et garantit d'une façon plus sûre l'observation des engagements contractés.

En revanche, les centrales d'émission peuvent s'organiser en sociétés coopératives. Ici, l'on peut se montrer un peu plus large, puisque les lettres de gage émises par les centrales sont à la fois garanties par le capital propre de l'établissement et par l'avoir des membres débiteurs d'avances.

Il y a lieu de préciser le sens du ternie « établissement de crédit ».

On entend par là les banques, les caisses hypothécaires, les caisses d'épargne et de prêt et les caisses d'épargne.

Art. 3. Au sens du projet, la dénomination de banques cantonales ne s'étend qu'aux établissements de crédit dont le canton garantit les engagements. Peu importe que lu garantie soit solidaire ou subsidiaire. Autant que nous pouvons en juger, sauf Neuchâtel et Vaud,, tous les cantons garantissent subsidiairement les engagements contractés par leurs banques cantonales.

D'après la loi du 26 février 3907 sur la banque cantonale neuchâteloise, la responsabilité du canton, bien que subsidiaire et partielle, s'étend aux obligations, « à toutes les sommes reçues en dépôt avec intérêt et à la restitution des dépôts sans intérêts ou de leur valeurs.

C'est en somme une garantie presque complète et il est à présumer qu'elle comprendrait également les lettres de gage.

La banque cantonale vaudoise est une société anonyme dont l'Etat a contribué à former le capital. La même remarque s'applique au Crédit foncier do ce canton. Ces deux établissements ne bénéficient point d'une garantie de l'Etat. L'article 3 du projet de loi ne leur est donc pas applicable. Par contre, les articles 2 et 4 accordent au Crédit foncier vaudois le droit d'émettre ses propres lettres de gage.

La banque cantonale de Zoug est également une société anonyme.

D'après la loi du 18 juillet 1912 concernant cet établissement, les engagements qu'il prend sont couverts en premier lien par son avoir, et ensuite par le canton (§ 8). Il est vrai que celui-ci peut dénoncer sa garantie, mais pas avant le 31 décembre 1930, à moins que pendant cinq années consécutives le rapport de la banque n'ait été inférieur à 4 %. Une fois la garantie dénoncée, l'établissement devient propriété

du canton (§ 37). La banque cantonale de Zoug remplit donc lo conditions prévues à l'article 3, alinéa 1.

Le principe énoncé plus haut, d'après lequel toutes les régions du pays doivent être prises en considération quand il s'agit d'octroyer le droit d'émettre des lettres de gage, nous a amené à introduire dans le projet une autre disposition : c'est que, dans les cantons où deux établissements financiers appartiennent à l'Etat, celui-là seul peut obtenir l'autorisation d'émettre des lettres de gage, qui a placé sur hypothèques le capital le plus élevé. Il y a deux cantons dans lesquels cette disposition est d'une certaine importance pratique : ce sont Berne et Lucerne. En effet, dans l'un comme dans l'autre, il existe une banque cantonale et une caisse hypothécaire relevant de l'Etat.

Art. 4. Abstraction faite de certains détails secondaires, lu définition du terme «Crédit foncier suisse» reproduit le texte de la loi sur l'impôt du timbre, article 13, alinéa 3, et celui de l'ordonnance sur l'impôt du timbre, article 10, alinéa 2. Il a paru nécessaire de la compléter par cette remarque qu'un établissement ne peut être reconnu comme institution de crédit foncier que s'il publie un bilan établi conformément aux prescriptions du Conseil fédéral (art. 35). S'il n'en était .pas ainsi, il y aurait possibilité d'établir une compensation entro l'actif et le passif, ce qui aurait pour effet de réduire en apparence la somme du bilan et de faire paraître plus élevée la proportion des créances sur immeubles. Il était eu outre indiqué d'assimiler aux créances acquises à la suite d'opérations de crédit foncier effectuées en Suisse les lettres de gage émises par nos établissements et les avances remboursables dans un délai d'au moins trois mois. Du moment que les crédits en compte courant ne rentrent pas dans la notion « Avances » définie dans le présent article, il n'y avait aucune raison d'en faire mention.

L'art. 5 doit être examiné simultanément avec l'art. 6.

L'article 5 autorise la centrale d'émission à placer son capital propre entre autres sur les lettres de rente ou sur d'autres valeurs.

Pratiquement, elle arrive à ce résultat si ses membres peuvent, au lieu de verser en espèces leur part au capital de la centrale, engager auprès d'elle des lettres de rente on d'antres titres. Par contre, cette faculté constitue pour les membres de la centrale une facilité importante. Au lieu de jeter sur le marché et de réaliser leurs valeurs, ils peuvent les donner en gage à la centrale, bien entendu avec un certain excédent de couverture.

De son côté, l'article 6 est destiné à faciliter les opérations sur lettres de rente. Afin que l'article 5 ne soit pas une entrave à l'ap-

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plieatiou de l'article 6, nous favorisons la mise en gage des lettres de rente. Les prêts consentis par la Banque nationale sur les titres les mieux cotés en bourse vont jusqu'à 90 % de leur cours; l'article 5 du projet prévoit une marge de 5 % seulement pour la mise eu gage des lettres de rente.

Il existe certainement, et surtout à la campagne, des banques qui aie disposent que d'un petit nombre de lettres de rente cm même n'en possèdent point et ont coutume de donner leurs titres en nantissement à la Banque nationale lorsqu'elles éprouvent le besoin de se procurer provisoirement des fonds. Les établissements de ce genre ne sont évidemment pas à même de faire usage de l'article 5. N'y aurait-il pus lieu de leur permettre d'engager des obligations en réservant uno certaine marge. Quelque simple, pratique et peu onéreux «iiie puisse paraître ce mode de procurer les fonds nécessaires aux centrales de lettres de gage, nous devons néanmoins l'écarter, attendu qu'il se trouve eu contradiction avec les divers buts auxquels vise l'article 6, que les propres ressources de la centrale se trouveraient ainsi paralysées et qu'enfin, s'il s'agit de faciliter la mise à disposition de fonds, il existe pour cela d'autres moyens légaux et plus appropriés.

D'après le premier avant-projet du département des finances, ne pouvaient devenir membres d'une centrale d'émission que les établissements de crédit qui reçoivent des avances de celles-ci et qui contribuent pour le 5 % au moins à la formation du capital de fondation. Nous avons renoncé à cette mesure, afin de permettre l'affiliation de banques qui, sans avoir elles-mêmes besoin d'avances, sont disposées par pure solidarité envers d'autres établissements d'égale ou do moindre importance, à se joindre à une centrale. Quant au reste, c'est aux membres qu'il appartient de s'entendre concernant Ja répartition du capital de fondation.

Nous nous référons en outre à l'article 12, à teneur duquel les engagements d'une centrale ne doivent pas être plus de 20 fois supérieurs à son capital propre.

Art. 6. Dans les milieux agricoles, 011 désire que les centrales d'émission soient en outre autorisées ii faire pour leur compte diverses opérations de crédit foncier, et surtout celles qui, suivant l'opinion répandue dans ces mêmes milieux, sont négligées par les banques et les caisses existant actuellement. Il faudra donc en premier lieu permettre aux centrales déplacer leur capital propre qui égalera au moins le 5 % du montant des lettres de gage eu circulation (art. 12), en lettres de rente, en hypothèques sur terrains améliorés et en prêts pour travaux d'amélioration. Mais ce n'est pas tout : il faut leur permettre de consacrer à l'achat de lettres de rente et d'hypothèques sur terrains amé-

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ìioi'és 10 % des lettres .de gage en circulation. Les fonds investis dans les opérations de ce genre, effectuées par les établissements pour leur propre compte peuvent ainsi, suivant les circonstances, dépasser le 15 % du total du bilan.

II. est bien entendu que seules les hypothèques grevant un fonds ·amélioré (voir art. 820 CC, et 16 dxi présent projet) peuvent servir de couverture aux lettres de gage et non point les prêts pour travaux d'amélioration'. Ces derniers ne sont à considérer que comme placement destiné à former le capital propre de la centrale. La sécurité que présente la couverture des lettres de gage, constituée d'après l'article 820 du CC au moyen des créances hypothécaires sur fonds améliorés, n'est pas en cause. La revision des articles 820, 821 et 836 du CC, telle que la suggèrent certains membres ruraux de la commission des experts, ne saurait être une condition préalable de l'élaboration de la loi sur les lettres de gage. Dans son préavis du 17 mars 1923, notre département de la justice s'est prononcé contre une revision simultanée des trois articles susmentionnés du CC et des dispositions que ce dernier contient relativement aux lettres de gage.

Pour éviter qu'il ne soit porté atteinte au droit de la centrale d'émission de placer en lettres de crédit et en prêts pour travaux d'amélioration son capital propre, ainsi que le dixième des lettres ·de gage 'mises par elle en circulation et, eu général, pour garantir les intérêts des débiteurs d'hypothèques, le Conseil fédéral peut, en vertu de l'article 34, déléguer un: représentant de ces derniers au conseil d'administration de la centrale.

Le terme « effets et valeurs négociables à la Banque nationale » est couramment usité dans le monde de la banque. Il désigne certaines créances que la banque peut escompter et recevoir en nantissement d'après les conditions qu'elle a elle-même élaborées.

Il est inadmissible d'interdire purement et simplement «les autres opérations de banque en général », à moins qu'on ne veuille priver les centrales de toute liberté de mouvement et entraver leur activité comme établissements d'émission. Il peut arriver par exemple qu'une émission de lettres de gage n'ait pas été placée entièrement et que la centrale soit obligée de garder en portefeuille ceux do ces titres qui n'ont pas trouvé preneur. Il importe qu'en pareil cas elle puisse obtenir à titre temporaire un crédit sur nantissement. Inversement, le cas d'une émission particulièrement favorable peut se présenter. La centrale dispose alors pour un, certain temps de fonds qu'elle n'arrive pas à placer immédiatement sous forme d'avances parmi ses membres. Il est à désirer qu'elle puisse faire un placement

provisoire. Eu outre, des demandes d'avances peuvent être adresséesà la centrale au moment où rémission d'un emprunt ne se présente pas sous des auspices favorables, soit parce que la somme à emprunter est de peu d'importance, soit parce que le moment n'est pas propice, ou qu'une tension passagère règne sur le marché dos captaux.

On ne peut rien objecter ii ce qu'une centrale investisse des fonds dans ses propres lettres de gage. Bile peut à diverses reprises se voir obligée de racheter ses titres à la bourse afin d'en maintenir le cours. En outre, elle doit avoir la faculté de vendre ses propres lettres de gage à ses guichets et à ceux des établissements qui lui sont affiliés.

La faculté accordée à la centrale de placer sou capital propre en compte courant auprès des établissements affiliés a surtout comme but de faciliter à ces derniers le versement de leur part au capital de fondation. La banque affiliée inscrit au crédit de la centrale la part de capital à verser à cette dernière. Le versement se trouve donc effectué et la somme versée figure en même temps au compte courant de l'établissement affilié.

Les facilités de paiement prévues aux articles 5 et 6 du projetactuel tournent eu définitive à l'avantage du débiteur d'hypothèques.

Moins la création d'une centrale d'émission sera coûteuse et compliquée, plus les banques seront disposées à recommander ti leurs clients d'acheter des lettres de gage et par conséquent plus ce nouveau genre de placement deviendra populaire.

Art. 7. L'exemption de l'impôt accordée par cet article est soumise à deux espèces de restrictions.

Subjectivement parlant, l'exemption en matière d'impôt est limitée aux centrales; elle n'est pas accorde > aux établissements particuliers émetteurs de lettres de gage. Cette réglementation tient compte de la différence existant au point de vue de l'organisation et de l'activité entre ces deux genres d'établissements. Le rôle des centrales consiste presque exclusivement à répandre les lettres de gage qu'il s'agit de créer et dont il y a lieu de faciliter l'institution; parcontre, les établissements particuliers émetteurs de lettres de gage conservent leur caractère initial d'établissements de crédit et ne s'occupent qu'à titre accessoire de l'émission desdites lettres.

Au point de vue objectif, le privilège de l'exonération est limité aux impôts que perçoivent directement la Confédération, les cantons et les communes, abstraction faite des impôts fonciers cantonaux et communaux. En tout état de. cause, les contributions indirectes, telles

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·que l'impôt du timbre fédéral ou cantonal, les taxes et les charges privilégiées, doivent par contre être acquittées.

Il est à désirer que les centrales de lettres de gage soient exonéré« des impôts directs, c'est-à-dire de l'impôt sur le capital (fortune) ·et le revenu, et cela en raison des motifs suivants. Le capital initial ou capital de fondation des centrales se présente sous forme d'actions ou de parts contributives aux bilans des banques affiliées, dont le compte de profits et pertes indique également le bénéfice net des centrales. Si ces dernières étaient tenues de payer l'impôt fédéral de guerre ainsi que les impôts cantonaux et communaux sur la fortune et sur le revenu, alors que les banques affiliées paient déjà l'impôt sur leur part au capital et au revenu des centrales, nous aurio'ns ainsi, au point de vue économique, une double imposition qui placerait les banques affiliées dans une situation désavantageuse et injuste par rapport aux établissements d'émission de lettres de gage privés.

Cet état de choses serait une entrave à la création de centrales alors qu'il faut plutôt la faciliter. L'exonération de. l'impôt met en principe les centrales d'émission sur le même pied que les établissements privés. Elle leur accorde même un modeste avantage en ce sens que le produit des réserves des centrales contenu dans le résultat de l'exercice figure au compte de profits et pertes de leurs membres, alors que les bilans de ces derniers n'indiquent pas la répartition des droits aux réserves des centrales, lesquels sont proportionnés au nombre des actions. En tant que fortune, ces réserves ne paient aucun impôt direct ni indirect.

Il ne saurait par contre être question d'exonération des impôts indirects, des taxes et des charges privilégiées. Les centrales sont notamment tenues de payer elles aussi l'impôt fédéral du timbre, sinon les établissements .particuliers émetteurs de lettres de gage seraient placés d'ans une situation désavantageuse par suite de l'impôt fédéral du timbre sur les titres et sur les coupons. Les lettres de gage émanant des centrales remplacent les obligations de caisse des banques affiliées. La quantité des titres soumis à l'impôt que ces banques ont en circulation subit une réduction correspondante au mo'ntant des avances reçues; la somme qu'elles versent comme intérêt des avances leur permet de réduire d'autant l'impôt à payer sur les conpons. Il n'est que juste que les lettres de gage émises par les centrales soient par contre soumises à l'impôt. Du fait qu'en vertu do l'article 13, lettre c, de la loi fédérale du 4 octobre 1917 les lettres de gage ne paient que la moitié de l'impôt normal sur les titres et quf fréquemment les banques affiliées ne seront pas des établissements de crédit foncier, il résulte que pour de nombreux établissements de crédit la qualité de membre d'une centrale d'émission procure, bien

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que celle-ci ne soit exonérée que des impôts directs, des avantage?, fort appréciables.

Enfin les immeubles que possèdent éventuellement les centralesseront soumis à l'impôt. La gestion de ces établissements sera confiée à une banque affiliée, du moins au début. Si l'activité que les cetrales développent au profit de leurs membres prend une telle extension qu'elles éprouvent le besoin de s'installer dans leurs propres immeubles, ou pourra en toute tranquillité leur demander de supporter les charges imposées par les cantons et les communes à la propriété foncière. Celle-ci doit être libérée de l'impôt fédéral de guerre.

Au point de vue pratique, cette exemption n'a guère d'importance, parce que les centrales ne posséderont jamais de biens-fonds d'une grande extension, en tout cas pas durant la période de perception de l'impôt de guerre.

La notion de 1'«impôt direct» est nettement définie dans notre pratique administrative et judiciaire; il existe entre elle et la notion de 1'« impôt indirect » une ligne de démarcation absolument claire et exempte de toute équivoque.

Art. S. Les réserves tacites n'étant pas indiquées an bilan, elles ne peuvent pas figurer non plus dans le calcul du capital propre d'un établissement. On déterminera d'ailleurs dans chaque cas particulier quels articles dia bilan doivent être considérés comme réserves. On désigne souvent sous ce nom ce qui n'est en réalité qu'un article destiné à compenser ou à rectifier une surestimation de l'actif. C'est par exemple le cas pour le fonds de renouvellement et le fonds de ducroires qui ne constituent pas en général des réserves proprement dites. Les articles compensateurs peuvent évidemment former des sommes trop élevées et dissimuler ainsi des réserves effectives. On éprouve souvent une difficulté sérieuse à déterminer ». peu près exactement le capital propre d'une entreprise.

B. Emission de lettres de gages et octroi d'avances.

Art. 9. Ou a renoncé intentionnellement à prescrire l'emploi d'un formulaire unique. Une lettre de gage n'est pas un billet de banque., ce n'est pas de l'argent, c'est un placement de capital; en bourse, son cours peut varier suivant la personne du débiteur, le taux de l'intérêt, le délai de remboursement, etc. Sébiles, les lettres de gage d'une même émission et d'une même série équivalent les unes aux autres, peuvent être livrées au choix et ont le même cours. Il est donc préférable que les formulaires établis pour les diverses émissions et séries diffèrent entre eux au point do vu P du format, de la couleur, etc..

578» On évitera ainsi de faire naître l'impression erronée qu'il n'existe qu'un seul type de lettre de gage.

Les mêmes considérations militent par contre eu faveur d'un texte unique pour toutes les lettres de gage, qui doivent présenter une différence nettement marquée par rapport aux autres titres. Cetexte unique devra résumer sous une forme claire et concise les dispositions essentielles du projet de loi actuel concernant la couverture des lettres de gage et la surveillance des établissements émetteurs.

Au sujet de l'alinéa 2, il y a lieu de faire remarquer ce qui suit :.

partout où la lettre de gage a été créée, on lui a donné le caractère d'un papier-valeur. La relation existant entre le titre et la créance est la même que pour les obligations d'emprunt non garanties par gage. La vente et le nantissement de la lettre de gage sont soumis aux prescriptions établies pour les titres en général (CC 899 et suiv.)..

Il n'est donc pas nécessaire d'élaborer une nouvelle réglementation à ce sujet. D'ailleurs, les prescriptions du droit des obligations (847) s'appliquent à la lettre de gage au porteur.

Art. 10. Une des particularités essentielles de la lettre de gage réside dans le fait que son créancier ne peut pas la dénoncer. Ce caractère lui est donné dans tous les ouvrages de droit et de finance et dans le texte des lois. Si l'on voulait restreindre ou même supprimer cette particularité de la lettre de gage dans la pensée que le placement de cette valeur en Suisse s'en trouverait facilité, il vaudrait mieux alors renoncer à la dénomination de lettre de gage; 012 éviterait ainsi quantité de malentendus.

L'émission des lettres de gage en Suisse doit accoutumer le public qui place des fonds dans les banques et les caisses d'épargne à fournir aux établissements de crédit hypothécaire des capitaux remboursables à longue échéance. Plus le capital ainsi déposé dans les banques et les caisses d'épargne est important, moins ces dernières sont exposées aux fluctuations du taux, et moins elles sont obligées d'exiger le remboursement des prêts consentis aux débiteurs d'hypothéqués ou le paiement d'intérêts plus éle<vés. Il n'est pas à craindre que les banques soient seules à profiter de ce que la lettre de gage ne peut être dénoncée par le créancier et que leurs débiteurs soient privés de cet avantage. En effet, le facteur salutaire de la libre concurrence existant entre les nombreux établissements de crédit foncier, les banques cantonales et autres, qui effectuent à titre accessoire des opérations de crédit foncier, écarte complètement cette éventualité.

On peut d'ailleurs s'en remettre à l'opinion publique, toujours en éveil, toujours prête à réagir dans les cas de ce genre.

Ï1MI

Tandis que la lettre de gage ne peut être dénoncée par le créancier, cette faculté est par contre accordée au débiteur. Celui-ci n'eu fera d'ailleurs usage que si le taux du marcile est inférieur à celui yu'il est obligé do payer pour les lettres de gage en circulation. Le débiteur de la lettre de gage peut ainsi en tout temps faire bénéficier le-débiteur d'hypothèques d'une réduction du taux sans avoir à craindre, tant que l'émission n'a pas été retirée, qu'une augmentation du taux ne survienne. Mais une question se pose : les lettres de gage, qui assurent aux débiteurs tons les avantages pouvant résulter à l'avenir des fluctuations du taux, seront-elles d'un placement facile ? Certains doutes paraissant justifiés à cet égard, 011 a prévu à l'alinéa 2 que '« débiteur ne peut en aucun cas rembourser le prêt reçu avant cinq ans.

II peut eu revanche faire stipuler d'ans le contrat d'emprunt que h; délai de remboursement est de 10 ans, mais pas davantage (cette disposition correspond au § 8 de la loi allemande sur les banques hypothécaires). La limitation ainsi imposée au débiteur paraît de nature à bien disposer les placeurs de fonds sur lettres de gage. D'autre part, elle aura une conséquence inévitable : c'est que, si le taux est temporairement élevé, l'établissement désireux de faire une émission y regardera à deux fois avant de la lancer et préférera, dans l'intérêt primordial des débiteurs d'hypothèques, vendre des bons de caisse à ses guichets. Les bons de caisse sont en effet créés d'habitude pour une durée inférieure à 5 ans, aussi le taux élevé qu'ils peuvent présenter se fait-il sentir moins longtemps que celui des lettres de gage.

Dans la partie générale du message, nous nous sommes prononcé négativement sur la question de savoir si la loi devait autoriser l'émission de lettres de gage à taux variable.

Les lettres de gage seront probablement établies avec le clause qu'elles seront remboursables au bout d'un nombre d'années determinò ou qu'elles pourront être dénoncées par le débiteur à partir d'un «ertain délai. Elles doivent rester en circulation pendant une période de 5 ans au moins. Leur remboursement peut avoir lieu par tirage au sort, suivant un. plan déterminé; toutefois, les paiements partiels ne peuvent commencer avant que le délai convenu soit écoulé. Le mode de remboursement par tirages au sort est moins usité dans nos cantons de langue allemande que dans les cantons romands et à l'étranger.

Art. il. L'émission des lettres de gage ne peut commencer avant <iue leur couverture soit assurée. Cette clause entravera-t-elle l'apport des fonds indispensables aux opérations de crédit hypothécaire ? Ce n'est guère à prévoir. En effet, du moment que les hypothèques en premier rang atteignent en Suisse un chiffre d'environ 4% milliards fie francs, nos hanques et nos caisses d'épargne seront toujours à

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même de prélever sur le .portefeuille de titres hypothécaires la couverture demandée pour l'émission de nouvelles lettres de gage. Au début, il s'agira d'ailleurs principalement de remplacer par des lettres de gage des obligations de caisse venues à échéance. S'il s'agit au contraire d'accorder avec de l'argent frais de nouveaux prêts sur hypothèques, la banque commencera par prélever d'anciennes créances hypothécaires dans ses réserves et les utilisera comme couverture des lettres de gage; il lui sera loisible plus tard, si cela lui convient, de remplacer les anciens titres par de nouveaux, conformément à l'article 17.

L'art. 12 constitue une mesure de sûreté. Plus le capital-actions d'une entreprise est important par. rapport à ses engagements, plus la situation de cette dernière est considérée comme favorable. En pareil cas, le genre d'activité de celle-ci joue également un certain rôle.

On doit naturellement exiger que les banques hypothécaires se livrant ·à un genre d'opérations mixte disposent d'un capital de garantie supérieur à celui des centrales d'émission, qui se vouent presque exclusivement aux opérations de crédit foncier. Les nombres 12 et 20 n'ont pas été fixés arbitrairement; ils sont entre eux dans le même rapport que les placements de crédit foncier de 60 % et de 100 % (art. 4 et 6) et le capital propre de 5 et de 8 millions de francs (art. 2).

Art. 13. Certaines banques et caisses d'épargne ne peuvent ou ne veulent pas émettre de lettres de gage. La disposition de l'article 13 a pour but de procurer également à ces établissements l'avantage de prêts à longue échéance, tout comme s'ils faisaient leurs propres émissions.

Art. IL L'établissement débiteur d'une avance peut en tout temps la rembourser au moyen des lettres de gage couvertes par cette avance, ainsi que par d'autres. Il va de soi qu'en pareil cas, la part correspondante aux frais d'émission de l'emprunt à considérer doit être remboursée. Lorsque les émissions ont été faites au-dessous du pair, les dépenses à amortir sont parfois assez importantes.

C. Couverture des lettres de gage et des avances.

ïi'art. 15 énonce le principe de la couverture. Il exige que les lettres de gage ou les avances soient couvertes par des créances hypothécaires suisses de montant au moins égal et rapportant les mêmes intérêts.

Précisons tout
d'abord la notion exprimée par le mot « créance » Elle s'étend à toutes les espèces de créances hypothécaires, aussi bien Feuille fédérale. 77e année. Vol. III.

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aux cédules hypothécaires et aux lettres de rente stipulées sous formedé papiers-valeurs reposant sur la foi publique qu'aux simples hypothèques, pour lesquelles aucun titre n'a été délivré (CC art. 825, al. 2),, Au strict point de vue du droit, l'autorisation d'utiliser des hypothèques comme couverture n'est pas sans présenter des inconvénient?, Le débiteur d'un pareil titre peut opposer à l'acquéreur toutes les exceptions qu'il a contre le cédant (DO art. 169). Si la loi refusait aux hypothèques la capacité de servir de couverture, l'ouest et le nord-ouest de la Suisse, où elles sont d'un usage courant, ne retireraient aucun profit des lettres de gage.

La dernière phrase de l'article 15 est d'une certaine importance pour les autres contrées de la Suisse et en particulier pour les cantons où le taux maximum des prêts hypothécaires est fixé par la loi. En effet, les avances de montants déterminés à échéances fixes ou dont les délais de remboursement sont d'au moins trois mois et dont le gage est constitué uniquement par des créances hypothécaires suisses, sont assimilées aux créances hypothécaires proprement dites. Au point de vue pratique, la garantie est la même. Au point de vue juridique, il y a certainement une différence en ce sens que dans un; cas le bien-fonds est directement engagé, tandis que, dans l'autre, il ne l'est que par l'intermédiaire de la créance hypothécaire. Néanmoins^ si le débiteur n'effectue pas le remboursement ou ne paie pas les intérêts soit à l'échéance soit après l'avertissement qui lui est donné, les banques se réservent toujours le droit de réaliser le gage à leur convenance.

Les créances hypothécaires doivent avoir la même valeur nominale et produire les mêmes intérêts que les lettres de gage ou les avances à couvrir. Cela étant, les créances hypothécaires dont le taux est inférieur à celui des lettres de gage ou des avances doivent être par compensation d'un capital plus élevé, afin que le produit des intérêts soit aussi fort.

Nous avons renoncé à exiger que la eouverture soit constituée en tout ou en partie au moyen d'hypothèques amortissables. Celles-ci ne sont d'ailleurs pas très répandues et divers essais tentés dans le but de les faire adopter, surtout dans les cantons de langue allemande, n'ont pas eu de succès. Quand il s'agit d'hypothèques de premier rang, les seules à considérer comme couverture de lettres de gage ou d'avances, l'amortissement suivant un plan déterminé est beaucoup moins urgent que dans le cas d'hypothèques en rang postérieur. En outre, il y a les mauvaises années où le paysan est parfois embarrassé de réunir le montant de l'annuité. Il est à craindre que dans ce cas il ne se trouve obligé de réduire son capital de roulement ou de

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contracter 'de nouveaux engagements plus onéreux sous le rapport du taux et des conditions de remboursement. Dès que l'agriculture prospère, on constate que d'importantes rentrées de capitaux s'effectuent spontanément. Dans les régions où il existe quantité d'hypothèques de peu d'importance, l'obligation d'amortir ces dernières rendrait !o crédit plus onéreux par le fait qu'elle nécessiterait un grand nombre de menus versements et d'inscriptions au registre foncier. En exposant sa manière de voir dans la lettre qu'il nous a adressée le 14 juin 1922, le secrétariat de l'Union suisse des paysans a recommandé de ne pas toucher à la question de l'amortissement dans la loi sur les lettres de gage.

Art. 16. Il n'y a certainement aucun inconvénient à admett.ro comme couverture des lettres de gage et des avances des titres d'emprunts communaux dans la proportion modeste du 10%. Les corporations de droit public visées doivent avoir le droit de lever des impôts.

Dans la pratique, jamais une commune suisse n'est mise en faillite.

Les centrales d'émission peuvent couvrir la même fraction du total de leurs lettres de gage au moyen de lettres de rente ou d'hypothèques sur terrains améliorés (voir à ce sujet les commentaires concernant les art. 6 et 34).

ïfart. 17 ne nécessite aucun 'Commentaire.

Art. 18. Dans les cas exceptionnels où l'on ne peut immédiatement ni compléter la couverture, ni réduire le nombre des lettres de gage en circulation ou le montant des avances perçues, il importe de créer une couverture provisoire que l'on remplacera aussitôt que possible par une couverture normalement constituée.

Si le cours (cours fait ou cours noté pour la demande) des obligations cotées à la bourse et émises par la Confédération, les cantons ou les communes vient à fléchir, la couverture sera complétée en proportion; si le cours monte, l'excédent de couverture devient disponible et peut être utilisé à d'autres fins.

Il se peut que la couverture des lettres de gage ou des avances soit complétée au moyen d'espèces. Dans ce cas, on veillera à ce que cette couverture soit, conformément à l'article 16, également assurée pour les intérêts déjà échus ou courants.

Par le terme « espèces » nous entendons, comme la pratique l'indique, l'argent monnayé ayant cours légal, les billets de la Banque nationale (même si le cours légal en est supprimé), l'avoir du compte de virements à la Banque nationale et à l'administration des postes.

Dans le projet de loi actuel, il est toujours question de « valeurs »

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de couverture, par opposition aux « créances » de couverture, lorsque des espèces sont comprises dans la couverture. A vrai dire, au point de vue du droit, les billets de banque et les avoirs des comptes de virements sont aussi des créances, bien que la monnaie n'en soit pas, mais, dans la pratique des affaires, on ne fait aucune différence; ils sont considérés comme de la monnaie et sont opposés aux créances.

Le terme « valeurs de couverture » que nous employons comprend aussi bien les créances de couverture que les fonds servant eoimmo couverture provisoire.

Art. 19. Les créances destinées à servir de couverture normale ou de couverture provisoire, ainsi que les espèces devant servir de couverture provisoire seront séparées des autres avoirs de l'établissement et conservées à part. En outre, les valeurs de couverture seront portées dans un registre que l'établissement particulier émetteur de lettres de gage ou le membre d'une centrale débiteur d'avances tiendront eux-mêmes. Pour les espèces, seul, le total sera indiqué.

Par sa nature juridique, l'inscription dans le registre n'est pas seulement l'accomplissement d'une prescription d'ordre, elle a un caractère constitutif. Au sens du projet, le droit de gage ne prend naissance qu'au moment de son inscription au registre. On lira en outre à ce sujet les commentaires joints à l'art, suivant.

Art. 20. Cette disposition est le pivot du projet tout entier et coïncide dans les points essentiels avec l'art. 916 du CC.

D'après cet article, les créanciers de lettres de gage et d'avances ne sont pas couverts suivant le procédé indiqué dans la réglementation générale du droit de gage, mais bien par le droit de gage spécial prévu dans cette loi et qui prend naissance au moment de l'inscription au registre de couverture.

Le système qui consisterait à charger les centrales d'émission de gérer les créances hypothécaires et les titres communaux donnés en couverture produirait des inconvénients sérieux. Il rendrait difficile l'affiliation des banques et des caisses à la centrale et les ferait souvent renoncer à demander des avances. En effet, entre les banques et les bureaux -de registre foncier, il existe des rapports constants. Chaque jour voit circuler entre les deux offices quantité de titres hypothécaires, parce qu'il faut noter des modifications du gage immobilier, du capital prêté, du taux d'intérêt, etc. Jamais une centrale d'émission ne serait en état d'effectuer tout ce travail aussi rapidement et aussi économiquement. Le crédit d'une banque cantonale ou locale pâtirait lui-même, si les débiteurs d'hypothèques ne pouvaient plus avoir affaire avec ces établissements, mais devaient

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s'adresser à un autre, qui leur est complètement étranger. On a proposé, il est vrai, de remettre aux centrales les titres originaux, d'en faire exécuter des copies légalisées à l'usage des membres affiliés débiteurs d'avances et de leur confier ainsi la gestion. Mais cela nécessiterait un travail long et coûteux, surtout dans les régions du pays où prédominent les titres hypothécaires de peu d'importance.

On serait quand même obligé fréquemment de demander que la centrale mette temporairement à disposition l'original. Gardons-nous d'imposer aux banques un travail compliqué et des écritures superflues, si nous voulons que la lettre de gage rende le crédit hypothécaire moins onéreux.

Les art. 21 et 22 sont l'application logique du principe énoncé à l'article 20, en vertu duquel les valeurs de couverture peuvent rester entre les mains du débiteur de l'avance.

Art. 23. Cette disposition est d'une certaine importance quand il' s'agit d'établissements dont le crédit ne paraît pas assez ferme pour, qu'une centrale d'émission puisse les admettre comme membres. Il en est de même dans les cas de crises financières ou économiques subites, soit locales, soit même nationales : il est bien difficile alors aux organes des centrales d'émission de se prononcer du jour au lendemain sur la question de savoir, si tel établissement jouit d'un crédit solidement établi et présente les garanties voulues pour être affilié. On ne saurait évidemment mettre sur le même pied que les banques affiliées celles dont le crédit est insuffisant pour justifier leuii admission comme membres, ou ne pourrait être déterminé exactement en temps utile. Ces banques, qui ne sont pas tenues de souscrire à une part du capital-actions ou du capital social, seront naturellement, suivant les circonstances, l'objet de mesures un peu plus rigoureuses. Voilà pourquoi elles.sont tenues de remettre en nantissement leurs valeurs de couverture qui doivent être d'au moins 5% supérieures à la somme avancée. L'établissement débiteur d'avances s'efforcera de réduire au minimum les difficultés auxquelles peut donner, lieu la gestion des valeurs de couverture qu'il aura remises.

A cet effet, il donnera comme gase des titres hypothécaires représentant des sommes aussi élevées que possible. Ce sera l'affaire du créancier et du 'débiteur des avances de s'entendre à l'amiable sur la question de savoir qui doit opérer les encaissements et supporter, les frais d'échange des titres ou autres.

Si une crise économique générale vient à éclater et que l'émission de lettres de gage soit impossible, la Banque nationale les réalisera conformément aux principes de sa politique monétaire, attendu qu'en pareille circonstance elle est obligée de faire face à d'importantes demandes d'espèces.

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D. Réalisation du gage.

L'art. 24 a pour but de créer une situation juridique claire et exempte d'équivoque en cas de poursuite et de faillite.

Le projet actuel institue un droit de gage légal sur les créances hypothécaires, tout en laissant celles-ci entre les mains du débiteur.

S'il n'existait pas de dispositions spéciales, le créancier devrait avoir recours, pour, recouvrer sa créance, à la poursuite en réalisation du gage. Ce serait donc le système de l'exécution partielle. Chaque créancier pourrait agir de son propre chef et introduire la poursuite.

De cette manière, toute la couverture serait exposée en vente juridique. Evidemment, il ne serait permis de réaliser que ce qui est nécessaire au paiement de la créance. L'action séparée de tel ou tel créancier serait toutefois incompatible avec l'article 26, à teneur duquel toutes les lettres de gage et toutes les avances bénéficient au même degré du droit de gage.

Nous avons donc décidé de recourir à la poursuite par voie de faillite lorsqu'il s'agit de récupérer sur des sociétés anonymes ou des sociétés coopératives des créances relatives aux lettres de gage, «t cela pour éviter ide créer un état de choses impossible. Qu'on se représente, par exemple, une émission de lettres de gage faite en plusieurs séries. La série A est remboursable aujourd'hui, la série B le sera dans une année. Admettons? que la couverture soit insuffisante. Dans ce cas, si les prescriptions relatives à la poursuite par voie de faillite n'existaient pas, la série A serait seule l'objet de la poursuite. Elle aurait la possibilité d'accaparer toute la couverture destinée également à la série B. Pareille éventualité réduirait à néant la confiance du public envers la lettre de gage. La conséquence est donc inévitable : si l'on en vient à la procédure d'exécution, il ne peut être question que d'une exécution générale de la couverture. Ajoutez à cela que tous les intéressés ont avantage à ce que la poursuite soit rapidement conduite; c'est d'ailleurs pour satisfaire à ce besoin que l'idée de la poursuite en réalisation de gage a été écartée. Enfin, il est encore une autre raison pour laquelle la solution adoptée s'impose; c'est que dans la pratique, la poursuite n'a lieu que lorsque la couverture des lettres de gage et des avances est insuffisante. En pareil cas, la faillite est inévitable. A ce sujet, il importe >de ne pas perdre de vue les articles 38--40 du projet de loi.

La réglementation contenue à l'article 24 n'est pas un fait isolé.

Ainsi, par exemple, voici le texte de la loi fédérale du 24 juin 1874, art. 33, concernant les hypothèques sur les chemins de fer et la liquidation forcée de ces entreprises :

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« La réalisation de l'hypothèque a pour effet la liquidation de tous les biens de la compagnie.» Evidemment, les chemins de fer se trouvent dans une situation particulière.

Il convient de citer également la loi du 8 mars 1881 sur l'émission et le remboursement des billets de banque. D'après l'art. 26 de cette loi, lorsqu'une banque d'émission ne rembourse pas ses billets en temps utile, et que le porteur de ces derniers a fait constater officiellement par protêt le défaut de paiement, l'art. 29 lui confère le droit de requérir auprès du Tribunal fédéral la liquidation forcée (faillite) de la banque.

Art. 25. Outre le droit de gage, le projet statue expressément iin privilège dans la faillite pour les lettres de gage et les avances. Les considérations qui ont motivé cette mesure ont été exposées au chapitre 11 de la partie générale.

Art. 26. Les valeurs de couverture prises dans leur ensemble garantissent au même titre et quelle qu'ait été la date de leur émission ou de leur engagement, toutes les lettres de gage émises et toutes les avances reçues. Comme les avances peuvent, elles aussi, avoir descré-anciers différents, il n'est pas superflu d'en faire mention dans cet article. Il est encore "un autre motif qui noiis y engage. Il peut arriver qu'un établissement émette ses propres lettres de gage et reçoive en même temps des avances d'une centrale. Il n'existe néanmoins qu'un seul registre des valeurs de couverture; les créanciers des lettres de gage, comme ceux des avances, se trouvent donc dans les mêmes conditions juridiques au point de vue du gage et dans le cas de faillite éventuelle.

Art. 27. D'après le projet de revision des titres 24--33 du droit des obligations, il est prévu de limiter la communauté de créanciers aux obligations d'emprunt. Il paraît toutefois indiqué, et cela dans l'intérêt même des créanciers, de soumettre les lettres de gage provenant d'émissions, ou créées d'une autre manière, aux prescriptions qui régissent les communautés de créanciers. Cette manière de procéder permet d'éviter la liquidation forcée, lorsqu'un établissement de lettres de gage éprouve momentanément des difficultés à effectuer ses paiements.

Art. 28. Il ne s'agit pas ici du droit de gage légal dans le sens du projet actuel, mais du droit de gage sur créances défini aux articles 899 à 901 du CC, ou, suivant l'expression technique usitée dans le monde de la banque, du nantissement de papiers-valeurs ou d'autres créances quelconques. Dans ce cas, la réalisation du gage telle qu'elle

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est consacrée par l'article 28 est pratiquée couramment. La portée de l'article 894 du CC ne subit aucun changement.

E. Estimation des gages immobiliers.

Art. 29. L'estimation des immeubles destinés à servir de couverture des lettres de gage et des avances est d'une importance capitale.

Les principes sur lesquels on se base pour cette évaluation varient assez sensiblement d'une banque à l'autre et de canton à canton. Le projet ne va pas jusqu'à demander que toutes les banques d'émission soient tenues de se conformer aux mêmes prescriptions en matière d'évaluation; il suffit que leurs règlements sur cette matière soient soumis à l'approbation du Conseil fédéral. Se basant sur le préavis donné par l'inspectorat des lettres de gage, le Conseil fédéral veillera à ce que les règles adoptées soient sensiblement équivalentes.

Il ne peut naturellement pas être question de procéder à une nouvelle estimation de tous les gages immobilie'rs dans les contrées rurales ou auprès des banques qui ont appliqué jusqu'ici, dans ce domaine, des principes sensiblement différents des directives donnéespar le Conseil fédéral. Cela serait trop onéreux et entraverait considérablement l'adoption de la lettre de gage comme nouveau genred'opération financière. Nous sommes plutôt d'avis qu'en ce qui concerne les créances hypothécaires grevant des immeubles évalués trop haut, il y aurait lieu de les faire servir comme couverture de lettres de gage et d'avances en les ramenant d'une quantité appropriée audessous des deux tiers de la valeur commerciale (art. 31). L'ordonnance d'exécution de la loi devra traiter cette question. Le but principal que poursuit la loi consiste à favoriser autant que possible la diffusion des lettres de gage et non pas à unifier les principes réglant l'évaluation! des immeubles, quelque désirable que cela puisse paraître.

L'article 29 n'exige pas que les établissements affiliés à une centrale qui reçoivent des avances soumettent leurs règlements à l'approbation du Conseil fédéral. C'est l'affaire des centrales d'émission' de s'assurer si le système adopté par leurs membres pour l'évaluation des immeubles s'harmonise dans les grandes lignes avec celui qu'elles appliquent elles-mêmes après approbation du Conseil fédérât et de faire rapport à ce sujet à l'inspectorat des lettres de gage. Elles ont en effet le plus grand intérêt à ce qu'aucun membre ne jouisse de prérogatives spéciales.

Uart. 30 indique deux systèmes d'évaluation. Il est évident que lorsqu'on veut estimer la valeur commerciale d'un bien-fonds, on ne doit pas tenir compte des circonstances fortuites. Ce sont au con-

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traire les qualités permanentes qui doivent déterminer la valeur cherchée, et le rendement constant que doit donner l'immeuble à tout propriétaire qui l'exploite normalement. L'évaluation ne doit être influencée ni par les résultats de quelques années particulièrement bonnes, ni par l'activité exceptionnelle que déploie le propriétaire actuel.

Lorsqu'un immeuble est exploité principalement dans un but agricole, la valeur en sera fixée d'après le rendement qu'il peut procurer. Le secrétariat de l'Union suisse des paysans a depuis longtemps formulé ce postulat, auquel il demeure fortement attaché. Le secrétariat espère que sa réalisation permettrait, d'une part, d'empêcher que les immeubles ne fussent évalués trop haut et obérés de dettes trop lourdes et, de l'autre, d'adapter plus équitablenient les impôts au rendement des exploitations rurales. Par valeur de rendement, il entend une valeur objective, fixée indépendamment du résultat obtenu à un mioment donné par tel ou tel tenancier. Cette valeur est déterminée par le produit qu'une exploitation rationnelle donne à un bon cultivateur de la région. Lors d'évaluations de ce genre, on pourrait tenir largement compte des calculs de rendement établis par le secrétariat de l'Union suisse des paysans. En général, la valeur de rendement est légèrement inférieure à la valeur commerciale; toutefois, la différence entre les deux estimations consiste moins dans les chiffres que dans l'effet psychologique qu'elle produit sur l'emprunteur. Si l'octroi d'un crédit dépendait de la valeur commerciale d'un bien-fonds, le cultivateur pourrait avoir l'impression que l'on se base sur une valeur fictive. Le postulat invoque en outre comme argument que la loi sur les lettres de gage doit viser à ce que la valeur de rendement joue un rôle de plus en plus prépondérant dans l'évaluation des immeubles agricoles. Au début, pour faciliter la transition et éviter des dépenses, on s'en tiendra autant que possible aux estimations antérieures. Aussi l'alinéa 2 est-il rédigé plutôt sous la forme de programme que sous celle de prescription légale obligatoire. La loi a pour but de contribuer à ce qu'on applique sur une échelle de plus en plus large l'estimation d'après le rendement.

Il n'est guère à prévoir que les banques fassent beaucoup d'objections au développement du système d'évaluation d'après le rendement, pourvu que la valeur de rendement ne soit pas fixée au delà de la valeur commerciale, que les évaluations antérieures demeurent valables sous réserve de l'article 29, et que le système du rendement intervienne seulement quand une évaluation nouvelle est nécessaire.

Si les banques étaient au contraire obligées de faire procéder à leurs frais à de nouvelles estimations des gages immobiliers afin de pouvoir utiliser leurs hypothèques sur biens-fonds agricoles comme cou-

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verture des lettres de gage, il en résulterait une conséquence fâcheuse, c'est que les immeubles agricoles seraient peu recherchés comme garantie lors de l'émission des lettres de gage, et les sommes que cellesci mettraient à la disposition des agriculteurs seraient insignifiantes.

Dans l'ordonnance d'exécution concernant la loi actuelle, le Conseil fédéral pourra admettre comme définitives les évaluations des immeubles agricoles établies d'après le rendement en vertu du droit cantonal (CC art. 848, alinéa 3). C'est le cas pour le canton de Lucerne. On sait que dans tout le canton de Zurich l'évaluation se fait d'après le rendement et qu'elle sert de base à la fixation de l'impôt.

L'ordonnance d'exécution pourrait également reconnaître comme valables les estimations établies d'après le rendement lorsque les cantons intéressés peuvent en garantir l'exactitude.

Enfin, nous n'hésitons pas à insérer dans l'ordonnance d'exécution une disposition ayant la teneur suivante : « Lorsque les communes sont de par la loi responsables envers les établissements émetteurs d'avances des créances hypothécaires de ces deïniers, l'évaluation officielle des immeubles pour l'impôt foncier est considérée comm'o équivalente à la valeur commerciale de ceux-ci. » Cette disposition aurait 'de l'importance surtout pour la Caisse hypothécaire du canton de Berne.

Art. 31. Les créances hypothécaires grevant des immeubles agricoles ou urbains ne doivent être admises comme couverture de lettres de gage que jusqu'à concurrence des deux tiers au maximum de la valeur commerciale des gages. Telle est la limite supérieure fixée pour les deux espèces de bien-fonds. Une deuxième limite supérieure a été prévue pour les immeubles agricoles, mais elle ne doit pas dépasssr la première : ce sont les cinq sixièmes de la valeur de rendement, pour autant qu'une évaluation de ce dernier a été établie.

Les représentants des paysans ont suggéré d'adopter cette fraction parce qu'elle est la plus rapprochée des deux tiers de la valeur commerciale. En choisissant les 5 sixièmes de la valeur de rendement, on a pensé que, dans la plupart des cas, la somme admise comme couverture des lettres de gage coïnciderait avec les deux tiers de la valeur commerciale. Toutefois, ce n'est point un motif de renoncer à la deuxième limite. En réalité, au point de vue de l'effet moral à exercer sur le paysan et de l'extension qu'on désire donner aux opérations de crédit, le résultat est différent, suivant qu'on fixe comme limite une fraction plus forte d'une valeur peu élevée, mais réelle, ou bien une fraction réduite d'une valeur plus élevée, mais en partie fictive.

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Art. 32. En ce qui concerne les terrains à bâtir, les établissements industriels, les hôtels de montagne et les villas, la commission des experts a jugé que la limite supérieure devait être fixée non pas aux deux tiers de la -valeur commerciale, mais seulement au quart.

Art. 33. L'exploitation d'une mine ou d'une carrière a pour effet d'en diminuer la valeur de rendement et la valeur commercialo. En conséquence, les biens-fonds de ce genre ne sauraient servir de couverture aux lettres de gage et aux avances.

F. Surveillance et retrait de l'autorisation.

Art. 34. Afin que les intérêts du public et notamment ceux des ^débiteurs d'hypothèques de la ville et de la campagne soient représentés efficacement auprès des centrales d'émission, le Conseil fédéral est autorisé à nommer un membre du conseil d'administration.

Pareille (mesure donne la garantie que ce conseil, dans ses délibérations, gardera un certain contact avec le public, et que, sans porter préjudice à la bonne marche des affaires, toutes les dispositions sont prises, qui peuvent procurer l'avantage des débiteurs.

Art. 35. Cette disposition a pour but de fournir ù la publicité la plus large, en particulier à la presse, des points de repère permettant de juger de la situation, pour autant bien entendu, que les données d'un bilan et d'un compte de profits et pertes sont concluantes.

Depuis nombre d'années, l'Union des Banques cantonales publie les bilans mensuels de ses membres. En demandant que les banques hypothécaires émetteuses de lettres de gage et les centrales d'émission en fassent autant, en ne saurait soulever, aucune objection sérieuse.

On s'entendra d'ailleurs avec les milieux compétents au sujet de la forme à donner au bilan avant de publier l'ordonnance d'exécution.

Art. 36. La surveillance exercée par l'inspectorat fédéral des lettres de gage sur les établissements de crédit émetteurs des dites lettres ou débiteurs d'avances est expressément limitée à la partie de leurs affaires, de leur comptabilité et de leurs opérations de caisse qui a trait à l'émission de lettres de gage, aux avances reeues et à la couverture de ces dernières.

L'ordonnance d'exécution contiendra les dispositions nécessaires concernant l'observation du secret auquel sont astreints les fonctionnaires de l'inspectorat fédéral des lettres de gage.

On trouvera d'autres renseignements au chapitre 8 de la partie générale du message.

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Art. 37. Les inspections et les revisions deviennent de plus en plus fréquentes dans les banques et les caisses. Lorsque ces dernière» sont déjà soumises à un contrôle serré exercé par les organes compétents de leur propre cartel, le Conseil fédéral est disposé à renoncer à ce que l'inspectorat des lettres de gag'-j précède de son côté à des revisions spéciales. Nous ne tenons pas à augmenter les frais supportés par les banques et à compliquer inutilement le travail de leur; personnel. Néanmoins, le droit de haute surveillance reste expressément réservé à l'inspectorat fédéral.

Art. 38. Le délai accordé pour remédier, à la situation pourra naturellement varier stiivant les circonstances. L'accroissement du capital propre ou la réduction des engagements sont d'une nécessité moins urgente que le complètement éventuel d'une couverture qui ne satisfait plus aux conditions des articles 15 et 18. En outre, dans le second cas, les prescriptions légales peuvent être exécutées dans un délai beaucoup plus court.

Art. 39. Nous nous sommes demandé si toute transgression de la loi sur les lettres de gage ou de l'ordonnance d'exécution devait être passible d'une amende. Il eût fallu établir dans ce cas une longue liste de tous les cas répréhensibles, et dans certaines circonstances, la nomenclature se serait révélée incomplète. Ce n'est pas un principe de droit que toute infraction à la loi doive être punie; puis, nous avons dû convenir que les expériences faites avec le système des amendes sont loin d'avoir, donné pleine satisfaction. On peut aussi se demander s'il est opportun de faire infliger des amendes par un organe administratif (p. ex. l'inspectorat des lettres de gage); mais ce qui est plus grave, c'est qu'une fois l'amende payée, le mal peut subsister quand même. Les dix années qui viennent de s"écouler ont prouvé jusqu'à l'évidence que l'amende demeure souvent Inefficace. Le fait d'infliger des amendes à des banques aurait en' outre une conséquence accessoire que nous ne souhaitons certainement pas : une fois la chose ébruitée, ce qui est presque inévitable en présence de la rumeur publique qui exagère tout, on risque de provoquer brusquement la baisse des lettres de gage émises par l'établissement frappé. Bien plus, la méfiance peut se généraliser et s'étendre à l'ensemble des lettres de gage en circulation. Le marché tout entier peut être envahi pari un sentiment d'inquiétude et le succès de nouvelles émissions peut s'en trouver compromis. L'amende n'accroît en rien la sécurité du créancier des lettres de gage, elle ne fait que lui inspirer; un sentiment de malaise; elle complique pour le débiteur; d'hypothèques là tâche de trouver l'argent dont il a besoin1.

Telles sont les considérations qui ont donné naissance à l'art. 39.

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La remise des valeurs de couverture constitue évidemment pour n'importe quelle banque une mesure de répression très sensible; c'est en somme la tutelle pure et simple. Plutôt que de laisser aller les choses jusqu'à ce point, l'établissement visé fera tout ce qui dépend de lui pour satisfaire aux exigences de la loi. En outre, cette grave mesure possède un autre avantage : elle ne porte aucun préjudice au créancier des lettres de gage et le débiteur d'hypothèques ne pâtit nullement. Or, c'est là ce qui nous tient surtout à coeur.

Notons que le Conseil fédéral peut exiger, la remise des valeurs de couverture, mais qu'il n'est pas tenu de le faire. Il a la faculté de prendre d'autres mesures reconnues nécessaires pour protéger les droits des créanciers de lettres de gage ou d'avances. Il pourrait par; exemple entamer des pourparlers avec une autre banque concernant le transfert des valeurs de couverture et des obligations liées aux lettres de gage ou provoquer ce transfert.

Si l'inspectorat fédéral des lettres de gage ne dispo'se pas des installations nécessaires et présentant la sécurité requise pour garder les valeurs de couverture qui lui ont été livrées, il pourra les confier à la Banque nationale ou à un autre établissement de crédit.

Art M). Si toutes les dispositions prises jusqu'ici par l'inspectorat des lettres de gage et par le Conseil fédéral n'ont point fait d'effet, le Conseil fédéral peut (sans y être obligé) menacer l'établissement en 'Cause de lui retirer l'autorisation d'émettre des lettres de gage, de déclarer échues les lettres émises ou les avances reçues et par ces mesures le menacer en fait de la faillite. Naturellement, avant d'en venir aux moyens extrêmes, le Conseil fédéral examinera dans chaque cas particulier; la situation. Il peut arriver qu'une crise économique mette tel ou tel établissement dans l'impossibilité de faire face à ses engagements en matière de couverture. Il faudra voir si l'on peut compter suri un rétablissement ultérieur de la situation, sinon il sera nécessaire, dans l'intérêt des créanciers, de se résigner .à l'ultime mesure.

G. Dispositions pénales.

Art. 41 à A6. La rédaction de ces diverses dispositions a été adaptée au texte du projet de code pénal élaboré par le Conseil fédéral en date du 23 juillet 1918. En particulier, l'art. 42 du projet de loi actuel suri les lettres de gage correspond à l'art. 149 du code pénal. La partie générale du code pénal fédéral est réservée à l'art. 45, sinon on ne saurait pas d'après quels principes il faudrait juger, la tentative, la complicité, etc.

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H. Dispositions transitoires et finales.

Art. N à Ì9. L'article 48 demande une explication. Il n'existe de lettres de gage de droit cantonal que dans le canton de Genève. La Caisse hypothécaire du canton de Genève, établissement de crédit foncier créé par la constitution cantonale, a émis jusqu'en 1911 des cédules hypothécaires qui jouissaient d'un privilège de liquidation* Le 25 mars de ladite année, les statuts de la Caisse hypothécaire furent soumis à une revision prévue par la loi. A cette occasion, les cédules prirent le nom de lettres de gage, auxquelles les titres hypothécaires et toutes les créances que la banque avait en circulation furent attribués comme couverture.

Arrivé au terme de nos explications, nous avons l'honneur do vous recommander l'adoption du présent projet de loi.

Berne, le 14 décembre 1925.

Au nom du Conseil fédéral suisse Le président de la Confédération, MUSY.

Le chancelier de la Confédération, KAESLIN.

595 (Projet.)

Loi fédérale sur

l'émission de lettres de gage.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE de la C O N F É D É R A T I O N SUISSE, basée sur l'art. 64, alinéa 2, de la Constitution fédérale; vu le message du Conseil fédéral du 14 décembre 1925, décrète:

  1. Droit d'émettre des lettres de gage.

Article premier.

1

Le droit d'émettre des lettres de gage (Pfandbriefe, obbligazioni fondiarie) n'appartient qu'aux établissements qui y ont été autorisés par le Conseil fédéral.

2 Le Conseil fédéral règle la procédure à suivre pour obtenir cette autorisation.

i. Obligation de demander l'autorisation.

Art. 2.

L'autorisation d'émettre des lettres de gage est accordée exclusivement : 1. aux établissements de crédit particuliers (établissements particuliers d'émission de lettres de gage) qui sont, soit des établissements cantonaux (art. 3), soit des sociétés anonymes. Les sociétés anonymes doivent posséder un capital propre (art. 8) d'au moins huit raillions de francs et être considérées comme des établissements suisses de crédit foncier (art. 4).

II. Conditions requises pour obtenir l'autorisation.

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2. aux établissements de crédit centraux (centrales d'émission des lettres de gage), constitués en sociétés anonymes ou sociétés coopératives qui disposent d'un capital propre (art. 8) d'au moins cinq millions de francs et dont les membres sont exclusivement des établissements de crédit conformément à l'art. 5.

Art. 3.

III. Etablissements particuliers de lettres de gage.

  1. Etablissements cantonaux.

1

Sont considérées comme établissements cantonaux les banj ques créées d'après le droit cantonal et pour les engagements des^ quelles le canton est responsable.

2 Lorsque plusieurs établissements de ce genre existent dans le même canton, l'autorisation d'émettre des lettres de gage ne peut être accordée qu'à celui d'entre. eux dont les placements hypothécaires sont les plus élevés.

Art. 4.

i.Etablissements suisses de crédit foncier.

1

Sont considérées comme établissements suisses de crédit foncier au sens de la présente loi, les banques qui ont leur siège principal en Suisse et dont l'actif, à teneur du dernier bilan établi et publié en conformité des prescriptions du Conseil fédéral (art. 35), se compose pour plus du soixante pour cent de créances acquises dans des opérations de crédit foncier effectuées en Suisse.

2 Sont considérés comme créances acquises dans des opérations de crédit foncier effectuées en Suisse: les placements en titres hypothécaires grevant des immeubles situés en Suisse et les lettres de gage émisas en Suisse; les avances de sommes fixes à échéances fixes dénonçables à trois mois, dont la garantie consiste uniquement en titres hypothécaires et en lettres de gage de même nature.

Art. 5.

: IV. Centrales de lettres de gage.

  1. Membres des centrales.

Ne peuvent devenir membres d'une centrale d'émission de lettres de gage que les établissements de crédit ayant leur siège principal en Suisse et payant intégralement leur part au capital de fondation de la centrale d'émission ou engageant comme couverture du montant non versé des lettres de rente pour une somme de 5% supérieure au montant à verser, ou d'autres valeurs suivant les conditions établies par la Banque nationale.

597

Art. 6.

Les centrales de lettres de gage sont autorisées à placer leur capital propre de préférence sur des lettres de' rente. (C. C.

art. 847), des hypothèques sur améliorations déjà exécutées (C. C.

art. 820) à Peffeoter à l'ouverture de crédits pour- travaux d'amélioration du sol, à le placer sur des effets de change et des titres que la Banque nationale suisse a le droit d'escompter ou de prendre en nantissement ; sur leurs propres lettres de gage et en compte courant auprès de leurs membres et d'autres établissements de crédit. Le placement en lettres de rente ofc en hypothèques sur améliorations du sol ne doit pas dépasser le capital propre de plus du dixième de la valeur des lettres de gage en circulation (art. 17). Quant aux autres opérations de banque, lesdits établissements ne peuvent s'y livrer que dans la mesure nécessitée par les avances consenties au sens de la présente loi et par l'émission de lettres de gage centrales.

1

6. Sphère d'ftctiirité.

Art. 7.

Les centrales de lettres de gage sont exonérées des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes; l'exemption ne s'étend pas aux impôts directs des cantons et des communes sur la propriété foncière.

c. Exemption de l'impôt.

Art. 8.'

Est considéré comme capital propre le capital-actions ou capital de fondation entièrement versé ou garanti, augmenté des réserves figurant au bilan et de l'excédent de celui-ci, efo diminué du déficit du bilan.

V. Capital propre.

B. Emission de lettres de gage et octroi d'avances.

Art. 9.

1 Les lettres de gage seront dressées selon un texte uniforme, à fixer par le Conseil fédéral.

2 Elles sont nominatives ou au porteur et munies de coupons d'intérêt au porteur. Les lettres de gage nominatives sont transmissibles par endossement.

Art. 10.

Les lettres de gage ne peuvent pas être dénoncées par le créancier.

1

Feuille fédérale. 77e année. Vol. III.

45

I. Texte des lettres de gage.

II. Terme des lettres de gage.

598 2

Le débiteur de lettres de gage peut se réserver le droit» au remboursement après cinq ans au plus tôt; il peut renoncer à ce droit pour une période de dix ans au plus.

Art. 11.

Avant leur émission, les lettres de gage doivent être munies par les organes responsables de la mention que la couverture légale existe.

Art. 12.

Les sociétés anonymes et les sociétés coopératives auxquelles; IV. Montant de l'émission. l'autorisation d'émettre des lettres de gage a été accordée sont tenues d'en limiter le montant de façon que les établissements particuliers n'aient pas au bilan un total d'engagements (lettres de gage y comprises) supérieur à douze fois leur capital propre.

Les engagements des établiss3ments centraux peuvent se monter au maximum à vingt fois le capital propre de ces derniens (Art. 8).

Art. 13.

V. Terme des Les centrales d'émission de lettres de gage peuvent accorder avances.

à leurs membres ainsi qu'à d'autres établissements de crédit des avances à terme (art. 23). Ces avances sont consenties pour une durée au moins égale à celle pendant laquelle les centrales s'interdisent le droit de demander le remboursement des lettres1 de gage émises par elles en même temps.

III. Conditions requises pour l'émission.

Art. 14.

VI. Remboursement anticipé des avances.

Le débiteur peut rembourser avant l'échéance les avances qui lui ont été faites, à la condition qu'il donne en paiement à la centrale des lettres de gage de même nature et d'égal» montant et qu'il acquitte en même temps les frais d'émission' non encore couverts de ces lettres de gage.

C. CouYerture des lettres de gage et des avances.

Art. 15.

I. Couverture constituée par: a. des créances hypothécaires.

1

Les lettres de gage mises en circulation ainsi que les avances reçues des centrales d'émission par les établissements de crédit particuliers doivent être en tout temps couvertes en capital et intérêts garantis, au moyen de créances ayant une valeur nominale au moins égale et productives des mêmes inté-

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rets, garanties en outre par des gages hypothécaires situés en Suisse, conformément aux dispositions ci-après. Les avances garanties par gage, à montants et à échéances fixes ou dont le terme de dénonciation est d'au moins trois mois, sont considérées comme équivalentes à ces créances, pour autant que le gage est constitué exclusivement par des créances hypothécaires suisses et par des lettres de gage.

2 Les lettres de gage mises en circulation par les centrales d'émission doivent en tout temps être couvertes par des avances au sens de la présente loi.

Art. 16.

L'établissement particulier de lettres de gage peut couvrir un dixième au plus de ses lettres de gage en circulation ou dee avances qu'il a reçues au moyen de créances non-hypothécaires sur des districts, des arrondissements ou des communes suisses jouissant du droit de lever des impôts, au lieu de le faire au moyen de créances garanties par gage immobilier.

2 La centrale d'émission peut couvrir un dixième au plus des lettres de gaffe qu'elle a mises en circulation au moyen de lettres de rente ou d'hypothèques sur améliorations du sol au lieu de le faire par des avances (art. 6).

3 L'intérêt de ces créances doit être au moins égal à celui des lettres de gage ou des avances auxquelles elles servent de couverture.

1

6. D'autres créances.

Art. 17.

Une créance ne peut être retirée du dépôt de couverture des II. Complètede la lettres de gage ou des avances que si elle est remplacée en ment couverture.

même temps dans le dépôt par une créance de valeur équivalente et satisfaisant aux exigences légales, ou si un montant correspondant est remboursé sur la valeur des lettres de gage en circulation ou sur les avances accordées.

Art. 18.

Si, par suite d'un remboursement de créances ou pour un III. Couverture autre motif, la couverture légale n'atteint plus le montant provisoire.

prescrit, et que l'on ne puissa combler immédiatement la différence en déposant de nouvelles créances de couverture, ni en remboursant des lettres de gage ou des avances, l'établissement émetteur ou débiteur d'une avance est tenu de remplacer la

600

couverture manquante par des obligations cotées de la Confédération, des cantons ou d'autres corporations suisses jouissant du droit de lever des impôts, ou par des espèces. Dans ce cas, les obligations doivent être taxées à un montant inférieur au cours du jour d'au moins cinq pour cent.

Art. 19.

1 Les établissements particuliers de lettres de gage et lea IV. Registre et conservamembres des centrales d'émission qui sont débiteurs d'avances tion de la couverture. conserveront à part de leurs autres biens les créances et les espèces servant de couverture. Les créances seront inscrites séparément dans un registre ad hoc. Les espèces y figureront comme argent comptant.

2

Le Conseil fédéral édictera les dispositions nécessaires.

Art. 20.

V. Droit de gage des lettres de gage et des avances accordées aux membres des centrales.

Les lettres de gage émises par un établissement particulier et les avances accordées par les centrales à leurs membre» jouissent d'un droit de gage sur les valeurs inscrites au registre de couverture. Il en est de même des lettres de gage dest centrales par rapport aux avances garanties par gages qu'elle» ont accordées, sans qu'il y ait lieu, sous réserve de l'art. 23, de conclure un contrat spécial de nantissement et de remettre lesi valeurs de couverture aux créanciers des lettres de gage ou des avances, ou à leurs représentants.

Art. 21.

VI. Gestion de Le membre d'une centrale d'émission débiteur d'avances a la couver- le droit et l'obligation de faire valoir en son propre nom, mais ture.

pour le compte de la centrale et de ses créanciers porteurs d» lettres de gage, tous les droits dérivant des créances engagées auprès de la centrale. Il perçoit les intérêts des créances, mais il ne les verse à la centrale que s'il est en retard vis-à-vis de" cette dernière dans l'accomplissement de ses propres engagements et uniquement dans la mesure où le versement est nécessaire pour couvrir, en capital et en intérêts échus, les montants arriérés de l'avance qui lui a été accordée.

601

Art. 22. · Reddition Chaque année à une date déterminée, et en outre chaque fois VII.descomptes.

que la centrale d'émission le requiert, le membre débiteur d'une avancs est tenu de présenter le compte de gestion de sa couverture.

2 II ne perçoit d'indemnité ni pour cette gestion, ni pour l'établissement des comptes y relatifs.

1

Art. 23.

à Les établissements particuliers qui ne sont pas membres1 VIII.desAvances établisd'une centrale d'émission sont tenus de constituer en gage dans 1© sements non affiliés.

sens des art. 899 à 901 du C. C. pour les avances qui leur sont (t. Droit de consenties par les centrales, tant en créances reconnues aptes gaffe.

à former la couverture de lettres de gage qu'en espèces remplaçant cette couverture, une valeur au moins égale au 105% des1 avances accordées.

b. Tenue du " La tenue du registre dans lequel seront portées les valeurs' registre.

de couverture incombe à la centrale.

3 ComplèteEn cas de diminution de la valeur des créances mises en c. ment de la couvergage, la centrale est autorisé, en vertu de l'art. 14, à demander, ture.

un complément de couverture ou le remboursement d'une partie correspondante de l'avance accordée.

1

D. Réalisation du droit de gage.

Art. 24.

La poursuite contre des sociétés anonymes ou des sociétés coopératives pour des créances provenant de lettres de gage ou d'avances ne peut avoir lieu que par voie de faillite.

I. Nature de la poursuite.

Art, 25.

En cas de faillite des établissements débiteurs de lettres de II. Privilège la failgage ou d'avances, celles-ci jouissent d'un privilège de deuxième1 dans lite.

classe pour le montant non couvert sur toutes les créances non garanties par. gage (art. 47).

Art. 26.

Quelle que soit la date de l'émission des lettres de gage III. Rang des ou de l'emploi des avances, les unes et les autres sont garanties créances.

602

IV. Communautés de créanciers.

au même rang par la couverture et jouissent des mêmes privilèges dans la faillite.

Art. 27.

Les prescriptions relatives aux communautés de créanciers en matière d'emprunts divisés en parts (délégations hypothécaires) s'appliquent aux créanciers de lettres de _gage émises par des sociétés anonymes ou par des sociétés coopératives.

Dans ce cas, les créanciers dont les créances ont le même taux d'intérêt et les mêmes conditions de remboursement forment une communauté de créanciers.

Art. 28.

V. Réalisation des gages déposés par des établissements non affiliés.

Lorsqu'une avance a été consentie conformément à l'art. 23 ci-dessus, la centrale d'émission peut, si les obligations ne sont pas remplies ponctuellement par le débiteur et après une sommation infructueuse, réaliser les valeurs mises en gage et prélever sur le produit de la vente la somme qui lui revient.

E. Estimation des gages hypothécaires.

Art. 29.

I. PrescripTout établissement émetteur de lettres de gage est tenu tions con- dicter des prescriptions sur la manière de déterminer le cernant les estimations. exactement possible la valeur des immeubles grevés d'une pothèquo destinée à servir de couverture. Ces prescriptions soumises à l'approbation du Conseil fédéral.

d'éplus hysont

Art. 30.

Dans l'estimation de la valeur commerciale d'un immeuble, II. Principes à observer en seules ses qualités permanentes doivent entrer en ligne de compte.

cas d'esti2 mation.

Lorsqu'un immeuble a un caractère essentiellement agricole, sa valeur sera établie d'après le rendement.

1

III. Limites des prêts.

«. Maximum.

Art. 31.

Sont admises comme couverture des lettres de gage ou des avances, sous réserve des hypothèques en rang préférable garantissant un capital et des intérêts éventuels : 1. les créances hypothécaires grevant des immeubles urbains, jusqu'à concurrence des deux tiers au plus de la valeur commerciale;

603

2. les créances hypothécaires grevant des immeubles essentiellement agricoles; jusqu'à concurrence des cinq sixièmes au plus de la valeur de rendement, pour autant que celle-ci a été établie, mais sans jamais dépasser les deux tiers de la valeur commerciale.

Art. 32.

Pour les terrains à bâtir et les établissements industriels, ainsi que pour les forêts et autres immeubles dont le rendement a un caractère analogue, les prescriptions à publier conformément à l'art. 29 fixeront des limites de prêt inférieures, et contiendront des dispositions en vue de prévenir une dépréciation du gage.

Art. 33.

Les créances grevant des immeubles dont la valeur diminue par l'exploitation normale, tels que les. mines et les carrières, ne sont pas admises comme couverture de lettres de gage ou d'avances.

b. Maximum réduit. .

c. Créances impropres à servir de couverture.

F. SurYeillance et retrait de l'autorisation.

Art. 34.

Le Conseil fédéral a le droit de nommer un représentant des débiteurs hypothécaires comme membre du conseil d'administration ou du comité directeur de chaque centrale d'émission de lettres de gage.

Art. 35.

Lo Conseil fédéral fixe sous quelle forme les bilans annuels et les comptes de profits et pertes, ainsi que les bilans mensuels intermédiaires des établissements émetteurs de lettres de gage doivent être établis et publiés, quelles indications spéciales ils doivent contenir, et sur quelles particularités de la marche des opérations le rapport de gestion doit s'expliquer.

I. Représentant des débiteurs hypothécaires.

II. Prescriptions relatives au bilan.

Art. 36.

1

Indépendamment de l'obligation imposée en matière de surveillance à leurs organes d'administration et de contrôle, les établissements émetteurs de lettres de gage et les débiteurs d'avances consenties par les centrales de lettres de gage sont soumis,

III. Inspectorat fédéral des lettres de gage.

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IV. Organes d'inspection des associations.

V. Rapport de l'inspectorat fédéral.

VI. Conséquences de la non observation des délais.

en ce qui concerne leur gestion et en tant que celle-ci est régjlée par la présente loi, à une surveillance permanente exercée par l'inspectorat suisse des lettres de gage.

2 Le Conseil fédéral règle le mode suivant lequel cette surveillance doit s'exercer et fixe la taxe à payer de ce chef part chaque établissement.

Art. 37.

1 Lorsque les établissements particuliers émetteurs de lettres de gage ou des membres d'une centrale d'émission débiteurs d'avances font partie d'une association qui possède des organes d'inspection compétents pour contrôler leur activité, la Confédération peut charger ces derniers d'exercer la surveillance prévue à l'art. 36.

2 Les membres d'une association autorisée à exercer pareille surveillance sont exemptés du paiement de la taxe correspondante à l'inspectorat fédéral des lettres de gage.

3 L'inspectorat de l'association est tenu de présenter à l'inspectorat fédéral des lettres de gage un rapport sur les révisions qu'il a faites, en application de la présente loi, ainsi que de fournir en tout temps les renseignements qui peuvent lui être demandés. L'inspectorat fédéral des lettres de gage se ré-, serve le droit de contrôler auprès des membres de l'a.ssociation les constatations faites par l'inspectorat de cette dernière et de procéder exceptionnellement lui-même à des revisions.

Art. 38.

L'inspectorat fédéral des lettres de gage présente au Conseil fédéral un rapport par écrit sur chaque revision qu'il a faite soit de son propre chef, soit en vertu de l'art. 37 et 1© communique aux organes responsables de l'établissement intéressé. Si la revision a eu lieu auprès d'un membre d'une centrale» d'émission, le rapport sera également adressé à celle-ci. Dans le cas où une infraction aux dispositions de la présente loi ou à l'ordonnance d'exécution aurait été constatée, le rapport fixera un délai à l'expiration duquel les irrégularités observées devront avoir disparu.

Art. 39.

Si les organes responsables de l'établissement trouvé en défaut ne tiennent pas compte en temps opportun des injonctions qui leur ont été adressées en vertu de l'art. 38; si les infractions à la présente loi ou à l'ordonnance d'exécution se répètent, ou qu'il se produise des faits de nature à compromettre.

605

la confiance envers l'établissement en cause, le Conseil fédéral ordonne les mesures nécessaires pour garantir les droits des créanciers des lettres de gage ou des avances. Il peut exiger que l'établissement remette toutes les valeurs de couverture à l'inspectorat fédéral des lettres de gage. Celui-ci en assurera la gestion à titre fiduciaire et aux frais de l'établissement incriminé, jusqu'à ce que ce dernier ait satisfait aux conditions imposées ou que la confiance lui soit revenue.

Art. 40.

Si l'établissement trouvé en défaut refuse, malgré l'ordre VII. Retrait d'autorisadonné en vertu de l'art. 39, de remettre les valeurs de couverture tion.

ou si l'on découvre, après livraison de celles-ci, qu'en dépit; des avertissements reçus, il n'a pas observé les règles fixées aux articles 15 à 19 relativement au maintien de la couverture,' le Conseil fédéral peut lui retirer l'autorisation d'émettre des lettres de gage, ou déclarer échues toutes celles qu'il a émises et toutes les avances consenties.

G. Dispositions pénales.

Art. 41.

Celui qui émet, sans y être dûment autorisé, des obligations désignées sous le nom de lettres de gage (art. 1), 1

I. Délits

8

celui qui émet des lettres de gage ou reçoit des avances pour lesquelles la couverture prescrite aux art. 15 à 19 fait défaut ou n'est pas suffisante, 'est passible de la prison jusqu'à un an ou de l'amende jusqu'à 50,000 francs. Les 'deux peines peuvent être cumulées.

Art. 42.

1

Si l'un des actes réprimés par l'art. 41 est commis dans la gestion des affaires d'une personne juridique, les peines prévues s'appliquent aux directeurs, fondés de pouvoirs, liquidateurs, membres des organes d'administration ou de surveillance qui en sont les auteurs.

2 Dans les sociétés en nom collectif ou en commandite, les peines seront infligées aux associés coupables.

II. Peines prévues pour les organes, d'administration.

606

Art. 43.

Jll. Négligence et recherche du lucre.

*Les peines prévues à l'art. 41 sont également applicables en cas de simple négligence.

2 En cas de violation de la loi dans un but de lucre, les coupables peuvent, outre l'amende, être condamnés à la prison jusqu'à trois ans, ainsi qu'à la perte des droits civiques.

Art. 44.

IV. Application réservée des lois pénales.

Si l'un des actes prévus à l'art. 41 constitue au regard diî droit pénal fédéral ou du droit pénal cantonal un délit puni d'une peine plus sévère, la peine plus sévère sera appliquée.

Art. 45.

V. Application du droit pénal fédéral dans les cas non prévus par la loi.

En tant que la présente loi n'en décide pas autrement, les dispositions générales de la loi fédérale du 4 février 1853 suf le droit pénal de la Confédération suisse sont applicables.

Art. 46.

'VI. Poursuite des délits.

La poursuite des délits prévus à l'art. 41 incombe aux cantons.

H. Dispositions transitoires et finales.

Art. 47.

  1. Modification de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite.

L'art. 219 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursiuite pour dettes et la faillite est complété de la manière suivante î Deuxième classe: d. les créances résultant de* lettres de gage et celles des centrales de lettres de gage résultant des avances accor-dées à leurs membres en vertu de l'art. 13 de la loi fédérale sur l'émission des lettres de gage, pour le montant non couvert sur toutes les créances non garanties par gage.

607

Art. 48.

Lettres do La présente loi n'exerce aucune influence sur les lettres II. gage de droit de gage de droit cantonal émises avant sa promulgation.

'cantonal.

Art. 49.

1 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur de la III. Entrée en vigueur.

présente loi.

2 Avec l'entrée en vigueur de la présente loi sont abrogés les articles 916 à 918 du Code civil suisse du 10 décembre 1907.

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le projet de fédérale sur l'émission de lettres de gage. (Du 14 décembre 1925.)

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1925

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2031

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

16.12.1925

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547-607

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