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Ad 1958

Message du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif

au projet d'arrêté de l'Assemblée fédérale énumérant diverses attributions de la cour administrative.

(Du 27 mars 1925.)

Le projet de loi sur la juridiction administrative et disciplinaire fédérale indique dans son article 3, litt, a et & (cfr, art. 4 à 7), deux catégories de décisions contre lesquelles le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable. Il dispose sous litt, c de cet article 3 qu'un arrêté de l'Assemblée fédérale désigne les autres décisions qui peuvent être déférées a,u Tribunal fédéral par la voie dui recours de droit administratif. L'arrêté de l'Assemblée fédérale -- ci-après appelé aussi arrêté énumératif -- prévu par cette disposition doit donc énumérer non toutes les attributions du Tribunal fédéral statuant comme cour administrative, mais uniquement celles que le projet de loi lui-même ne confère pas directement à cette cour. Ainsi, ledit arrêté n'embrasse ni les catégories mentionnées sous litt, a et 6 de l'art. 3 (redevances et cautionnements) ni les attributions du Tribunal fédéral comme juridiction administrative d'instance unique (art. 17 et 18 du projet de loi: demandes litigieuses d'ordre pécuniaire dérivant de la législation fédérale et formées, en vertu du droit public, par la Confédération ou contre elle, contestations visant l'exemption ou la réduction de redevances cantonales selon le droit fédéral, contestations entre cantons relatives à la taxe d'exemption du service militaire, à l'impôt de guerre et au remboursement sur les indemnités allouées pour dommages causés par les maladies contagieuses du bétail, puis divers litiges de droit administratif que la législation actuellement en vigueur place dans la compétence du Tribunal fédéral).

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  1. Aperçu des propositions d'enumération.

Pour examiner à l'égard de quelles matières doit être utilisée la faculté prévue sous litt, c de l'article 3 du pror jet de loi, il convient d'avoir un aperçu des cas dont l'attribution à la juridiction administrative fut préconisée au cours des longs travaux législatifs qui aboutiront à l'introduction de l'organisation1 nouvelle. Dans cet aperçu, que nous donnerons ici, pas n'est besoin de tenir compte des matières qui, étant.visées sous litt, a et b de l'article 3 (art. 4 à 7), ainsi1 qu'aux articles 17 ou 18 du projet de loi, ne doivent par conséquent pas être mentionnées dans l'arrêté énumératif projeté. De même, il est inutile de prendre en considération les propositions relatives à des contestations jugées déjà maintenant par le Tribunal fédéral ou le Tribunal fédéral des assurances ou appelées à rentrer plus tard dans la compétence de la commission fédérale des recours de douane. Ces propositions sont aujourd'hui dépassées, soit parce que la juridiction administrative doit être attribuée à la section de droit public du Tribunal fédéral, soit par le motif que la création d'une commission des recours de douane est projetée, soit en raison du fait que les recours en matière d'assurance militaire ont été placés dans la compétence du Tribunal des assurances créé en 1917.

> Dans leur mémoire sur l'introduction de la .juridiction administrative fédérale, présenté en 1900, MM. les juges' fédéraux Morel, Lienhard et Leo; Weber exprimèrent l'avis que pour formuler des propositions fermes, il fallait préalablement faire une enquête relativement aux affaires de droit administratif sur lesquelles l'administration1 fédérale avait été appelée à statuer durant une période d'environ dix ans.

A la suite de la présentation de ce mémoire, soit en juin 1900, le département de justice invita tous les autres départements fédéraux à fournir des indications sur les décisions administratives de leû'r ressort. M. le professeur Fleiner tira parti de ces indications lors de l'élaboration de son premier avantprojet. Celui-ci fut dès lors soumis à l'examen des départements et remanié. Le texte ainsi remanié constitua le deuxième avantprojet Fleiner, en date de mai 1907, qui -- comme le précédent -- était fondé sur la méthode énumérative. Ce deuxième avantprojet énumérait (abstraction faite de cas divers visés par l'article 3, litt, a et b, et par les articles 17 et 18 de notre projet de loi) les contestations suivantes: a) dans le domaine de l'émigration (art. 28, ch. 1er, 3 et 4, du deuxième avant-projet): recours relatifs à l'octroi, au

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refus et au retrait de la patente d'agence d'émigration ou de l'autorisation d'engager des sous-agents, ainsi qu'au prononcé d'amendes; b) sur Je terrain de l'assurance privée (art. 29, ch. 1er, 2 et 4): recours contre les décisions du bureau des as&uranc;es concernant l'assujettissement d'une entreprise d'assurance à la surveillance de la Confédération ou l'autorisation d'exploiter une entreprise d'assurance, le refus ou le retrait de pareille autorisation et l'application d'une amende; c) une série de recours du; domaine de la propriété intellectuelle (art. 30); d) recours en matière de registre du commerce (art. 32) contre les décisions des autorités cantonales de surveillance sur l'obligation ou le droit d'une personne de se faire inscrire au registre, sur le contenu et la rédaction, la modification et la radiation d'une inscription, ainsi que contre les décisions du département fédéral de justice dans les différends entre les autorités cantonales de surveillance et le bureau fédéral du registre du commerce sur la légalité des extraits du registre à publier dans la Feuille officielle suisse du! commerce; · e) sur. le terrain de l'état civil (art. 34) : recours contre les décisions de l'autorité cantonale de recours sur les inscriptions dans les registres de l'état civil (particulièrement en! ce qui concerne le contenu et la rédaction, le rejet, la modification et la radiation d'inscriptions), ainsi que sur la compétence territoriale et matérielle des officiers de l'état civil; f) en matière douanière (art. 40) : recours contre les décisions de la direction générale des douanes concernant l'accomplissement de conditions à observer lors des opérations douanières (essentiellement en ce qui a trait aux exigences de la statistique du commerce, de la législation agricole et des prescriptions relatives aux monopoles d'Etat), puis contre les décisions du département des douanes en matière d'amendes douanières infligées après déclaration de soumission du contrevenant (art. 12, 1er al., de la loi sur la poursuite des contraventions aux lois fiscales) ou d'amendes disciplinaires; g) dans le domaine de l'alcool (art. 41) : recours contre les décisions prises par la direction de la régie des alcools relativement à des contestations avec les titulaires de lots de distillerie, ainsi que contre les décisions du département des finances en matière d'amendes de monopole infligées

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après déclaration de soumission du contrevenant, ou d'amendes disciplinaires; h) recours contre les amendes infligées à des .particuliers par les organes fédéraux de contrôle des installations électriques à faible et à fort courant pour inobservation de prescriptions; recours contre les décisions du département dea chemins de fer infligeant des amendes aux entreprises privées de chemin de fer pour retards de train dûs à une fauta (art. 42 à 44); i) Enfin, il convient de remarquer que l'article 55 du deuxième avant-projet entendait appliquer, les prescriptions concernant la juridiction disciplinaire par analogie dans les cas où l'autorité compétente de la Confédération a le droit, en vertu d'une disposition expresse de la législation fédérale, de demander, pour cause de violation des devoirs de service, la suspension dans l'exercice des fonctions ou de l'emploi ou la révocation d'un fonctionnaire ou employé cantonal ou d'un fonctionnaire ou employé d'entreprise privée de chemin de fer ou, encore pour cause de violation' des devoirs de service, la suspension dans l'exercice des fonctions ou de l'emploi ou la révocation ou le retrait du diplôme d'un membre ou employé d'un bureau de contrôle des matières d'or et d'argent ou d'un essayeur-juré. Cette disposition, correspondant à l'art. 29 du troisième avant-projet, a été abandonnée dans le quatrième avant-pr.ojet.

Le message du Conseil fédéral du 20 décembre 1911 relatif à l'article constitutionnel introduisant la juridiction administrative exprimait l'avis qu'il conviendrait d'user de la plus grande circonspection pour désigner les litiges dont la cour administrative pourrait être saisie et qu'il faudrait déterminer, dans toutes les branches de l'administration, les contestations qui par leur nature même s'approprieraient sans inconvénient à l'examen du pouvoir judiciaire. Ce même message attirait l'attention sur les attributions énumérées par le deuxième avant-projet, dans l'idée que -- sous réserve d'examen plus approfondi -- le législateur fédéral en tiendrait compte le cas échéant.

A l'époque de leurs délibérations sur l'article projeté de la constitution, les Chambres fédérales avaient d'une façon générale l'impression que le deuxième avant-projet était par trop parcimonieux dans son énumération et que l'on devrait chercher à étendre celle-ci. Au Conseil des Etats (cfr. Bull. stén.

1912, p. 53, 60 et 82), les autres matières ci-après désignées furent mentionnées comme étant également de nature à figurer dans la compétence de la cour administrative: diverses

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contestations rentrant dans le domaine de la loi sur la Banque nationale, du code civil, de l'assurance en cas de maladie et d'accidents et de la police sur les denrées alimentaires. De même, l'attention fut attirée sur la loi de rachat, ainsi que sur · le complexe de rapports créés entre Etat et citoyen par un acte de concession. Dans un mémoire en date du 24 avril 1912, le vorort de l'Union suisse du commerce et de l'industrie fit part à la commission du Conseil des Etats de quelques voeux formulés par ses sections: La Société industrielle et commerciale de Neuchâtel proposait d'appeler la cour administrative à connaître des contestations entre les citoyens et les administrations fédérales des douanes, des postes et télégraphes, des chemins de fer fédéraux. La Société industrielle de St-Gall désirait que notamment les décisions du département de l'industrie concernant la loi sur les fabriques pussent être déférées à la cour administrative.

Le troisième projet de M. le professeur Fleiner, daté de mars 1916, était fondé sur le système de la clause générale.

Unie commission consultative le discuta1 ea février et mars 1917.

Nous relevons, dans ces délibérations , divers points spéciaux qui méritent d'être mentionnés ici : a) En oe qui concerne les douanes, la commission consultative exprima l'avis qu'un conseil des douanes (commission des recours de douane) devrait être orée pour juger les contestations tarifaires, tandis que la cour administrative serait appelée à connaître de tous les autres litiges douaniers (sous réserve des questions d'appréciation).

b) Sur le terrain des causes pénales en matière fiscale, la commission émit l'opinion qu'une revision de la loi fédérale de 1849 sur la poursuite des contraventions aux lois fiscales lors de l'introduction de la juridiction administrative créerait certaines difficultés et qu'en conséquence aucune modification ne devrait être apportée à la procédure actuelle, selon laquelle les tribunaux pénaux sont appelés à statuer en cas de non-soumission. Elle estimait qu'en cas de soumission, également, il n'y avait pas de place pour un recours à la cour administrative, le contrevenant ayant déclaré accepter le prononcé administratif.

c) Quant aux amendes disciplinaires (amendes d'ordre), dont la législation jusqu'ici en vigueur dispose qu'elles doivent être infligées exclusivement par l'administration fédérale (amendes administratives auxquelles la loi de 1849 sur les contraventions fiscales n'est pas applicable), la commission était en majorité d'avis de les soumettre à la connaissance de la cour administrative. Toutefois, l'on se réserva d'examiner si l'administra-

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tion ne devait pas demeurer compétente en dernier ressort à l'égard de certaines amendes disciplinaires et s'il convenait de prévoir un montant minimum.

d) La juridiction administrative parut devoir s'étendre dans le domaine des rapports de service des fonctionnaires fédéraux, abstraction faite des réclamations d'ordre pécuniaire et de la législation disciplinaire, à toute une série de droits et d'intérêts personnels (éligibilité, incompatibilité, droit de coalition, questions dérivant de la loi sur la duirée du travail, etc.). Pour permettre à la cour administrative de statuer en dernier ressort sur l'ensemble deis cas qui relèvent du statut juridique des fonctionnaires, la commission formula le postulat que le fonctionnaire pût porter également devant cette cour des réclamations d'ordre non pécuniaire.

e) La commission fut d'avis que la cour administrative devait être appelée à connaître des recours contre la soumission!

d'exploitations à la loi sur les fabriques, de même que des recours dérivant de l'article 46, 3e al., de la loi sur les installations électriques.

Dans son mémoire du 5 juin 1918, le Tribunal fédéral s'exprimait en substance comme suit : Les exigences de la pratique doivent être déterminantes pour la constitution de la juridiction administrative. Il s'agit de satisfaire aux besoins que comportent les rapports des citoyens dans le cadre de l'Etat et de pourvoir à des mesures appropriées à la situation, avec cette garantie que tous les intéressés soient convenablement pris en considération. En principe, l'action protectrice de la juridiction administrative doit intervenir là où l'administration viole ou menace des intérêts ou des droits qui, en raison de leur importance dans le cas particulier ou de la fréquence des conflits, méritent Jine pr.Qtection spéciale et lorsque la nature de la cause permet de juger à nouveau celle-ci en la procédure contradictoire. Eni ce .qui concerne les affaires susceptibles d'être déférées dans ces conditions à la cour administrative, le Tribunal fédéral estimait que l'on pourrait adopter le système de l'énumération générique ou par coupes, dans le sens d'un, groupement par catégories des différends qui peuvent se présenter dans plusieurs dicastères administratifs. Sont indiquées comme formant des catégories de ce genre (sous réserve d'un examen approfondi de la portée) «les contestations relatives à l'octroi, au contenu et au retrait de concessions et d'autorisations pour la création d'une installation et pour l'exploitation d'une entreprise ou d'une industrie ou l'exercice d'une profession; les pronopcés d'amende, en tant qu'ils ne peuvent pas être attaqués devant le juge pénal. » Les autres catégories

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mentionnées dans le mémoire sont comprises dans l'énumération de l'art. 3, litt. <a et b, de notre projet de loi. On a parlé aussi des différends concernant l'adjudication de travaux publics et de livraisons, mais le « pour » et le « contre » se balanceraient à cet égard. Le Tribunal fédéral se prononçait en ce sens, qu'il valait mieux ne pas faire rentrer dans la juridiction administrative les causes en matière de propriété intellectuelle.,, d'état civil, de registre du commerce, de registre des régimes matrimoniaux, de registre foncier, d'engagement de bétail, mais que les décisions prises dans ce domaine pourraient être portées, en tant d'ailleurs qu'une modification du système actuel paraîtrait désirable, par la voie du recours de droit civil devant le Tribunal fédéral statuant comme instance judiciaire en matière civile. Le mémoire du Tribunal fédéral poursuivait en ces termes : « En1 revanche, il est permis de se demander si l'exécution d'obligations de droit public ne devrait pas, d'une façon générale, être sou'mise à la juridiction administrative. Nous songeons, sous cerapport, aux dispositions de la loi sur les fabriques, aux prescriptions de police sanitaire, aux obligations de droit public des chemins de fer, aux prestations dérivant de l'or.ganisation militaire, à l'assurance obligatoire. Ici, cependant, l'intérêt public occupe le premier plan à tel point qu'il ne convient guère de discuter les mesures prises par les autorités administratives compétentes et de les m'ettre sur la balance en face des intérêts particuliers qui sont en jeu.

Il s'agira d'ailleurs, dans la plupart des cas, de questions techniques spéciales que les organes de l'administration versés en la matière sont mieux qu'un tribunal administratif à même de résoudre. Au reste, nous avouons que l'opinion contraire .peut être soutenue pour l'une ou l'autre de ces catégories. » M. le juge fédéral Jaeger se prononçait, dans son rapport de minorité du 23 août 1918, contre l'énumération générique préconisée par la majorité du Tribunal fédéral. 'H. proposait de fixer, d'abord limitativement les attributions de la cour administrative d'une façon qui permît de renvoyer les contestations ati Tribunal fédéral, en ce sens cependant que cette réglementation porterait avant tout sur les contestations de droit fiscal et les autres différends entre le citoyen et la Confédération en tant qu'organisme fiscal, enfin sur les contestations dérivant des empiétements anciens et nouveaux de la Confédération' dans le domaine de la liberté de commerce et d'industrie, et que le cours des choses pourvoirait dès lors au développement progressif de la juridiction administrative.

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Le quatrième avant-projet de M. le professeur Meiner, daté d'avril 1919, était établi, comme le précédent, sur 1© système de la clause générale et il enumerali à titre d'exceptions une série de cas dont la cour administrative n'aurait pas eu à connaître (p. ex. les mesures prises en conformité de l'art. 102, ch. 8 à 10, de la constitution fédérale, les décisions des autorités militaires auxquelles appartiennent le commandement des troupes et le pouvoir disciplinaire). Les dispositions transitoires entendaient apporter les modifications suivantes aux articles 189 et 180 de la loi fédérale sur l'organisation judiciaire fédérale : « Le Conseil fédéral connaît des contestations relatives aux dispositions des traités avec l'étranger concernant les relations commerciales et douanières, les patentes, la libre circulation, l'établissement et l'exemption de la taxe militaire, pour autant que le conseil des douanes de la Confédération n'est pas appelé à en connaître. Les décisions du. Conseil fédéral sont susceptibles d'être déférées à la cour administrative fédérale par voie de recours conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la juridiction administrative ». Une adjonction à l'article 180 déclarait compétent le Tribunal fédéral, statuant comme cour de droit public, pour juger les « recours des citoyens concern'ant la validité d'élections fédérales ou la validité des votations sur les lois et arrêtés fédéraux », ainsi que les « différends concernant la validité d'initiatives populaires fédérales ou d'une votation sur la revision de la constitution fédérale, lorsque le Tribunal fédéral en est saisi par l'une des sections de l'Assemblée fédérale ». Dans ces cas, selon l'alinéa final de l'adjonction, l'examen du Tribunal fédéral devait s'étendre « à tous les faits de l'élection ou de la votation dont il s'agit, en particulier aux décisions des autorités cantonales et du Conseil fédéral». De plus, le quatrième avant-projet (art. 12, ch. 3) voulait attribuer à la cour administrative statuant comme instance unique le jugement des « conflits de compétence entre les autorités judiciaires civiles et militaires, dans les cas où la cour administrative est saisie par le Conseil fédéral, par un gouvernement cantonal ou par l'une des parties en cause. » Selon l'art. 29, ch. 2, la cour administrative devait connaître, comme instance unique, «des réclamations des fonctionnaires fédéraux contre la Confédération, relatives à d'autres (autres que 3'ordre pécuniaire) droits concernant leurs rapports de service, lorsque ces droits leur ont été accordés par une loi ou par une ordonnance, notamment des réclamations relatives aux congés, aux jours de repos, à la limitation des heures de service, etc. ».

En date du 26 octobre 1920, le Conseil fédéral se prononça

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«en faveur, de la fixation des attributions de la cour administrative selon le système énumératif, de telle sorte que le nouvel organe se voie appelé à statuer en dernière instance et exclusivement sur des contestations administratives bien; ·déterminées, désignées exactement dans la loi. Doivent être ·considérés comme contestations administratives dans ce sens -- selon le Conseil fédéral -- essentiellement les différends en m'atière de redevances et d'impôts, hormis les émoluments, et d'autres prestations dues à l'Etat. Les départements furent invités à désigner les contestations de leur ressort qui leur -paraissaient susceptibles d'être jugées par la cour administrative dans le sens de la résolution du Conseil fédéral. Cette enquête ne donna qu'un assez maigre résultat. La plupart -des départements étaient très réservés dans leur énumération. Abstraction faite de quelques propositions, qu'embrassent les art. 3, litt, a et 6, 17-etl8, de notre projet de loi, le rayon d'attributions suggéré par l'enquête se révélait beaucoup moins étendu -- à quelques exceptions près (p. ex. dans le domaine du registre des régimes matrimoniaux, de l'engagement du bétail, du registre foncier) -- que ne le prévoyait le deuxième avant-projet Meiner. H est dès lors inutile de reproduire ici les réponses des départements.

L'avant-projet de loi fédérale sur la juridictioni administrative et disciplinaire fédérale en date du 5 miars 1923, ·élaboré par le département de justice, définissait la compétence de la cour administrative d'abord au moyen de trois -clauses génériques : Contestations concernant 1° Une redevance ou autre prestation due à la Confédération en vertu du droit public fédéral, 2° une réclamation d'ordre pécuniaire -dirigée contre la Confédération en vertu du droit public fédéral et 3° un droit non susceptible d'évaluation pécuniaire revendiqué par un fonctionnaire fédéral contre la Confédération. Puis, ce même avant-projet disposait qu'un arrêté fédéral confierait énumérativement à la cour administrative d'autres affaires. Désireux de voir établir un projet d'énumératiou qui fût inspiré de principes uniformes et qui .attribuât sans parti pris à l'organisme projeté les affaires administratives susceptibles, de par leur nature, d'être soumises à la connaissance du juge, nous autorisâmes notre département de justice et sa division1 de la justice à se mlettre ·en rapports directs avec les diverses sections de l'administration fédérale, aux fins de constater quelles étaient dans ·ces différents services les affaires propres à être jugées par, la cour administrative. La division de la justice entra donc en pourparlers avec les divers services administratifs, à l'effet de déterminer les affaires de leur ressort et d'y faire le Feuille fédérale. 77e année. Vol. II.

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choix de celles au jugement desquelles la cour administrative semblait devoir s'adapter. Ces pourparlers durèrent dix 21 mars au 22 mai 1923 et l'enquête porta sur l'ensemble de la législation fédérale entrant en ligne de compte pour l'administration de la Confédération. Les résultats de cette enquête forment la base du projet d'arrêté énumératif que noup avons l'honneur de présenter à votre approbation.

Par circulaire du 17 mars 1923, notre département de justice soumit aux gouvernements cantonaux et à d'autres milieux intéressés son avant-projet de loi fédérale sur la juridiction administrative et disciplinaire fédérale, du 5 mars 1923. En ce qui concerne rémunération, cette circulaire renfermait les.

remarques suivantes : «Les causes énumérées pourraient être par exemple:.

Litiges administratifs concernant le registre foncier, les registres de l'état civil, le registre du commerce, le registre des régimes matrimoniaux, le registre pour l'engagement du bétail; différends administratifs dans le domaine de la propriété intellectuelle (brevets d'invention, modèles et dessinsindustriels, marques de fabrique et de commerce); contestations relatives à la prohibition des maisons de jeu; différends relatifs à l'exonération des impôts; contestations concernant les secours en cas de service militaire; décisions de la régie des alcools relativement à la soumission au mono,pôle; litiges touchant l'octroi d'autorisations et concessions dans le domaine de la police du commerce (exploitation d'une agence d'émigration, engagement de sous-agents; patentes pour voyageurs de commerce; droits d'ea,u, sous certaines conditions; adjudication de lots de distillation); différends relatifs à la soumission à l'assurance obligatoire en cas d'accidents; litiges portant sur les instructions données par la caisse nationale suisse d'assurance pour prévenir les.

accidents; prononcés d'amendes, etc.». De plus, les cantons furent invités en particulier, à désigner les décisions cantonales qui, jusqu'ici susceptibles d'être portées devant le Conseil fédéral par voie de recours pour cause de violation de la, loi fédérale, devraient à leur avis pouvoir être déférées à la cour, administrative.

Quelques rares cantons formulèrent, dans leur réponse,, des propositions relativement à rénumération1 : Zurich proposait de soumettre à la cou'r administrative,, hormis tous les cas cités à titre d'exemple dans la circulaire dû 17 mars 1923, les contestations administratives relatives à la cession obligatoire selon la loi fédérale sur l'expropria-

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tion, à l'octroi de concessions pour les chemins de fer (y compris les chemins de fer secondaires et les tramways) et pour lep entreprises de navigation, d'automobiMsme,, de circulation aérienne, de télégraphie et téléphonie sans fil, les litiges administratifs du domaine des concessions hydrauliques et de la police des travaux hydrauliques, des autorisations de faire le commerce de l'or, de l'argent et du platine, ainsi que de la loi fédérale sur les poids et mesures. Ce même canton suggérait encore de déclarer la cour administrative compétente pour vérifier au point de vue juridique le bien-fondé de décisions administratives cantonales de dernière instance en matière de tutelle, en tant que ces décisions ne peuvent pas être attaquées devant le Tribunal fédéral par le moyen du recours de droit civil.

Baie-Ville se demandait, au sujet des matières énumérées dans la circulaire, pourquoi l'on n'avait pas fait figurer dans la catégorie des différends relatifs à des concessions accordées les litiges se rapportant à la plus importante des concessions, celle des chemins de fer, puis pourquoi la circulaire mentionnait les contestations concernant des autorisations accordées, à l'exclusion1 des litiges portant sur le refus d'autorisation. Des domaines importants de la législation administrative fédérale -- poursuivait em substance le m'émoire bâlois -- font presque entièrement défaut, ainsi celui de l'armée où, à côté des décisions prises en vertu dhi commandement (lesquelles ne doivent évidemment pas être soumises au contrôle de la cour administrative), il existe certainement de très nombreux principes juridiques qui règlent les rapports tant entre l'Etat et le citoyen1 qu'entre la Confédération, le canton et la commune et dont le juge pourrait fort bien1 surveiller l'observation. Il est frappant de constater l'exclusion à peu près complète de la législation de police de la Confédération. Sans doute le pouvoir; judiciaire est-il déjà appelé à statuer sur les contestations concernant les obligations imposées au citoyen par la législation de police, puisque les lois renvoient régulièrement devant le juge pénal le citoyen1 qui se soustrait à ces obligations. Mais il y a encore mieux à faire. La faculté de provoquer en' dehors du procès pénal une décision sur les obligations administratives des 'Citoyens répondrait à un besoin reconnu dans d'autres domaines (p. ex. sur le terrain des droits de timbre). De même, il est désirable que les obligations de police imposées aux citoyens par la Confédération1 puissent être soumises à "une instance judiciaire fédérale dont la jurisprudence fasse règle pour le juge pénal cantonal chargé de statuer sur les contraventions aux lois en' .la ma-

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tière. L'application des lois de police ne consiste pas uniquement dans la dénonciation des contraventions au juge de police par l'administration. Celle-ci peut et doit -- abstraction faite de ses dénonciations -- astreindre directement par décision les particuliers à remplir leurs devoirs et il faut réserver le recours à l'égard des décisions de ce genre. En vue d'évité? les conflits entre le juge administratif et le juge pénal, .le législateur fera bien de disposer que le jugement rendu par. la cour administrative en la même affaire lie le juge pénal en ce qui concerne les rapports de droit administratif. -- Baie-Ville constatait ensuite avec satisfaction que le recours de droit administratif au Tribunal fédéral pouvait être dirigé, selon l'avant-projet du 5 mars 1923, contre les décisions de dernière instance d'autorités cantonales dans des affaires administratives du droit fédéral. En permettant à une instance judiciaire fédérale et non' plus à l'administration fédérale -- ainsi continuait en résumé l'auteur du mémoire bâlois -- de contrôler l'application des lois fédérales, en tant que cette application est confiée aux cantons, l'avant-projet introduit une innovation importante pour ceux-ci et améliore l'état de choses actuel. En conséquence, si les conceptions juridiques se révèlent divergentes, ce n'est pas d'emblée celle de l'administration fédérale qui fera règle; la décision appartiendra à la cour administrative. Les autorités cantonales verraient volontiers cette amélioration se réaliser à l'égard d'un grand nombre d'affaires.

Argo.vie et Schwyz proposaient de ne pas modifier, le système actuel en ce qui concerne les causes administratives sur lesquelles les autorités cantonales statuent selon! le droit fédéral. Ils expliquaient que le Conseil fédéral devrait continuer à juger en qualité d'instance supérieure les affaires de ce genre. Glaris recommandait d'attribuer à la cour administrative les recours en matière de registre du commerce et de registre foncier, de taxes de patente des voyageurs de commerce et de secours en cas de service militaire. Quant au reste, le Conseil fédéral devrait demeurer compétent, d'après le mémoire glaronnais, pour statuer, sur les décisions cantonales selon l'article 189, 2e al., de la loi fédérale sur l'organisation judiciaire fédérale, attendu qu'il lui appartient particulièrement de surveiller, l'application des lois fédérales. Le recours à la cour administrative pourrait être dé'claré recevable le cas échéant dans le domaine de la police des denrées alimentaires, de la police des épizooties, de la chasse et de la pêche. St-Gall n'estimait pas opportun de faire trancher par une instance judiciaire les recours contre les décisions cantonales relatives à la législation sur les fa-

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briques. L'exposé de St-Gall exprimait de plus l'avis que les recours contre les décisions cantonales concernant l'application de l'ordonnance sur. le contrôle des étrangers devraient demeurer, en raison de leur caractère politique, dans la compétence des autorités administratives.

Dans les mémoires transmis par les milieux non; officiels relativement à l'avant-projet du 5 mars 1923, nous relevons quant à l'énumération les observations que voici : L'Union de chemins de fer secondaires suisses suggérait de déclarer recevable le recours à la cour administrative dans toutes les contestations surgies entre les entreprises privées de transport d'une part et les autorités fédérales ou cantonales d'autre part relativement à des droits et des obligations dérivant de concessions ou de cahiers des charges.

Dans son mémoire, l'Union suisse du commerce et de l'industrie attirait l'attention sur le désir de l'Association1 des compagnies suisses d'assurance concessionnées de voir, l'arrêté énunaératif embrasser toutes les décisions prises par le Conseil fédéral, le département de justice et le bureau des assurances sur la base de la loi relative à la surveillance des entreprises d'assurance, de la loi sur les cautionnements et des ordonnances d'exécution concernant ces lois.

M. le conseiller d'Etat Im Hof jugeait regrettable que l'avant-projet ne visât point les réclamations fondées sur le drojit public de la Confédération contre des institutions de la Confédération ayant leur personnalité juridique propre et en particulier contre les cantonsA propos de la méthode énumérative, l'Association suisse des banquiers conseillait de faire des attributions de la cour administrative non ppint une liste interminable dans un arrêté fédéral spécial, mais bien la mention aussi concise que possible, en groupes génériques, dans la loi elle-même.

L'Uniou suisse des arts et métiers observait que l'introduction de la juridiction administrative dans le domaine de l'exécution des lois sur les fabriques et sur les denrées alimentaires créerait forcément des complications et des retards désagréables, qu'en matière économique (loi sur les fabriques, etc.) ce tribunal aurait certainement une influence paralysante, le rôle d'un sabot, enfin qu'en présence d'un arrêt approprié à quelque cas concret les affaires analogues seraient uniformément liquidées sur le même modèle, sans qu'il soit tenu compte suffisamment des facteurs économiques particuliers jusqu'ici pris en considération par l'administration' pour le plus grand bien' de la collectivité.

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Le département de l'économie publique avait demandé à MM. L. Béguin et K. A. Brodtbeok, docteurs en1 droit, ainsi qu'à l'Union syndicale, quelles étaient sur, le terrain' de la loi concernant les fabriques et de la loi sur l'assurance en' cas de maladie et d'accidents les décisions qui pouvaient à leur, avis être énumérées. M. Béguin annonça dès lors avoir fait .une enquête auprès d'un grand nombre d'industriels qui estimaient dans leur très grande majorité que le système jusqu'ici en vigueur n'avait pas offert de sérieux inconvénients et que par conséquent il ne paraissait guère opportun de le modifier. Des raisons pratiques, selon M. Béguin, engagent à ne pas attribuer à la cour administrative les causes dont s'agit; on craint notamment qu'une procédure compliquée empêche de liquider avec la célérité voulue les contestations dérivant de la loi sur les fabriques. Les réponses de M. le Dr. Brodtbeek et de l'Union syndicale pont également négatives. Cependant, elles partent de l'idée, erronée aux ternies des articles 50 et 53 du projet de loi d'aujourd'hui, que toutes les décisions rendues selon la législation actuelle définitivement par le Conseil fédéral dans son ensemble seraient exclues de l'énumération.

B. Traits fondamentaux du projet d'arrêté énumératif.

L'exercice de la juridiction administrative ne pourra porter que sur des différends appropriés à un contrôle du juge. Personne ne conteste la justesse de ce principe. Quant à savoir ce qui est précisément approprié à un nouvel examen judiciaire, c'est là une question sur laquelle les avis diffèrent très sensiblement. Chacun1 reconnaît, en vérité, que l'activité gouvernementale proprement dite doit demeurer, au' Conseil fédéral et que le recours à la cour administrative ne saurait être prévu à l'égard des contestations dans le jugement desquelles la libre appréciation joue un rôle déterminant. Toutefois, les avis peuvent être divergents déjà pour la fixation de ce qui rentre dans l'activité gouvernementale proprement dite.

Notre message relatif au projet de loi indique les raisons dont nous nous inspirons pour éliminer une série de contestations non susceptibles de faire l'objet d'un recours à la cour administrative (contestations dont la solution' est liée à des questions techniques ou qui doivent être réservées à la décision du Conseil fédéral en raison de leur caractère international ou de leur nature militaire ou encoure qui ne parais-

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sent pas devoir être portées devant la cour administrative vu leur, moindre importance). Qu'il nou's soit donc permis de renvoyer audit message (section B, litt, a: Clause générale ou enumera tion).

C'est dtfnc après cette élimination, parmi les contestations susceptibles d'entrer en considération pour le recogrs à la cour administrative, qu'il faut faire le choix des différends qui figureront dans rémunération.

NOjUs observons, sous ce rapport, que le plus important ·cas d'exercice de la juridiction administrative réside dans le ·conflit entre les intérêts du fisc et ceux dût particulier. C'est ici que se manifeste le plus puissamment le besoin de la vérification des décisions administratives par une cour administrative. En d'autres termes, c'est sur ce terrain que le citoyen se montre le plus défiant vis-à-vis de l'administration, ·dans laquelle il voit non pas une instance impartiale, mais bien une partie au procès, soit un organisme qu'intéressé fiscalement l'issue du conflit. Comme toutefois les articles 3, litt, q et &, et 17 du projet de loi tiennent déjà largement compte du besoin indiqué, il ne s'agit plus guère dans l'arrêté énumératif -- en ce qui concerne les contestations chez lesquelles un intérêt fiscal est en jeu -- que de créer des dispositions complémentaires pour étendre la compétence de la cour, administrative aux contestations en1 rapport avec un intérêt fiscal qui ne sont pas déjà visées par les clauses de l'article 3, litt, a et b (art. 4 à 7) ou de l'article 17 (cf. les art. 10 et U du projet d'arrêté énumératif).

H est moins aisé de désigner les causes sans intérêt fiscal qui seront placées dans la compétence de la cour administrative. Le projet considère d'une part que seules des questions 'de droit peuvent entrer en ligne de compte. Le recourant est astreint à faire valoir une prétention juridique. D'autre part, seules les contestations importantes sont appelées à figurer, dans l'énumération. Il doit s'agir de questions juridiques dont la solution est dans la règle de grande importance et chez lesquelles jïn empiétement sensible sur les droits dû citoyen est en cause. Notion vague, l'importance de la contestation ne peut constituer qu'une directive très générale. Pour, ·obtenir quelque précision, il faut examiner de près les diverses catégories de décisions et indiquer, dès lors les points de vue déterminants pour la recevabilité du recolfrs à la ·cour administrative.

Les différends relatifs à un monopole ou à une régale offrent une certaine analogie avec les contestations chez lesquelles des intérêts fiscaux sont en jeu. Selon le droit jtìs-

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qu'ici en vigueur, le juge pénal peut se trouver dans le cas.

de statuer sur la soumission au monopole ou à la régale* lorsqu'une poursuite pénale est pendante pour contravention; dans ce domaine. A l'instar de ce qui en est quant à l'assujettissement à des redevances (article 5 du projet de loi), nous jugeons indiqué qu'en' ce qui concerne la soumission au monopole on' à la régale, une décision judiciaire soit susceptible d'être provoquée en 'dehors de toute cause pénale. C'est, pourquoi le recours à la cour administrative est déclaré recevable contre les décisions administratives en matière de monopole ou de régale. 'Sont à prendre en considération dans cet ordre d'idées le monopole de l'alcool, la régale des.

postes, des télégraphes et des téléphones, ainsi que la régale des poudres (.art. 32MS, 36 et 41 CF). La régale des monnaies et le monopole des billets de banque (art. 38 et 39 CF) ne donnent pas lieu, de par leur nature, à des décisions administratives quant à1 ce qui doit y être soumis.

En ce qui a trait à l'assurance en cas d'accidents (art. 34*>is CF), il s'agit non de l'assujettissement à un monopole, mais de la soumission' à l'assurance obligatoire.

Les différends eri matière de concessions et d'autorisations du domaine de la police du commerce et de l'industrie forment un groupe important de contestations de droit public. Il s'agit d'une part de litiges sur l'octroi et le retrait d'une concession ou autorisation et d'autre part de différenids relatifs au contenu de la concession ou autorisation' accordée.

Le droit à la concession' n'existe pas. L'octroi de la concession est une affaire d'appréciation, dans laquelle les considérations de bieri-être public jouent un rôle déterminant. Un' tribunal ne serait donc pas ici l'instance appropriée. Sur leterrain des autorisations eri matière de police du commerce et de l'industrie (p. ex. patente d'agence d'émigration, autorisation d'exploiter une entreprisa d'assurance privée *), autorisation de faire le commerce de déchets d'or et d'argent),, contrairement à ce qui en est dans le domaine des concessions, il existe un droit d'obtenir l'autorisation dès que les conditions légales sont remplies. Cependant, ces conditions ne s'adaptent pas, en raison de leur nature technique, au contrôle d?une cour administrative. Ainsi, l'article 2 de la loi fédérale du 25 juin' 1885 concernant la surveillance des entreprises privées en matière d'assurance oblige particulièrement *) Quoiqu'aussi dénommée concession, cette autorisation est non.

une concession au sens juridique du mot, mais bien une autorisation de la police du commerce et de l'industrie (cfr. Feuille féd. 1911,.

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à examiner les bases techniques de l'exploitation. L'octroi et, le refus de l'autorisation doivent demeurer dans la compétence des autorités de surveillance, lesquelles sont responsables que seules des entreprises qualifiées soient admises à travailler dans la branche. Lorsqu'une patente d'agence d'émigration est requise, il y a lieu d'examiner notamment si les 'requérants connaissent les opérations d'émigration et sont en mesure d'acheminer les émigrants en toute sécurité.

Les autorités de surveillance sont mieux qu'un tribunal en état d'apprécier cette question. C'est par ces motifs que nous · n'avons prévu aucun recours à la cour administrative contra la décision relative à l'octroi ou au refus de concessions ou' d'autorisations de police du commerce ou de l'industrie. En revanche, le projet admet le recours contre le retrait de concessions ou d'autorisations. Nous nous sommes inspirés en!

cela de la considération que le retrait d'un droit constitue une atteinte beaucoup plus profonde pour l'intéressé que dans le cas où celui-ci se voit simplement refuser quelque chose qui ne lui a pas encore appartenu. Si des questions techniques peuvent, à vrai dire, jouer un rôle dans le cas de retrait, il n'en reste pas moins que la garantie inhérente au' contrôle de la cour administrative se recommande précisément en raison du caractère extrêmement grave de la mesure prise. Ce contrôle judiciaire ne s'étend naturellement pas au cas de retrait d'une concession de chemin de fer, attendu que l'Assemblée fédérale est ici compétente. Dès- lors, il n'est pas possible d'établir une règle générique, selon laquelle le recours à la cour administrative serait recevable contre le retrait de concessions ou autorisations de tout genre. Force est d'énumérer les divers cas d'application, en examinant si des circonstances spéciales font exclure de cette énumération certains d'entre eux. En ce qui concerne les différends relatifs au contenu d'une concession ou autorisation accordée, nous observons que la loi du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (art. 71) prévoit déjà la solution judiciaire tant des contestations entre le concessionn'aire et l'autorité concédante au sujet des droits et des obligations découlant de la concession que de divers autres litiges. De Même, c'est aujourd'hui déjà une instance judiciaire qui connaît des contestations relatives aux rapports juridiques dérivant de concessions de chemins de fer, en tant que ces différends s'adaptent à l'examen dû juge (cfr. l'art. 50, ch. 1«* à 4, O J et l'art. 15, litt, c, de notre projet de loi). Il n'est pas loisible d'attribuer au jugement de la cour administrative d'autres conflits, Vu la nature technique de ceux-ci. Nous nous voyons ainsi 'hors d'état de satisfaire au postulat de

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l'Union de chemins de fer secondaires suisses tendant à ce que toutes les contestations surgissant entre les entreprises privées de transport et les autorités fédérales ou cantonales au sujet des droits et des obligations dérivant de conces·sions ou; de cahiers des charges soient placées dans la compétence de la cour administrative. Du reste, la réalisation de ce postulat compromettrait entièrement la surveillance technique et administrative des chemins de fer. privés. Les différends dérivant de concessions accordées en vertu des lois sur les postes ou les télégraphes ou les poids et mesures seront également écartés de l'énumération, en raison de leur caractère technique. De plus, en ce qui concerne les demandes d'ordre pécuniaire dérivant de la législation fédérale et formées, en vertu de concessions, par la Confédération ou contre elle, nous attirons l'attention sur l'art. 17 du projet de loi. Parmi les contestations qui portent sur les droits et les obligations relatifs aux autorisations de police du commerce ou de l'industrie, certains litiges du domaine de la surveillance des entreprises d'assurance sont susceptibles d'être choisis pour figurer dans rénumération. Pas n'est question cependant, si l'on ne veut s'exposer à paralyser la surveillanjce de l'Etat, de soumettre à la juridiction administrative -- ainsi que le proposait l'Association des entreprises suisses d'assurance concessionnées -- toutes les décisions administratives en rapport avec la surveillance des assurances.

Sur le terrain des soumissions (arrêté du Conseil fédéral du 4 mars 1924 concernant les adjudications de travaux et de fournitures par l'administration fédérale, ordonnance du 4 janvier 1921 concernant les adjudications de la direction des 'Constructions fédérales), la recevabilité du recours à la co,ur administrative pourrait être envisagée pour le cas de violation de prescriptions réglant la procédure. Mais comme l'adjudication', qui est l'essentiel dans la soumission, constitue une question d'appréciation, le contrôle judiciaire de l'application des prescriptions de procédure n'aurait que peu de valeur pratique. C'est pourquoi l'énumération ne s'étend pas aux litiges en matière de soumissions.

En ce qui concerne les rapports de service des fonctionnaires fédéraux, les réclamations pécuniaires sont visées à l'article 17 et la juridiction disciplinaire fait l'objet des articles 33 à 44 du projet de loi. Seules pourraient donc entrer en ligne de compte piour l'énumération les réclamations da nature non pécuniaire des fonctionnaires fédéraux. A teneur de projets antérieurs, les réclamations litigieuses d'ordre non pécuniaire formées par des fonctionnaires fédéraux devaient rentrer dans la compétence de la cour administrative. Cette

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attribution était en harmonie tant avec le sj^stème de la «clause générale choisi comme base des travaux de la commission consultative en 1917 et du quatrième avant-projet Fleiner qu'avec la possibilité du double recours (à la cour ·administrative dans les questions de droit et simultanément au Conseil fédéral dans les questions d'appréciation). En revanche, dans le projet qui vous est aujourd'hui soumis, les réclamations non pécuniaires de fonctionnaires fédéraux ne sont pas soumises à la cour administrative, ce par les motifs que voici: En ce qui a trait aux prétentions d'ordre lion pécuniaire formées en vertu de la loi du 6 mars 1920 sur la durée du travail, il convient d'observer qu'à son article 18 celle-ci a prévu la constitution d'une commission consultative paritaire chargée de coopérer à l'exécution de la loi en général et, particulièrement, de donner un préavis dans les cas de recours ou de plainte. Rien n'engage à renverser cette réglementation spéciale qui est en vigueur depuis peu de temps et pourvoit, par le moyen de la commission paritaire, à ce que les contestations reçoivent une solution convenable. Les questions en jeu dans ce domain© ne peuvent être appréciées avec justesse que moyennant la connaissance approfondie des modalités et notamment des besoins de l'exploitation dans le cas concret. L'instance appropriée ne serait évidemment pas un tribunal, auquel ces connaissances feraient défaut. Au surplus, nous attirons l'attention sur les facilités qui sont accordées en raison de « circonstances spéciales » conformément à l'article 16 de la susdite loi du 6 mars 1920. Il y a là une affaire d'appréciation qui exclut d'emblée le contrôle de la cour administrative.

Ce sont encore des questions d'appréciation essentiellement qu'il s'agit de trancher dans certains autres demandes d'ordre non pécuniaire formées en vertu de rapports de service des fonctionnaires (cfr. p. ex. les art. 9, 14 et 15 du projet de loi sur le statut des fonctionnaires fédéraux). Ainsi, en cas de déplacement ou d'attribution à un autre rayon d'activité, c'est une question d'appréciation que celle de savoir si le service nécessité pareille mesure. L'on se trouve de même en présence d'une affaire d'appréciation lorsqu'il s'agit de juger si l'exercice d'une fonction publique ou d'une activité accessoire est conciliable avec les obligations dei service ou la situation du fonctionnaire. Là où les questions d'appréciation sont le principal, p. ex. dans les décisions relatives à l'exercice d'une fonction publique ou d'une activité accessoire, le recours à la cour administrative n'aurait aucune va-, leur pratique. Le fonctionnaire aura avantage à pouvoir déférer les décisions de ce genre aux instances administratives supérieures, puisqu'il appartiendra à celles-ci de

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vérifier aussi l'appréciation, tandis que si le recours à la cour administrative était recevable -- selon le système du projet (cfr. les explications contenues dans le message relatif au projet de loi, ad art. 11) -- les questions d'appréciation seraient liquidées en dernier ressort par l'instance contre laquelle un tel recours devrait être dirigé.

Le droit fédéral comporte un certain' nombre d'injonctions et de prohibitions de police qui imposent au citoyen des obligations de droit public. Parmi les contestations relatives aux obligations de police découlant du droit fédéral pour le citoyen, quelques cas seulement peuvent être attribués à la cour administrative. Dans la règle, les injonctions et prohibitions dont s'agit sont pourvues d'une sanction; pénale, en sorte qu'en cas de contravention c'est le juge qui statue sur les obligations de ce genre. Le besoin d'une sentence judiciaire indépendante de la poursuite pénale se fait peut-être sentir dans certains cas. Nombreuses sont les injonctions et les prohibitions de police dans lesquelles l'administration] ne statue pas sur l'existence d'une obligation du citoyen, mais se borne à procéder à la dénonciation en cas d'infraction (p. ex. prohibition de l'abatage Israélite, interdiction de l'absinthe, obligations du domaine de la police des denrées alimentaires, de la police de la chasse, de la législation sur les poids et mesures, etc.). Aucun motif n'engage à prévoir, ici une décision administrative sur l'existence de l'obligation et, par conséquent, il n'y a pas de place pour le recours de droit -administratif. D'autres injonctions et prohibitions de police donnent lieu à une décision administrative constatant l'obligation du citoyen1. Tel est le cas p. ex.

de la soumission à la loi sur les fabriques ou à l'assurance obligatoire en' cas d'accidents. Selon la législation' en vigueur, ces questions sont soustraites à l'examen du' juge et réservées à l'autorité administrative. De même, une décision administrative est rendue, lorsque l'administration donne au citoyen, en application de quelque loi de police de la Confédération, des instructions l'astreignant à observer une attitude déterminée (p. ex. les dispositions prises en vertu des lois sur les épizooties et sur les installations électriques). La pénalité prévue pour réprimer la contravention à de telles instructions peut être l'amende disciplinaire, appelée aussi amende d'ordre, infligée par l'administration ou une peine sur laquelle il est statué en la voie de la procédure pénale. Dans le premier cas, il y a lieu de se demander si le recours à la cour administrative doit être recevable contre l'amende disciplinaire. Nous exprimons plus loin notre avis à cet égard. Dans les cas où la contravention à la

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décision administrative constatant l'existence d'une obligation de police du citoyen doit être jugée en la voie de la procédure pénale, le juge pénal peut vérifier la légalité de cette décision administrative. Ce serait par trop restreindre la juridiction pénale du canton que de prévoir d'une façon générale contre de telles décisions administratives le recours à la cour administrative et de lier le juge à l'arrêt rendu' par cette cour. Le besoin d'un contrôle judiciaire indépendant de la poursuite pénale1) est susceptible de se manifester quant à l'assujettissement au monopole plu à la régale, de même qu'en ce qui a trait à l'obligation des entreprises privées en matière d'assurance de se mettre au benèfice d'une autorisation.

La oour administrative est l'organe le mieux qualifié pour examiner ces questions particulières. En effet, le juge pénal n,'est guère familiarisé avec les rapports qui entrent ici en ligne de comrpte. Par ailleurs, il convient de faire figurer dans l'énumération seulement les décisions administratives sur l'obligation de police qui lient également les tribunaux (p. ex. les décisions concernant la soumission à la loi sur les fabriques ou à l'assurance obligatoire en cas d'accidents) ou chez lesquelles des raisons spéciales font désirer qu'elles puissent être revues par la oour administrative; telles sont p. ex. les décisions relatives à la probibition des maisons de jeu, parce que la sanction pénale en droit fédéral fait déïaut, ou encore celles qui ont trait à la délimitation de la prohibition fédérale des loteries, attendu qu'ici une sentence judiciaire peut être nécessaire même en l'absence de toute contravention.

L'administration fédérale prononce définitivement des amendes disciplinaires ou amendes d'ordre en conformité des dispositions suivantes: a) art. 18 de la loi sur les agences d'émigration (20 à 1000 fr.), art. 10 de la loi sur la surveillance des entreprises d'assurance (jusqu'à 1000 fr.), art. 19 de la loi sur les cau*) Nous ne croyons pas qu'il soit besoin d'une prescription indiquant quel est, en pareil cas, le rapport entre la cour administrative et le juge pénal. Lorsque le recours à la cour administrative et le procès pénal sont pendants simultanément, le juge pénal peut suspendre la procédure pénale jusqu'à droit connu sur le recours. En ce qui concerne la question de droit administratif, ,1e juge pénal s'en tiendra sans autre à la jurisprudence de la cour administrative. Le prononcé pénal peut être déféré en dernier lieu à la cour de cassation du Tribunal fédéral, en sorte que le Tribunal fédéral statue ici encore (la cour de cassation, il est vrai, et non la sec'tion de droit public et de droit administratif). Quant à la réglementation spéciale en matière de droits de timbre, nous renvoyons à l'article 52 du projet de loi.

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tionnements (jusqu'à 5000 fr.), art. 33 de la loi sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents (jusqu'à 100 fr.), art. 60 de la loi sur les installations électriques (jusqu'à 1000 francs), art. 34 de la loi sur les chemins de fer (jusqu'à 1000 fr.) et art. 19 de la loi sur la durée du travail (jusqu'à 500 fr. et, en cas de récidive, jusqu'à 5000 fr.); b) art. 28 de la loi sur l'alcool (jusqu'à 30 fr., dans certains cas jusqu'à 60 fr.), art. 58 de la loi actuelle sur les douanes (jusqu'à 30 fr.) et art. 103 à 107 du nouveau projet de loi sur les douanes (jusqu'à 300 fr.).

Dans les cas mentionnés sous litt, a ci-dessus, la compétence pour prononcer l'amende dérive du droit de surveillance sur les agences d'émigration, les sociétés d'assurance, les caisses de maladie, etc. Elle constitue -- hormis le granid remède qu'est la révocation de l'autorisation, de la reconnaissance ou de la concession -- le seul moyen d'assurer l'exécution des mesures ordonnées par l'autorité de surveillance.

Comme la responsabilité des mesures de surveillance incombe1 au Conseil fédéral, celui-ci reste compétent, à teneur: du projet, pour prononcer sans recours les amendes disciplinaires de ce genre. Le recours à la cour administrative n'est pas recevable en pareil cas. En ce qui a trait par contre aux!

amendes disciplinaires de la législation sur les douanes et sur l'alcool mentionnées sous litt. 6, il ne s'agit pas de la surveillance de certaines entreprises. En principe, rien ne s'oppose à ce que le recours à la cour administrative soit recevable contre les prononcés d'amendes dans ce domaine. Toutefois, les cas sont presque toujours de peu d'importance. Et, pour éviter que les cas de moindre importance soient portés par la voie du recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, nous proposons d'exclure ce recours à l'égard des amendes disciplinaires en matière douanière qui ne dépassent pas une certaine somme, soit 50 fr. d'après le projet. Ce chiffre de 50 fr. met hors de cause, pour l'énumération, les amendes disciplinaires de la loi sur l'alcool (en raison de leur maximum de 30 fr., respectivement de 60 fr. en cas de récidive). En revanche, les amendes disciplinaires au-dessus de 50 fr. de la législation douanière sont comprises dans l'arrêté énumératif, attendu que leur maximum sera de 300 fr. selon le projet de loi sur les douanes. -- Les amendes disciplinaires prononcées sur la base de l'arrêté fédéral concertaan.t l'impôt de gu|erre sont traitée^ de la même façon que les amendes d'ordre en matière douanière. Le recours à la cour administrative est ainsi recevablet contre les décisions des commissions cantonales de recours relatives aux amendes disciplinaires au-dessus de 50 fr., (art. 10).

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C'est le Conseil fédéral qui statue, conformément à l'article 25 de la loi fédérale du 1er mai 1850 concernant l'expropriation pour cause d'utilité publique, sur les contestations relatives au droit d'expropriation. En revanche, les questions d'indemnité du domaine d'application de la législation fédé^ raie sur l'expropriation sont tranchées par les commissions d'estimation et en dernière instance par le Tribunal fédéral.

Les principaux cas d'expropriation en vertu du droit fédéral sont prévues dans les dispositions suivantes: art. 12 de la loi du 23 décembre 1872 sur les chemins de fer, art. 12, 42, 43 et 50 de la loi du 24 juin 1902 sur les installations électriques,, art. 8 de la loi du 22 juin 1877 sur la police des eaux, art. 32 <îe la loi du 12 avril 1907 sur l'organisation militaire, art. 19, 43 et 46 de la loi du 22 décembre 1916 sur les forces hydrauliques. Théoriquement, il peut paraître opportun de soumettre la décision sur le droit d'expropriation à la cour administrative tout au moins dans les cas où c'est la Confédération elle-même qui exproprie. N'oublions pas toutefois que particulièrement en ce qui concerne les chemins de fer. et les installations électriques, la décision relative au droit d'expropriation se trouve en une connexité telle avec l'approbation du plan -- qui n'entre pas en ligne de compta pour ,un contrôle de la cour administrative -- qjje l'on ne saurait l'attribuer à d'autres instances. L'octroi d'e la faculté d'exproprier en application de la loi sur, l'utilisation des forces hydrauliques est en. oonnsxité avec la concession des droits d'eau, en sorte qu'il serait inopportun de confier à un tribunal le soin de statuer sur cette faculté, alors que la décision relative à la concession demeurerait dans la compétence des autorités administratives. La modification de la comipéterice actuelle .paraît d'autant moins recommandable qu'il est question- de reviser bientôt et entièrement la loi fédérale sur l'expropriation1). Par ces motifs, nous avons renoncé à comprendre dans rémunération les décisions sur le droit d'expropriation selon la législation fédérale. Un cas particulier est celai de l'expropriation d'après l'art. 45 (cfr. les art. 21, 25, 27, 36 et 38) de la loi du 11 octobre 1902 sur la police des forêts. Cette expropriation a lieu conformément aux prescriptions du droit cantonal, sous réserve du recours au Conseil fédéral contre la décision cantonale sur la question de savoir s'il y a lieu à expropriation. Or, il y a possibilité *) La commission consultative chargée de préparer la revision de la loi sur l'expropriation s'est abstenue de prévoir que la cour administrative pourra connaître de la décision sur le droit d'exproprier.

Oh. Jaeger, Erläuternder Bericht zum Vorentwurf eines Gesetzesüber die Zwangsenteignung (1914), p. 70/71.

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de remplacer ici par le recours à la cour administrative celui dont le Conseil fédéral est saisi actuellement. Puis, les litiges sur le droit tiré de l'art. 48, 3e al., de la loi sur les installations électriques forment, en relation avec l'expropriation, nu cas particulier susceptible d'être assujetti au contrôle de la cour administrative.

Quelques différends relatifs à des obligations de l'administration vis-à-vis du citoyen, soit sur les prestations à'la charge de la poste, sur le secret postal, etc., forment la contrepartie des contestations concernant la soumission à la régale ou d'autres obligations du citp.yen. Bien ne s'oppose à ce que rémunération s'étende à certains litiges de ce genre.

Sur le terrain des recours en matière de registre du commerce, de registre foncier, de brevets d'invention et de marques, la décision d'une autorité judiciaire augmente les garanties en faveur du citoyen. Logiquement, le projet appelle la cour administrative à connaître également des recours relatifs au nouveau registre des bateaux, ainsi que de ceux -- d'ailleurs assez rares -- qui se rapportent aux registres de l'état civil et des régimes matrimoniaux, à l'engagement de bétail, à des dessins et modèles.

Les questions du domaine de la surveillance des fondations figurent aussi dans l'énumération. En revanche, nous n'avons pas admis les décisions cantonales en matière de tutelle. La loi revisant en 1911 l'organisation judiciaire a introduit le recours de droit civil contre certaines décisions concernant la tutelle, tandis qu'il appartient aux autorités cantonales de statuer définitivement sur d'autres cas. Nous n'entrevoyons pas la nécessité de modifier cette réglementation. Il serait d'ailleurs inopportun d'assujettir, sur le terrain de la tutelle, quelques décisions au recours de droit civil et d'autres au recours à la cour administrative.

Nous .passons au groupe des cas dans lesquels l'administration statue sur une contestation entre deux parties, à l'égard de laquelle la recevabilité d'un recours à la cour administrative paraît indiquée. Tel est particulièrement le cas lorsqu'il s'agit d'équilibrer des intérêts opposés. L'instance judiciaire offre ici les meilleures garanties d'objectivité pour l'examen et l'appréciation de l'affaire. Seroïit pourtant exceptés de rémunération les différends qui ne s'approprient pas à une sentence judiciaire, en raison de leur caractère technique. La cour, administrative pourra se voir attribuer -p. ex. les litiges portant sur les mesures à prendre pour ·protéger le poisson contre les influences no'cives d'usines hydrauliques ou de fabriques, les différends concernant les

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rapports juridiques des sociétés coopératives prévues dans la loi sur l'utilisation des forces hydnauliques, de même que quelques conflits de police des forêts.

Nous n'avons pas fait figurer dans l'énumération le groupe des réclamations pécuniaires contre les cantons eu!

vertu du droit fédéral1). Ou bien les contestations relatives à des réclamations de ce genre sont jugées par un tribunal déjà à teneur du droit actuel, ce qui exclut le recours à la cour administrative, ou encore les autorités administratives cantonales les tranchent définitivement (p. ex. la demande d'indemnité du propriétaire d'animaux qui a subi un dommage par suite d'épizootie, art. 24 de la loi du 13 juin 1917 sur les épizootàes) et il n'y a pas de raisons d'introduire ici la faculté de recourir à une instance fédérale, ou enfin le recours à une instance administrative fédérale est recevable. Ctette dernière alternative se présente pour certaines réclamations dérivant de l'organisation militaire, qui ne sont cependant pas propres à faire l'objet du recours à la cour, administrative. La revision du règlement d'administration pour l'armée suisse permettra dpappeler 1des instances spéciales et indépendantes de l'administration fédérale à connaître de telles réclamations.

Quant aux contestations dérivant de traités 'internationaux, que la législation actuelle place dans la compétence du' Conseil fédéral, les innovations ne portent que sur des .points déterminés. Nous observons p. ex. que la commission des recours de douane sera appelée à statueri également sur les recours en matière de tarif douanier fondés sur une prétendue violation des dispositions tarifaires internationales. Nous ne saurions vous proposer d'appeler la cour administrative à connaître, quant au reste, des contestations qui se réfèrent aux: dispositions de traités internationaux. En piarticuliert, les recours en matière d'établissement ne devront certainement pas être placés dans la compétence de cette cour.

Nous n'avons pu nous' résoudre à reproduire la disposition du quatrième projet ^leiner, suivant laquelle le Tribunal fédéral" connaîtrait, 'sous certaines conditions, des recours des citoyens concernant la validité d'élections ou de votations fédérales, ainsi que des différends relatifs à la !) En ce qui a trait aux réclamations pécuniaires contre _des ·établissements publics fédéraux pourvus de la personnalité juridique, nous pouvçns renvoyer quant à la régie des alcools à l'art. 46 du projet de loi, pour la Banque nationale, ainsi que l'assuranceaccidents, à l'art. 79 de la loi sur la Banque nationale, et à l'art. 120 de la loi sur l'assurance en cas d'accidents. Ces dispositions assurent la protection désirable.

Feuille fédérale. 77e année. Vol. II.

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validité d'initiatives populaires fédérales. Il nous paraît préférable d'examiner, cette proposition; de plus près lorsque la législation sur les élections et votations sera revisée. En la comprenant dans notre projet actuel, nous aurions compliqué par trop celui-ci, qui comporte déjà pas mal de difficultés.

De même, nous avons renoncé à attribuer au« Tribunal fédéral la connaissance des conflits de compétence entre la juridiction ordinaire et la juridiction1 militaire. Le projet de code pénal militaire dispose que dans ces cas de contestation, c'est le Conseil fédéral qui désignera définitivement la juridiction compétente.

En' résumé, l'énumération comprend les groupes de contestations que voici : 1° les recours relatifs aux registres prévus par le CCS,, le CO ou' les lois sur la propriété intellectuelle, 2° les recours portant sur la soumission à un monopole ou' à une régale, 3° les recours contre le retrait de concessions ou d'àuto]risations, 4° divers litiges sur des obligations de police des citoyens, 5° quelques contestations relatives à des droits d© tiers, d'ans le jugement desquelles il s'agit d'équilibrer des intérêts opposés, 6° à quoi il faut ajouter encore un groupe, dont le calractère est complémentaire, puisqu'on' le faisant figurer dans rémunération l'on complète précisément la protection juridique nécessaire dans les contestations fiscales, dans les différends en matière de soumission à la régale, etc.

Nous avons jugé indiqué de traiter les grpupes 1 à 3 séparément, chacun1 dans un article particulier de l'arrêté énumératif. Les contestations des groupes 4 à 6 sont par contre énumérées aux articles 4 à 15, 'selon les services administratifs qu'elles concernent.

C. Les diverses dispositions du projet d'arrêté énumératif.

Nous avons choisi le titre «Arrêté de l'Assemblée fédérale énumérant diverses attributions de la cour administrative», parce que cet arrêté énumère non toutes les attributions de la cour administrative, mais uniquement celles qui lui reviennent, en exécution de l'article 3, litt, o, du projet de loi -- soit

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seulement celles que le projet de loi lui-même ne place pas directement dans sa compétence. En ce qui concerne l'appellation « arrêté de l'Assemblée fédérale », nous renvoyons aux observations contenues dans notre message relatif au projet de loi (ch. 3 ad art. 3).

ad. art. 1er.

Cet article comprend les recours intéressant les différents registres. Il s'agit là d'affaires qui sont fréquemment en connexité avec des questions de droit privé matériel et, en conséquence, particulièrementer susceptibles d'être attribuées aux sections civiles (art. 2, 1 al., du projet de loi). Actuellement, ce sont le département de justice et le Conseil fédéral qui statuent sur les recours de ce genre, répartis en plusieurs groupes que voici: a) Recours du domaine de la propriété intellectuelle, c'est-à-dire se rapportant à l'exécution de la législation sur; les brevets d'invention, les marques de fabrique et de commerce, les dessins et modèles industriels. Seules des instances fédérales pourvoient aux opérations administratives dans ces matières. Le bureau fédéral de la propriété intellectuelle est chargé d'exécuter les lois ici en cause (cf. l'art. 21 de l'arrêté du Conseil fédéral du 17 novembre 1914 donnant aux départements et aux services qui en dépendent la compétence de régler certaines affaires). Les recours contre ce bureau seront portés devant le Tribunal fédéral sans suivre le cours des instances actuel. Lorsqu'une marque enregistrée pari err reur comprend une figure devant être considérée comme propriété publique ou qu'elle contient des indications de nature à porter atteinte aux bonnes moeurs, c'est aujourd'hui au département de justice, selon l'article 14, ch. 2, de la loi sur les marques, et non au bureau de la propriété intellectuelle lui-même qu'il appartient de pourvoir à sa radiation d'office. Etant donné qu'il s'agit de statuer ici seulement sur des questions qui devraient être examinées déjà lors du dépôt de la marque et que le refus d'enregistrement peut être attaqué en la voie du recours au Tribunal fédéral statuant comme cour administrative, l'article premier, 1er al., du projet d'arrêté assujettit à ce recours la décision du département portant radiation; de la marque.

b) Recours en mjatière de registre du commerce. Le registre du commerce est tenu par un organe cantonal. Les recours dirigés contre l'autorité cantonale de surveillance rentrent actuellement dans la compétence du département fédéral de justice et du Conseil fédéral en dernière instance.

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Selotì notre projet de loi, les recours contre l'autorité cantonale de surveillance seront portés directement devant le Tribunal fédéral statuant comme cour administrative.

Toutefois, nous avons affaire aussi, sur le même terrain, à des décisions qui sont rendues non par des organes cantonaux, mais par l'office fédéral du registre du commerce.

Ainsi, celui-ci est compétent pour autoriser à se servir de désignations nationales ou territoriales (art. 5 de l'ordonnance II revisée du 16 décembre 1918). Or, notre projet appelle également le Tribunal fédéral à statuer comme cour administrative sur les recours contre les décisions de l'office fédéral du registre du commerce. Il exclut à cet égard encore l'intervention dû département de justice et du Conseil fédéral comme instances de recours.

Selon l'article 44 du règlement du 6 mai 1890 sur le registre du commerce, l'office fédéral examine le contenu des extraits, pour s'assurer qu'ils sont conformes à la loi, puis les fait publier dans, la EeuiHe officielle du commerce. En cas de divergence d'opinion entre une autorité cantonale de surveillance et l'office fédéral, le département de justice soumet -l'affaire à la décision du Conseil fédéral. Or, le projet modifie cette disposition en soumettant la divergence d'opinion à l'appréciation de la cour administrative. Comme il y a toujours, en pareil cas, décision de l'autorité cantonale de surveillance ou de l'office fédéral du registre du commerce, le recours à la cour administrative est recevable.

c) Kecours concernant les registres de l'état civil, le registre des régimes matrimoniaux, le registre pour l'engage(mjent du bétail, le registre foncier et le registre des bateaux.

Ces recours sont dirigés contre les autorités cantonales de surveillance. Tandis que selon la législation actuelle ils sont du' ressort du département de justice et du' Conseil fédéral, notre projet appelle le Tribunal fédéral à en connaître directement en sa qualité de cour administrative.

Voici une statistique des recours interjetés auprès de notre département de justice durant ces dernières années dans les domaines de la propriété intellectuelle, du registre du commerce et du registre foncier: Propriété intellectuelle : 1919: 5; 1920: 10; 1921: 5; 1922: 12; 1923: 6; 1924: 5.

Eegistre du commerce: 1919: 39; 1920: 40; 1921: 51; 1922: 32; 1923: 39; 1924: 49.

Eegistre foncier: 1919: 10; 1920: 12; 1921: 17; 1922: 13; 1923: 15; 1924: 5.

341

Les recours en matière d'état civil, de registre des régimes matrimoniaux et d'engagement du bétail sont si rares qu'il est inutile d'en faire la statistique.

ad art. 2.

Cet. article vise les décisions relatives à l'étendue du monopole de l'alcool, de la régale des postes, télégraphes et téléphones, ainsi que de la régale des poudres (cfr. sous B, plus haut).

ad art. 3.

Le retrait de concessions et d'autorisations donne droit au recours à la cour administrative dans les cas suivants: 1° retrait de la patente d'agence d'émigration ou de- l'autorisation d'engager des sous-agents (loi du 22 mars 1888 concernant les opérations des agences d'émigration, art. 3, 3e al., art. 5, 4* al., et art. 18; 2o retrait de l'autorisation d'exploiter une entreprise privée en matière d'assurance (loi du 25 juin 1885 sur la surveillance des entreprises d'assurance, art. 9, 2e al.); 3° retrait du diplôme de géomètre du registre foncier (art.

24 du règlement des examens pour l'obtention du diplôme fédéral de géomètre du registre foncier, du 30 décembre 1919).

4° retrait du diplôme d'essayeur pour le contrôle des ouvrages d'or et d'argent (loi du 23 décembre 1880 sur le contrôle et la garantie du titre des ouvrages d'or et d'argent, art. 7, 2e et 3e al.; règlement d'exécution du .15 novembre 1892, art. 9, dernier alinéa); 5° retrait de l'autorisation de faire le commerce de déchets d'or, d'argent et de platine ou d'exercer la profession d'essayeur de commerce (loi du 17 juin 1886 sur le commerce des déchets d'or et d'argent, arfc. 6,e 58 al.; règlement d'exécution du 29 octobre 1886, arò. 8, 3 al.); 6° retrait d'un lot de distillerie ou d'une licence d'employer de l'alcool industriel (loi du 29 juin 1900/22 juin 1907 sur l'alcool, art. 14, 2e al.; arrêté du Conseil fédéral du 1er octobre 1907 sur l'emploi et l'achat d'alcool industriel, art. 15 et 17; cahier des charges du 20 juillet 1908, art. 27 à 30); 7° retrait de l'autorisation de fabriquer des allumettes (loi du 2 novembree 1898 sur la fabrication! et la vente des allumettes, art. 9, 5 al.). Ce retrait est opéré par le gouvernement cantonal sur l'avis de l'inspecteur des fabriques et peut être attaqué, d'après la législation actuelle, par voie de

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recours au Conseil fédéral. Le projet permet de l'attaquer exclusivement par la voie du recours à la cour administrative.

8° retrait de concessions accordées pour,' une dorée déterminée sur la base des lois sur le service des postes et la correspondance télégraphique (loi du 2 octobre 1924 sur le service des postes, art. 3; loi du 14 octobre 1922 sur la correspondance télégraphique et téléphonique, art. 3; ordonnance du 8er février 1916 sur les transports par automobiles, art.

14, 1 .al., et 53, 2e al.; ordonnances du 19 décembre 1910 sur: la navigation dans les eaux suisses, art. 110, 2e al., et du' 18 septembre 1906 sur les entreprises d'automobiles, les ascenseurs et les chemins de fer aériens, art. 32, 2e al.; cfr. l'ordonnance du 15 novembre 1910 sur les postes, art. 3, ch. 9). Les concessions accordées pour une durée indéterminée sont susceptibles de retrait en tout temps, en sorte qu'il n'y a pas place ici pour le recours à la cour administrative. En revanche, ce recours sera recevable lorsque la concession accordée pour une durée déterminée aura été retirée avant l'expiration de celle-ci. Le même recours s'appliquera enfin à la suppression de postes téléphoniques d'abonnés (art. 28 de la loi sur la correspondance télégraphique et téléphonique).

L'article 3 du projet a pour effet de déléguer au département la compétence du Conseil fédéral -- en tant d'ailleurs que celui-ci est réellement compétent sous le régime légal actuel -- de retirer les concessions et autorisations mentionnées dans cette disposition (cfr. l'art. 50 du projet de loi). La décision du département pourra faire l'objet du recours à la cour administrative. C'est dans le seul cas du 7e al. de son article 3 que le projet permet d'interjeter le reco.urs à la cour administrative contre une décision du gouvernement cantonal (et n'on d'instances fédérales).

Nous n'avons fait figurer, dans l'article 3 ni le retrait d'une concession de chemin de fer, attendu que l'Assemblée fédérale est compétente à cet effet (loi du 23 décembre 1872 sur les chemins de fer, art. 28) ni la caducité d'une concession de droit d'eau', parce qu'en cas de litige les tribunaux sont compétents sans autre (loi du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques, art. 65 conjointement avec l'art. 71). Puis le recours à la cour administrativene sera pas recevable, à teneur du projet, contre le retrait dé la patente it>our la vente des poudres (loi sur la régale des poudres, art. 4) ni contre le retrait de la concession: acccfrdée pour la réparation! d'armes militaires (ordonnance du 20 janvier 1885 concernant les contrôleurs d'armes des divisions, art. 16), ces

343

'questions ne s'appropriant pas à un examen judiciaire. De même, le recours à la cour administrative n'est pas prévu en ce qui concerne la suppression de bureaux de vérification de 'Compteurs d'eau, de compteurs de gaz et de compteurs d'électricité (ordonnances du 29 octobre 1918 sur les compteurs d'eau, art. 10, du 12 janvier 1912 sur les compteurs de gaz, art. 5, et du 9 décembre 1916 sur les compteurs d'électricité, art. 8). Enfin, le projet ne fait pas mention du retrait du permis de conduire une automobile ou un véhicule aérien. Il appartiendra à la législation fédérale sur la circulation des automobiles et l'a navigation aérienne1) de décider de la recevabilité du recours à la cour administrative en ces matières.

ad art. 4.

La fixation de la compétence quant à la surveillance de la fondation dépend de l'appartenance (Confédération, canton ou commune) de celle-ci par son but (art. 84, !'<* al., CCS). C'est là une question de droit, dont la solution' présente parfois des 'difficultés (cfr. Feuille féd. 1921, II, 307).

Selon l'article 4 de notre projet, le recours à la cour administrative est recevable contre les décisions rendues par le département de l'intérieur ou des autorités cantonales de surveillance au sujet de l'appartenance de la fondation'. Ce recours peut donc être aussi interjeté, en tant qu'est affirmée l'existence d'une violation diï droit fédéral, lorsqu'il s'agit de 1 faire constater si c'est du canton ou de la commune que la fondation1 relève par son) but.

L'article 4 mentionne en outre la décision sur la modification de la fondation (art. 85 et 86 CCS). Le contrôle del la coUr administrative est tout indiqué à l'égard d'une mesure de cette importance.

ad. art. 5.

L'alinéa premier de cet article vise les décisions cantonales relatives à l'obligation de cession ou de rachat selon l'article 45 (cfr. Jes art. 21, 25, 27,: 36 et 38) de la loi du 11 octobre 1902 sur la police des forêts. Sans doute, des ·questions d'économie forestière (p. ex. celle de savoir si une servitude est compatible avec l'aménagement rationnel de la forêt) s'imjp3sent-elles à l'attention de l'autorité cantonale

J) Actuellement, la navigation aérienne est réglée à titre provisoire par une ordonnance extraordinaire du Conseil fédéral. Or, nous n'avons pas fait figurer dans l'énumération les contestations relatives à des ordonnances extraordinaires, par le motif précisément <[ue les actes législatifs de ce genre n'ont qu'un caractère provisoire.

344

dans ses décisions. Cependant, nous avons admis celles-ci dans rémunération, d'une part par le motif que des questions juridiques surgissent en la matière, et d'autre part parce Qp'il s'agit de mettre sur les plateaux de la balance des intérêts divergents qui nous paraissent pouvoir fort bieü faire l'objet d'un' contrôle judiciaire supérieur, ceci d'autant plus que les litiges visés sont souvent en connexité avec des demandes d'indemnité SUT lesquelles le juge civil a statué.

Le deuxième alinéa mentionne les décisions cantonalessur, les servitudes, d'autres droits ou des avantages accessoires dans des forêts publiques, ainsi que sur le partage ou' l'aliénation de forêts publiques (art. 23, 24, 33, 34 et 35 de la loi sur la police des forêts). Quoiqu'il soit permis dé se demander si les recours contre ces décisons ne devraient pasdemeurer dans la compétence du Conseil fédéral, nous les; avons fait figurer dans l'énumération, en vertu de considérations analogues à celles dont nous nous sommes inspirés à l'alinéa précédent.

ad art. 6.

Nous avons confié à la cour administrative le soin de vérifier les décisions portant sur la protection du poisson en conformité des articles 6, 7 et 21 de la loi du 21 décembre 1888 sur la pêche ou de l'article 23 de la loi du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques.

ad art. 7.

La loi du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces -hydrauliques a déjà établi une délimitation d© compétence entre les autorités administratives et les tribunaux et attribué au Tribunal fédéral statuant comme cour de droit public le jugement d'une série de litiges, en particulier, dequestions d'indemnité de droit public (art. 8, 3e al., 13, 4e al., 14, 4e al., 15, 4e al., 25, 5e al., 26, 2e al., 28, 2e al., 33, 2e al., 43, 3e aL, et 44, 3e lai.) et de contestations entre le concessionnaire et l'autorité concédante au sujet des droits et des obligations découlant de la concession (art. 71). Les différends surgissant entre1 le concessionnaire et d'autres usagers du même cours d'eau relativement à l'étendue de leurs droits sont du ressort des tribunaux (art. 70). Il en est de même des contestations mentionnées aux articles 32, 3e al., 35, 3e al., et 37, 5e al.

Pour développer cette compétence judiciaire aujourd'hui déjà fort étendue, nous avons songé aux décisions sur les ,,contestations en matière de sociétés (sociétés obligatoires et

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sociétés volontairement constituées). Selon les articles 33, 3e al., 35, 2e al., 36 et 37, 5e al., de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, c'est aux autorités cantonales ou au Conseil fédéral (ou au département de l'intérieur, d'après l'article 50 de notre projet de loi) qu'il appartient de prendre ces décisions.

ad art. 8.

L'interprétation du ternie «maison de jeu» est une question de droit. Elle peut être d'autant mieux soumise au contrôle de la co.ur administrative que la législation fédérale ne comporte pas encore de sanction pénale relativement à l'interdiction des maisons de jeu stipulée à l'article 35 de la constitution fédérale et qu'ainsi il n'y a pas d'instance judiciaire compétente pour assurer l'application uniforme de la prohibition. En conséquence, nous avons mentionné dans le projet d'arrêté énumératif les décisions du département fédéral de justice et police et des autorités cantonales concernant la portée de cette prohibition (art. 35 CP).

En ce qui concerne la loi du 8 juin 1923 sur les loteries, notre projet admet que la cour administrative pourra, sur, recours, délimiter la prohibition des loteries. Il s'agit ici de décisions administratives cantonales concernant tant l'interprétation du terme « loterie » (art. 1er, 2e al., de la loi sur les loteries) que la limite entre les loteries tombant sous le coup de la prohibition fédérale et celles qui en sont exceptées (tombolas, loteries d'utilité publique ou de bienfaisance; cfr. les articles 2, 3 et 5 de la loi sur les loteries).

ad art. 9.

Dans le domaine de la surveillance de l'assurance privée, le premier alinéa de l'article 9 du projet d'arrêté énumératif cite les décisions du bureau fédéral des assurances relativement à l'obligation d'entreprises de se mettre au bénéfice d'une autorisation, en d'autres termes des décisions sur la soumission de l'entreprise à la surveillance de l'Etat (art), 1er, 1er et 2e al., de la loi du 25 juin 1885 sur la surveillance des entreprises privées en matière d'assurance). Les vues peuvent différer quant à savoir si l'on a affaire dans le cas concret à une entreprise d'assurance, si celle-ci est une entreprise privée, si l'exploitation est localement restreinte. Il va sans dire que ces questions s'apprp.prient îôrt bien au contrôle de la cour administrative.

Puisque le recours à la cour administrative est recevable contre le retrait de l'autorisation d'exploiter une entre-

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prise privée eri matière d'assurance (art. 2, 2e al., du projet d'arrêté), d'autres mesures importantes rentrant actuellement dans la compétence du Conseil fédéral doivent être assujetties à ce même recours. Le projet de loi (art. 50) délègue dès lors au département fédéral de justice et police le pouvoir de prendre les mesures en question. Et ainsi c'est contre la ·décision de ce département que le recours à la cour administrative sera interjeté. Le deuxième alinéa de l'article 9 du projet énumératif vise la sommation à une société d'assurance de rétablir ,, sa situation, avec commination du retrait de l'autorisation ou de la réalisation du cautionnement (art.

9, 2e al., de la loi de surveillance et art 8, 1er al., et 14, l«r al., de la loi dû 4 février 1919 sur les cautionnements des sociétés d'assurance). Pareille mesure met en cause l'existence même île l'entreprise d'assurance. Si cette entreprise ne satisfait pas dans le délai imparti à la sommation de rétablissement, décision est prise de lui retirer l'autorisation ou de réaliser son' cautionnement. Des raisons pratiques recommandent de prévoir déjà contre une telle sommation de rétablissement le recours à la cour administrative. Le troisième alinéa de l'article 9 du projet a trait aux mesures qui, fondées sur la loi concernant les cautionnements, sont parallèles au retrait de l'autorisation, soit les décisions relatives à la destination du1 cautionnement d'une entreprise étrangère d'assurance selon les articles 9 ou 10 de ladite loi, à la liquidation de l'entreprise suisse et à la distraction du cautionnement de la masse en faillite (art. 15, 1er al., et art. 16, 2e al., de la loi siar, les cautionnements). Dans les recours contre les mesures de ce genre, la contestation portera sur l'existence des conditions légales requises pour la mesure (ainsi la question du besoin de rétablissement).

Le quatrième alinéa de l'article 9 fait mention, des décisions relatives au transfert volontaire du portefeuille (art.

18, 3e al., de la loi sur les cautionnements). C'est en raison dû droit d'opposition des créanciers suisses que le recours à la cour administrative est recevable.

Enfin, le cinquième alinéa de l'article 9 se rapporte à l'article 12 de la loi sur les cautionnements, ainsi qu'aux articles 15 et 17 de l'ordonnance d'exécution du 16 août 1921, soit à des questions de droit concernant la nomination du mandataire général ou sa procuration.

au aru. j.u.

e

L'article 104, 2 alinéa, de l'arrêté fédéral du 28 septembre 0 sur le nouvel impôt de guerre extraordinaire permet

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au contribuable de recourir à la commission fédérale de recours contre les décisions de la commission, cantonale prononçant ou confirmant des amendes disciplinaires. Une amende fleer 2 à 200 fr. est eprononcée, en conformité des articles 82, 1 alinéa, et 84, 2 alinéa, du susdit arrêté contre le contribuable qui, p. ex., ne retourne pas le formulaire de déclaration ou n'obéite pas à la citation,. En outre, l'article 85 dispose en son 3 alinéa que les personnes et sociétés qui esont tenues de fournir des renseignements conformément au 2 alinéa et qui s'y refusent ou qui trompent ou tentent de tromper les autorités fiscales par des données fausses ou incomplètes, peuvent être frappées, par l'autorité qui a demandé les renseignements, d'une amende disciplinaire de 20 à 10.000 fr.

Le projet prévoit le recours à la cour administrative contre les amendes disciplinaires prononcées en vertu de l'arrêté fédéral sur l'impôt de guerre, lorsque l'amende dépasse le montant de 50 fr. Par conséquent, les commissions cantonales de recours prononceront définitivement les amendes disciplinaires jusqu'à ce montant.

ad art. 11.

L'article 3, litt, a et o, du projet de loi sur la juridiction administrative et disciplinaire embrasse une partie des «recours de droit » du projet de loi sur les douanes. Pour appeler la cour administrative à connaître également des «recours de droit » en matière douanière qui ne sont pas touchés1 par la susdite disposition, nous avon,s fait figurer dans le projet d'arrêté énumératif une disposition en ce sens (art. 11).

Cependant, le recours à la cour administrative n'est pas recevable, lorsque le «recours de droit» a pour objet une amende disciplinaire dont le montant ne dépasse pas 50 fr.

Le recours à la cour administrative doit être dirigé contre les décisions de la direction générale des douanes. Toutefois, s'il s'agit d'un cas qui a été tranché non par la direction: générale des douanes ou par un organe inférieur, mais par le département des douanes comme instance administrative unique, c'est contre la décision du département que le recours à la cour administrative peut être interjeté.

L'article 11 part de la supposition que la nouvelle loi sur les douanes conservera le terme « recours de droit » contenu 'dans le projet. Si ce terme n'est pas maintenu, il faudrait ·modifier l'article 11.

ad art. 12.

D'après l'article 2 de la loi sur les fabriques, le Conseil fédéral décide si un établissement industriel doit être soumis à cette loi en qualité de fabrique ou si, y étant

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soumis, il cesse d'avoir cette qualité. Les articles 1er à 13 da l'ordonnance d'exécution du 3 octobre 1919/7 septembre 1923 renferment des prescriptions générales concernant le champ d'application. Dans le cas concret, c'est la division de l'industrie et des arts et métiers qui décide de l'assujettissement à la loi sur les fabriques et de la radiation. Sa décision1 peut être déférée au Conseil fédéral (art. 19 et 21 de l'ordonnance d'exécution). L'article 12 du projet d'énumération dispose qu© le recours à la cour administrative est recevable contre les décisions d'assujettissement (y compris naturellement les décisions relatives à la radiation) rendues par la division de l'industrie et des arts et métiers. Le Conseil fédéral demeure, sans nul doute, compétent pour édicter des dispositions générales quant au champ d'application de la loi sur les fabriques. A la condition d'être en harmonie avec la loi, ces dispositions lient le Tribunal fédéral. Toutefois, celui-ci aura le contrôle de leur application au cas particulier.

Notre projet prévoit la même réglementation à l'égard de l'assujettissement à la loi du 31 mars 1922 sur le travail des jeunes gens et des femmes dans les arts et métiers (en dérogation à l'art. 5, 4e al., de l'ordonnance d'exécution du 15 juin 1923).

ad art. 13.

D'après la législation actuelle, c'est la caisse nationale d'assurance en cas d'accidents qui statue en première instance sur l'assujettissement à l'assurance-accidents obligatoire.

Son prononcé peut être déféré à l'office fédéral des assurances sociales et il y a recours au' ter Conseil fédéral contre la décision de cet office (art. 60 et 60 LA, art. 30, 34 et 35 de l'ordonnance I du 25 mars 1916 sur l'assurance-accidents ).

Le projet d'arrêté énumératif prévoit le recours à la cour administrative contre les décisions de l'office fédéral des assurances sociales concernant l'assujettissement à l'assurance en cas d'accidents. De la sorte, il exclut l'intervention du Conseil fédéral ter comme instance de recours et modifie les articles 60 et 60 LA, de même que l'article 35 de l'ordonnance I. En revanche, la réglementation nouvelle ne touche pas à la compétence du Conseil fédéral d'édicter des prescriptions générales en matière d'assujettissement (cfr. art.

60*er).

Les recours interjetés auprès du Conseil1 fédéral contrei l'office fédéral des assurances sociales dans la procédure d'assujettissement accusent les chiffres suivants: 1919: 10; 1920: 12; 1921: 10; 1922: 12; 1923: 16; 1924: 12.

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ad art. 14.

L'article 3, litt, a (cfr. l'art. 4, litb. /) du projet de loi, ainsi que les articles 2, 2e alinéa, et 3, 8e alinéa, du projet d'arrêté, assujettissent largement, à eux seuls, l'administration des postes et des télégraphes au contrôle de la cour administrative. L'article 14 du projet d'arrêté étend encore ce contrôle en énumérant d'autres importantes catégories de questions juridiques touchant à la législation sur le service des postes et la correspondance télégraphique.

  1. L'article 36,4e alinéa, de la constitution fédérale garantit l'inviolabilité du secret des lettres et des télégrammes. La législation prévoit des dérogations à l'obligation de sauvegarder le secret postal, télégraphique et téléphonique, lesquelles sont consenties dans le cas concret à la demande de l'autorité de justice ou de police compétente, ainsi qu'en faveur de la puissance paternelle ou tutélaire, etc. (art. 6 de la loi sur le service des postes et art. 7 de la loi SUR la correspondance télégraphique). Le recours à la cour administrative sera recevable contre les décisions rendues par l'administration des postes et des télégraphes en application de ces dispositions. L'intervention de la cour administrative est ici indiquée, parce qu'il s'agit d'exceptions à une inviolabilité qui est garantie par la constitution fédérale.
  2. Les décisions concernant le droit de disposer d'envois postaux, d'ordres postaux et de télégrammes (arjt. 28, 29, 36 et 37 de la loi sur le service des postes, art. 15 et 16 de la loi sur la correspondance télégraphique) sont également assujetties, dans notre projet, au contrôle de la cour administrative.
  3. Les alinéas 3 et 4 de l'article 14 se rapportent à l'obligation de l'administration des postes et des télégraphes de faire parvenir l'envoi ou le télégramme. C'est ici le pendant de l'article 2, 2e alinéa, suivant lequel les décisions concernant l'étendue de la régale sont susceptibles d'être déférées à la cour, administrative. En ce qui a trait à l'obligation de la posté, le recours à la cour administrative sera recevable contre l'exclusion du transport en vertu de la loi du 8 juin 1923 sur les loteries ou de l'article 25,1er alinéa, litt. î>, de la loi sur le service des postes. Cette dernièrje disposition' exclut du transport les envois dont il est constaté que le contenu; porte des signes, dessins ou annotations de nature injurieuse ou immorale, ou qu'il incite au crime. Par contre, l'exclusion sur la base du même article 25, litt, a et c, ne figure pas dans rémunération, attendu qu'uni tribunal ne se-

350 rait guère à même d'apprécier les raisons techniques qui entrent en ligne de compte dans ces cas. Le 4e alinéa de l'article 14 de notre projet est en connexité avec l'article 14 de la loi sur la correspondance télégraphique; il prévpjLt le recours à la cour administrative contre l'exclusion de télégrammes dont le contenu est injurieux ou contraire aux bonnes moeurs ou aux lois du pays. En revanche, nous avons renoncé à admettre la recevabilité dudit recours contre le refus de transmission de télégrammes « dangereux pour la sécurité de l'Etat, la tranquillité et l'ordre publics ».

ad art. 15.

L'article 46, 3<° ial'.> de la loi du 24 juin 1902 sur les installations électriques à faible et à fort courant dispose que dans les cas où la cojouissance d'un domaine public communal est demandée pour la distribution d'énergie électrique, la commune peut, aux fins de sauvegarder ses intérêts légitimes, refuser cette cojouissance ou la subordonner à des conditions restrictives, sauf le cas où l'énergie est destinée à l'exploitation électrique d'un chemin de fer. Pareil prononcé est susceptible d'être attaqué par voie de recours devant le gouvernement cantonal. Enfin, il y a recours au Conseil fédéral contee la décision de l'autorité cantonale (art. 46, 4e al.). Or, notre projet remplace le Conseil fédéral par la cour administrative comme instance de recours.

ad art. 16.

L'article 16 renferme une disposition finale prévoyant que l'arrêté énumératif entrera en vigueur simultanément, avec la loi sur la juridiction administrative et disciplinaire fédérale.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, MUSY.

Le chancelier de la Confédération,, KAESLIN.

351 (Projet.)

Arrêté de l'Assemblée fédérale énumérant

diverses attributions de la cour administrative.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE de la C O N F É D É R A T I O N SUISSE, En exécution de l'art. 3, lit. c, de la loi fédérale du sur la juridiction administrative et disciplinaire fédérale; vu le message du Conseil fédéral du 27 mars 1925, arrête: Article premier.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral I. En matièra de registres.

est recevable: 1 contre les décisions du bureau fédéral de la propriété intellectuelle en matière de brevets, de dessins et modèles et de marques, ainsi que contre les décisions du département fédéral de justice et police portant radiation d'office d'une marque; a contre les décisions de l'office fédéral du registre du commerce et des autorités cantonales de surveillance en matière de registre du commerce; 3 contre les décisions des autorités cantonales de surveillance en matière de registres de l'état civil, de registre des régimes matrimoniaux, de registre pour l'engagement du bétail, de registre foncier et de registre des bateaux.

Agi. 2.

Le recours de droit administratif au Tribunali fédéral II. Monopole et régales.

est en outre recevable:

352 1

contre les décisions de la régie des alcools relatives à l'étendue du monopole de l'alcool; 2 contre les décisions de l'administration des postes et télégraphes relatives à l'étendue de la régale des postes, des télégraphes et des téléphones; 3 contre les décisions de l'administration militaire fédérale relatives à l'étendue de la régale des poudres.

Art. 3.

III. Reirait de Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral concessions et est en outre recevable: d'autorisa1 contre le retrait de la patente d'agence d'émigration ou tions.

de l'autorisation d'engager des sous-agents; 2 contre le retrait de l'autorisation d'exploiter une entreprise privée en matière d'assurance; 3 contre le retrait du diplôme de géomètre du registre foncier; * contre le retrait du diplôme d'essayeur pour le contrôle des ouvrages d'or et d'argent; 6 contre le retrait de l'autorisation de faire le commerce de déchets d'or, d'argent eb de platine ou d'exercer la profession d'essayeur de commerce; 6 contre le retrait d'un lot de distillerie ou d'une licence d'employer de l'alcool industriel; 7 contre le retrait de l'autorisation de fabriquer des allumettes; 8 contre le retrait de concessions accordées pour une durée déterminée sur la base de la loi sur le service des postes ou de la loi réglant la correspondance télégraphique et téléphonique, ainsi que contre la suppression de postes téléphoniques d'abonnés.

Art. 4.

IV. Autres cas.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral Surveillance est en outre reeevable contre les décisions du département des fondations.

fédéral de l'intérieur et des autorités cantonales de surveillance sur l'appartenance des fondations à une corporation publique et la modification de fondations.

Forêts.

Art. 5.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable: 1 contre les décisions cantonales relatives à l'obligation de cession ou de rachat selon la loi sur la police des forêtsi;

353

"contre les décisions cantonales sur des servitudes, d'autres droits ou des avantages accessoires dans des forêts publiques, ainsi que sur le partage ou l'aliénation de forêts publiques.

Art. 6.

Le recours -de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable contre les décisions du département fédéral de l'intérieur ou des autorités cantonales concernant la protection du poisson selon les articles 6, 7 et 21 de la loi sur la pêche et l'article 23, de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques.

Art. 7.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable contre les décisions du département fédéral de l'intérieur ou des autorités cantonales' concernant la constitution de sociétés, l'entrée dans celles-ci et eles rapports juridiques des sociétaires entre eux (art. 33, 3 al., 35, 2e al., 36 et 37, 5e al., de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques).

Art. 8.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable: 1 contre les décisions du département fédéral de justice et police et des autorités cantonales concernant le champ d'application de la prohibition des maisons de jeu; 2 contre les décisions cantonales concernant le champ d'application de la prohibition fédérale des loteries.

Art. 9.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable: 1 contre les décisions du bureau fédéral des assurances concernant l'obligation d'entreprises de se mettre au bénéfice d'une autorisation; 2 contre la sommation à une société d'assurance de rétablir sa situation, sous commination de la réalisation du cautionnement ou du retrait de l'autorisation; 3 contre les décisions du département fédéral de justice et police relatives à l'affectation du cautionnement d'une société étrangère d'assurance, à la liquidation d'une société suisse d'assurance ou à la distraction du cautionnement de la masse de faillite; Feuille fédérale. 77e année. Vol. II.

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Pêche.

Forces hydrauliques.

Maisons de jeu et loteries.

Assurance privée.

354 4

contre l'approbation ou .le refus d'approbation du transfert volontaire de portefeuille et de la disposition du cautionnement; 5 contre la demande de révocation du mandataire général et contre le refus d'approuver la procuration de ce mandataire.

Amendes disciplinaires en matière d'impôt de guerre.

Affaires douanières.

Fabriques, arts et métiers.

Assurances sociales.

Postes, télégraphes et téléphones.

Art. 10.

Le recours de droit administratif ' au Tribunal fédéral est en outre recevable contre les décisions des commissions cantonales de recours concernant les amendes disciplinaires au-dessus de fr. 50 prononcées en vertu de l'arrêté fédéral concernant le nouvel impôt de guerre extraordinaire.

Art. 11.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable contre les décisions de la direction générale des douanes ou du département <les douanes susceptibles d'être attaquées par la voie du recours de droit à teneur de la loi sur les douanes, à l'exception des amendes d'ordre dont le montant ne dépasse pas 50 francs.

Art. 12.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable contre les décisions de la division de l'industrie concernant l'assujettissement à la loi sur les fabriques, ainsi qu'à la loi sur le travail des jeunes gens et des femmes dans les arts et métiers.

Art. 13.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable contre les décisions de l'office fédéral des assurances sociales concernant l'assujettissement à l'assurance en cas d'accidents.

Art. 14.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable contre les décisions de l'administration des postes et des télégraphes concernant: iles exceptions au secret des relations postales, télégraphiques et téléphoniques, 2 le droit de disposer d'envois postaux, d'ordres postaux, et de télégrammes,

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l'exclusion d'un envoi du transport par la poste sur la base de l'article 25, 1er al., lit. 6, de la loi sur le service des postes ou en vertu de la loi sur les loteries, 4 l'exclusion de télégrammes dont le contenu est injurieux ou contraire aux bonnes moeurs ou aux lois du pays.

Art. 15.

Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est en outre recevable contre les décisions cantonales relatives au refus ou à la restriction du droit de cojouissance du domaine public d'une commune pour des einstallations de distribution d'énergie électrique (art. 46, 3 et 4e al., de là loi concernant les installations électriques).

Art. 16.

Le présent arrêté entre en vigueur simultanément avec la loi fédérale sur la juridiction administrative et disciplinaire fédérale.

Installations électriques.

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif au projet d'arrêté de l'Assemblée fédérale énumérant diverses attributions de la cour administrative. (Du 27 mars 1925.)

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Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

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Foglio federale

Jahr

1925

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

18

Cahier Numero Geschäftsnummer

1958

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

06.05.1925

Date Data Seite

313-355

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