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Protection de la biodiversité en Suisse Rapport succinct de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 19 février 2021
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Rapport 1
Introduction
Entre mars 2019 et février 2021, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdGE) s'est penchée sur les travaux du Conseil fédéral en matière de protection de la biodiversité en Suisse. De l'avis de la commission, cette thématique constitue un enjeu central pour la Confédération, dans la mesure où elle présente des implications non seulement sur le plan écologique, mais également au niveau économique et social.
Elle suscite en outre un intérêt grandissant au sein de la population.
La CdG-E a procédé, par l'intermédiaire de sa sous-commission Département fédéral de l'intérieur (DFI) / Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC)1, à plusieurs auditions et échanges de lettres à ce propos avec l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG). Elle a également pris connaissance de diverses études relatives à la thématique de la protection de la biodiversité en Suisse.
En sa qualité d'organe de haute surveillance parlementaire, la CdG-E a focalisé son examen sur trois aspects: premièrement, la mise en oeuvre de la Stratégie biodiversité suisse (SBS)2 et du plan d'action correspondant3, deuxièmement, les mesures en faveur de la protection de la biodiversité dans l'agriculture et, troisièmement, la question des subventions dommageables à la biodiversité.
Sur la base des éléments portés à sa connaissance, la commission a décidé de faire part, dans le présent rapport succinct, de ses considérations à ce sujet du point de vue de la haute surveillance parlementaire. Elle présente, aux chapitres 2 à 4, les faits portés à sa connaissance ainsi que son appréciation.
Le projet de rapport succinct a été soumis au DETEC et au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR). Ceux-ci ont été priés d'examiner si le projet de rapport contenait des erreurs formelles ou matérielles et si des intérêts dignes de protection s'opposaient à la publication de certaines informations.
Le rapport a finalement été adopté par la CdG-E et transmis au Conseil fédéral le 19 février 2021.
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La sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E est composée des conseillères et conseillers aux États Marco Chiesa (président), Élisabeth Baume-Schneider, Matthias Michel, Othmar Reichmuth et Heidi Z'graggen.
Stratégie Biodiversité Suisse (SBS) du 25.4.2012.
Plan d'action SBS du 6.9.2017. Le calendrier de mise en oeuvre du plan d'action prévoit deux phases: La première couvre les années 20172023, la deuxième les années 2024 2027. Une analyse intermédiaire d'impact est prévue en 2022 et une évaluation finale en 2026.
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Stratégie Biodiversité Suisse et plan d'action
Sur la base des informations à sa disposition, la CdG-E regrette que le Conseil fédéral n'ait pas accordé une plus grande priorité à la thématique de la biodiversité par le passé. Ainsi, près de vingt-cinq années se sont écoulées entre la ratification par la Suisse de la Convention sur la diversité biologique de Rio de Janeiro (1994), l'intégration de la biodiversité dans le plan de législature (2008), l'adoption par le Conseil fédéral de la SBS (2012) et celle du plan d'action correspondant (2017).
Par ailleurs, la commission a constaté que l'OFEV, en tant qu'office chargé de l'application de la SBS, n'était pas en mesure d'utiliser entièrement l'enveloppe financière annuelle prévue pour la mise en oeuvre du plan d'action SBS, le Conseil fédéral ayant renoncé à lui allouer des ressources humaines supplémentaires à cet effet 4. Cela a pour conséquence qu'une partie des mesures prévues dans le plan d'action concernant les surfaces réservées, la formation et la recherche, la diversité génétique, le commerce illégal et la gestion des données ont dû être reportées à une période ultérieure (après 2023). La commission déplore cette situation au plus haut point. Elle attend du Conseil fédéral qu'il s'assure à l'avenir que les objectifs fixés dans la SBS soient assortis de ressources en personnel permettant leur réalisation.
La CdG-E constate certes que les efforts en matière de protection de la biodiversité ont été accentués au cours des dernières années et s'en félicite; en 2016 et 2019, le Conseil fédéral a ainsi adopté une série de mesures urgentes pour la protection de la nature et de la biodiversité en forêt5. En décembre 2020, il a fait part de sa volonté d'affecter 17 % du territoire national à la protection de la biodiversité et a chargé le DETEC d'élaborer un projet de révision de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage6 incluant diverses mesures visant à renforcer la protection de la biodiversité7.
La commission constate que l'OFEV s'efforce, dans la mesure des moyens à sa disposition, de mettre en oeuvre la SBS en procédant à des compensations internes de personnel. Plus de 90 % des projets prévus dans le plan d'action ont ainsi pu être lancés8. Le maintien de la biodiversité est également explicitement mentionné dans le programme de législature 201920239. Malgré tout, la commission est d'avis que l'ef-
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Auditions de l'OFEV du 27.3.2019 et du 29.6.2020.
Le premier train de mesures, adopté par le Conseil fédéral le 18.5.2016, portait sur un montant de 135 millions de francs pour les années 20172020 (compensation OFEV: 80 millions de francs). Le second train de mesures, adopté par le Conseil fédéral le 14.6.2019, portait sur un montant de 232 millions de francs pour les années 20212024 (compensation OFEV: 20 millions de francs).
Loi fédérale du 1.7.1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) Ces mesures constituent un contre-projet indirect à l'initiative populaire «Pour l'avenir de notre nature et de notre paysage» (initiative biodiversité). Cf. à sujet: Initiative biodiversité: le Conseil fédéral veut un contre-projet indirect, communiqué de presse du Conseil fédéral du 4.12.2020.
Auditions de l'OFEV du 27.3.2019 et du 29.6.2020.
L'objectif n°17 du programme de législature 20192023 adopté par le Parlement en septembre 2020 prévoit une adoption du premier rapport sur le plan d'action biodiversité et la poursuite de la mise en oeuvre du plan d'action (FF 2020 1839 1844).
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ficience des mesures prises jusqu'ici demeure insuffisante. Selon l'OFEV, la biodiversité en Suisse continue de décliner et une grande partie des objectifs nationaux et internationaux en la matière ne sont pas atteints10.
Le Conseil fédéral prévoit de procéder, en 2022, à une analyse d'impact du plan d'action SBS, en vue de la deuxième phase de mise en oeuvre (à partir de 2024). La commission attend du Conseil fédéral qu'il inclue, dans ce bilan, une réflexion critique sur les faiblesses constatées durant la première phase de mise en oeuvre. Pour la CdG-E, il est en outre important que ce bilan inclue des indicateurs concrets (notamment concernant la préservation ou la disparition des espèces animales et végétales durant la période sous revue), permettant de présenter au public de manière transparente les effets de la SBS sur la biodiversité en Suisse. La commission s'informera des résultats de ce bilan. Elle attend du Conseil fédéral qu'il détermine, sur cette base, dans quels domaines un renforcement des mesures de protection de la biodiversité est nécessaire.
Recommandation 1 Mise en oeuvre de la SBS 1.1 Le Conseil fédéral est prié de procéder, dans le cadre de l'analyse d'impact du plan d'action SBS, à une réflexion critique sur les faiblesses constatées durant la première phase de mise en oeuvre et de déterminer, sur cette base, dans quels domaines un renforcement des mesures de protection de la biodiversité est nécessaire.
1.2 Le Conseil fédéral est prié d'intégrer, dans son analyse d'impact, des indicateurs concrets concernant les effets de la SBS sur la biodiversité.
1.3 Le Conseil fédéral est en outre prié de s'assurer, pour la deuxième phase de mise en oeuvre, que les objectifs fixés dans la SBS soient assortis de ressources en personnel permettant leur réalisation.
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Protection de la biodiversité dans l'agriculture
Tandis que l'OFEV est chargé de la mise en oeuvre de la SBS, la protection de la biodiversité dans l'agriculture relève de la responsabilité de l'OFAG. Ce domaine représente un enjeu majeur en matière de protection de la biodiversité en Suisse; c'est également à ce niveau que les investissements de la Confédération sont les plus importants (plus de 80 % des dépenses annuelles pour la biodiversité11).
Les principaux objectifs en matière de protection de la biodiversité dans l'agriculture sont fixés dans les «Objectifs environnementaux pour l'agriculture» (OEA), adoptés
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Auditions de l'OFEV du 27.3.2019 et du 29.6.2020.
En 2020, les moyens de la Confédération pour la biodiversité étaient répartis comme suit: Contributions à la biodiversité dans l'agriculture env. 400 millions de francs (81 %), OFEV env. 84 millions de francs (17 %), Office fédéral des routes env. 9 millions de francs (2 %) (Audition de l'OFEV du 29.6.2020).
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en 2008 par l'OFEV et l'OFAG12. Les mesures concrètes de mise en oeuvre sont déterminées dans la Politique agricole (PA) de la Confédération, soumise tous les quatre ans à l'approbation du Parlement. La SBS, de son côté, consacre un chapitre à cette thématique, et diverses mesures du plan d'action SBS concernent directement ou indirectement l'agriculture.
La CdG-E s'est informée sur la collaboration entre l'OFEV et l'OFAG sur les questions de biodiversité dans l'agriculture13. Dans l'ensemble, celle-ci semble bien fonctionner à ses yeux, même si les deux offices doivent composer avec des intérêts parfois divergents. La commission a ainsi relevé que l'OFEV a été largement associé par l'OFAG aux travaux préparatoires de la Politique agricole pour les années 2022 et suivantes (PA22+). La CdG-E salue la sensibilité élevée des deux offices vis-à-vis des enjeux actuels en matière de biodiversité et les invite à poursuivre et intensifier leur collaboration en ce sens.
Le principal outil de la Confédération pour la préservation de la biodiversité dans l'agriculture sont les «contributions à la biodiversité», une forme de paiements directs alloués aux agriculteurs, représentant 400 millions de francs par année. La CdG-E s'est informée auprès de l'OFAG, en sa qualité d'office chargé de la surveillance, sur le fonctionnement et l'efficacité de ces contributions14; elle a par ailleurs pris connaissance des résultats d'une évaluation à ce sujet publiée par l'office en octobre 201915.
La commission relève avec satisfaction que certains progrès ont pu être atteints au cours des dernières années en matière de protection de la biodiversité dans l'agriculture: ainsi, la part de «surfaces de promotion de la biodiversité» (SPB) répond aux objectifs fixés dans la PA. L'outil des contributions à la biodiversité jouit en outre d'une grande acceptation. Néanmoins, les résultats des mesures prises jusqu'ici demeurent clairement insuffisants. En particulier, la qualité des SPB se situe en-dessous des attentes dans presque toutes les régions et l'OFAG estime que les OEA concernant les espèces et les habitats naturels n'ont pas été atteints16, ce que la CdG-E juge particulièrement préoccupant. L'évaluation menée par l'office souligne en outre des différences dans la mise en oeuvre des contributions à la biodiversité entre
cantons et la présence d'objectifs contradictoires en matière de biodiversité au sein de la politique agricole. Le chef du DEFR lui-même a reconnu face à la commission que les mesures prises jusqu'à présent n'avaient pas permis d'enrayer le recul de la biodiversité17.
Pour la commission, il est indispensable que des mesures supplémentaires soient envisagées afin d'atteindre les objectifs fixés en matière de protection de la biodiversité 12
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Selon ces objectifs, l'agriculture devrait contribuer de manière substantielle à la conservation et à la promotion de la biodiversité. Des espèces cibles et des espèces caractéristiques ont été définies ainsi que des habitats qui doivent être favorisés par l'agriculture. Les objectifs ont été précisés à l'échelle régionale. En 2013, une étude sur la mise en oeuvre opérationnelle de ces objectifs (OPAL) a développé des objectifs quantitatifs et qualitatifs pour les zones agricoles et les principales régions OEA.
Audition de l'OFEV et de l'OFAG du 29.6.2020, lettre de l'OFAG à la CdG-E du 2.9.2019, lettre de l'OFEV à la CdG-E du 11.9.2019.
Lettre de l'OFAG à la CdG-E du 2.9.2019, audition de l'OFAG du 29.6.2020.
Office fédéral de l'agriculture, Arbeitsgemeinschaft econcept AG / AGRIDEA / L'Azuré (2019), Evaluation der Biodiversitätsbeiträge, Rapport final du 8.10.2019.
Audition de l'OFAG du 29.6.2020.
Lettre du chef du DEFR à la CdG-E du 28.10.2020.
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dans l'agriculture. A ce titre, les propositions formulées par le Conseil fédéral dans le cadre de la PA22+ semblent aller dans le bon sens18: cette dernière met un accent particulier sur les questions écologiques et de préservation de la biodiversité et a pour objectif de mettre un terme au recul de la biodiversité sur les surfaces agricoles d'ici à 202519. A cet effet, elle prévoit notamment un renforcement des SPB ainsi que des mesures permettant aux régions de pratiquer une agriculture plus adaptée aux conditions locales. Diverses mesures spécifiques sont également proposées, par exemple en matière de fauchage, de grandes cultures ou de réduction des excédents d'éléments fertilisants.
Le message du Conseil fédéral relatif à la PA22+ est traité par la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats (CER-E). En août 2020, celle-ci a déposé le postulat 20.3931, visant à suspendre temporairement le traitement de la PA22+, estimant que le Conseil fédéral devait d'abord se doter d'une orientation future en matière de politique agricole20. Le Conseil des Etats a adopté ce postulat en décembre 2020.
Il ne revient pas à la CdG-E, en sa qualité d'organe de haute surveillance, de se prononcer sur le contenu politique des mesures proposées par le Conseil fédéral au sein de la PA22+, cette tâche étant du ressort des commissions thématiques compétentes.
Toutefois, dans l'optique d'une mise en oeuvre adéquate des objectifs de la Confédération en matière de biodiversité, la commission souhaite souligner l'importance de renforcer rapidement l'efficience des mesures de protection de la biodiversité dans l'agriculture; de son point de vue, celles-ci doivent être basées autant que possible sur un large consensus, adaptées aux spécificités régionales et développées dans l'optique d'une simplification administrative. En outre, pour la CdG-E, les mesures de sensibilisation aux enjeux de la biodiversité dans l'agriculture revêtent une importance particulière. Pour la commission, il est important de souligner que la politique de la Confédération en faveur de la protection de la biodiversité doit permettre de préserver les capacités agricoles de la Suisse à long terme; à ce titre, elle est également favorable à l'avenir de l'économie agricole.
Dans ce contexte, la CdG-E suggère que le Conseil fédéral
intègre, dans son rapport en réponse au postulat 20.3931, une réflexion approfondie sur la stratégie future de la Confédération en matière de préservation de la biodiversité dans l'agriculture.
La commission attend du Conseil fédéral qu'il évalue au minimum tous les quatre ans de manière critique l'efficacité des mesures prises en matière de protection de la biodiversité dans l'agriculture et qu'il veille à une utilisation appropriée des subventions dans ce domaine, en tenant particulièrement compte de leur impact réel. En particulier,
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Message du Conseil fédéral du 12.2.2020 relatif à l'évolution future de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+) (FF 2020 3851).
Lettre du chef du DEFR à la CdG-E du 28.10.2020.
Po. CER-E «Orientation future de la politique agricole» du 20.8.2020 (20.3931). Ce postulat demande au Conseil fédéral de soumettre au parlement, d'ici 2022 au plus tard, un rapport consacré à l'orientation future de la politique agricole. Le Conseil fédéral est notamment prié d'étudier en détail la question de la «transformation de la politique agricole en une politique globale visant à promouvoir l'alimentation saine et la production durable de denrées alimentaires».
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elle l'invite à examiner si un renforcement des contrôles exercés par l'OFAG sur la mise en oeuvre des contributions à la biodiversité dans les cantons est nécessaire.
Dans ce contexte, la CdG-E invite également le Conseil fédéral à examiner la nécessité d'accorder à la protection de la biodiversité dans l'agriculture une place plus importante dans le plan d'action SBS en vue de sa deuxième phase de mise en oeuvre (à partir de 2024). Dans le même sens, elle invite le Conseil fédéral à examiner la nécessité d'une plus grande harmonisation entre les «Objectifs environnementaux pour l'agriculture» et ceux de la SBS et du plan d'action SBS. Il est primordial, à ses yeux, que la politique fédérale en matière de protection de la biodiversité dans l'agriculture repose sur des objectifs cohérents.
Recommandation 2 Protection de la biodiversité dans l'agriculture 2.1 Le Conseil fédéral est prié d'évaluer au minimum tous les quatre ans de manière critique l'efficacité des mesures prises en matière de protection de la biodiversité dans l'agriculture. Il est prié de veiller à une utilisation appropriée des subventions dans ce domaine, en tenant particulièrement compte de leur impact réel à moyen terme.
2.2 Le Conseil fédéral est invité à examiner si un renforcement des contrôles exercés par l'OFAG sur la mise en oeuvre des contributions à la biodiversité dans les cantons est nécessaire et à faire part à la CdG-E des résultats de son examen.
2.3 Le Conseil fédéral est invité à examiner la nécessité d'accorder à la protection de la biodiversité dans l'agriculture une place plus prépondérante dans le plan d'action SBS en vue de sa deuxième phase de mise en oeuvre.
2.4 Le Conseil fédéral est invité à veiller à une plus grande harmonisation entre les «Objectifs environnementaux pour l'agriculture» de 2008 et ceux de la SBS et du plan d'action SBS.
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Subventions dommageables à la biodiversité
La CdG-E a pris connaissance d'une étude publiée en août 2020 par l'Académie suisse des sciences naturelles (SCNAT) et l'Institut fédéral de recherches sur la forêt, la neige et le paysage (WSL) relative aux subventions dommageables à la biodiversité en Suisse21. Cette étude identifie 162 subventions dommageables à la biodiversité dans 8 domaines différents, financées par la Confédération, les cantons et les communes. Les auteurs arrivent à la conclusion que ces subventions posent un problème non seulement du point de vue écologique, mais qu'elles sont également inefficaces sur le plan économique. Ils estiment nécessaire qu'elles soient abolies, réduites ou réformées, et formulent diverses recommandations en ce sens. La commission a invité
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Gubler L, Ismail SA, Seidl I (2020), Biodiversitätsschädigende Subventionen in der Schweiz. Institut fédéral de recherches sur la forêt, la neige et le paysage (WSL), Forum Biodiversité Suisse (SCNAT) (éd.), Birmensdorf et Berne.
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le DETEC et le DEFR, en tant que départements compétents, à prendre position sur les conclusions de cette étude.
Tant la cheffe du DETEC22 que le chef du DEFR23 ont salué l'approche globale et intersectorielle de l'étude et indiqué que celle-ci constituait une base importante pour la suite des travaux de la Confédération en matière de biodiversité.
La cheffe du DETEC a indiqué que l'étude était conforme, selon elle, aux engagements pris par la Suisse dans le cadre de la Convention sur la biodiversité et de la SBS. Elle a précisé que l'OFEV tiendrait compte de ses résultats dans le cadre de la mesure 4.2.4 du plan d'action SBS24. Au vu du caractère global des travaux menés par la SCNAT et le WSL, l'OFEV a renoncé à réaliser sa propre étude concernant l'impact des subventions fédérales et a décidé de privilégier un examen plus approfondi de certaines incitations proposées, dans le but de formuler des propositions de réformes ciblées des subventions fédérales25, en collaboration avec les autres offices concernés.
Concernant le domaine de l'agriculture, le chef du DEFR a indiqué que l'OFAG avait procédé à un échange avec les auteurs de l'étude et qu'il tiendrait compte de celle-ci lors de l'évolution de la politique agricole. Il a souligné que plusieurs mesures de la PA22+ allaient dans le sens des recommandations de l'étude26 et a cité diverses mesures réalisées ou prévues visant à améliorer l'impact sur la biodiversité des subventions fédérales dans le domaine de l'agriculture27. Par ailleurs, le chef du DEFR a indiqué qu'un bilan du développement durable était en cours d'établissement dans le domaine de la politique touristique de la Confédération.
Pour la commission, il est particulièrement important que le Conseil fédéral et les départements compétents analysent de manière approfondie les recommandations formulées par l'étude de la SCNAT et du WSL pour chacune des subventions évoquées et prennent sur cette base des mesures ciblées visant à réduire l'impact négatif desdites subventions; elle salue les mesures initiées en ce sens. La commission est consciente de l'importance de conserver une vision politique globale des enjeux liés à ces subventions, allant également au-delà des aspects environnementaux. Dans ce contexte, 22 23 24
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Lettre de la cheffe du DETEC à la CdG-E du 2.11.2020.
Lettre du chef du DEFR à la CdG-E du 28.10.2020.
La mesure 4.2.4 du plan d'action SBS, «Evaluer l'impact des subventions fédérales», prévoit que la Confédération présente d'ici 2023 une évaluation générale des effets des subventions fédérales et d'autres incitations ayant un impact sur la biodiversité.
Le DETEC a présenté à la CdG-E le calendrier des démarches prévues à ce sujet.
L'OFEV prévoit d'établir une vue d'ensemble des progrès réalisés dans l'optimisation des subventions fédérales jusqu'à fin 2023.
Le DEFR cite notamment l'introduction d'une contribution à la promotion d'une agriculture adaptée aux conditions locales, basée sur des stratégies agricoles régionales approuvées par la Confédération, ces dernières comprenant des aspects liés à la biodiversité.
Autres mesures évoquées: suppression de l'actuelle charge minimale de bétail dans le contexte du développement des contributions à la sécurité de l'approvisionnement, réduction des pertes d'azote dans l'agriculture.
Le DEFR mentionne notamment les conditions écologiques liées aux mesures communautaires, ainsi qu'un train d'ordonnances du Conseil fédéral prévu pour novembre 2020 prévoyant le soutien de nouvelles mesures d'amélioration de l'efficience à l'azote. Le chef du DEFR a également évoqué le rôle central du principe de la production de denrées alimentaires adaptée aux conditions locales, inscrit à l'art. 104a, let. b, de la Constitution fédérale.
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elle invite le Conseil fédéral à promouvoir une réflexion transversale sur ces questions, en impliquant si nécessaire les autres départements.
Une fois cet examen réalisé, la CdG-E prie le Conseil fédéral de lui présenter les mesures concrètes qu'il prévoit de prendre en réponse aux recommandations de l'étude.
Dans ce cadre, le Conseil fédéral est invité à déterminer si des adaptations doivent être apportées à la politique agricole de la Confédération à long terme, en particulier concernant les subventions ayant un impact élevé sur la biodiversité.
Recommandation 3 Mesures visant à réduire l'impact des subventions fédérales dommageables à la biodiversité 3.1 Le Conseil fédéral est prié d'analyser de manière approfondie les recommandations de l'étude de la SCNAT et du WSL d'août 2020 portant sur les subventions fédérales dommageables à la biodiversité.
3.2 Sur cette base, il est invité à présenter les mesures concrètes qu'il aura décidées en réponse aux recommandations de l'étude.
3.3 Dans ce cadre, le Conseil fédéral est invité à déterminer si des adaptations doivent être apportées à la politique agricole de la Confédération à long terme, en particulier concernant les subventions ayant un impact élevé sur la biodiversité.
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Suite de la procédure
La CdG-E invite le Conseil fédéral à tenir compte, pour ses futurs travaux, des constatations et recommandations formulées dans le présent rapport et le prie de bien vouloir lui remettre un avis à ce sujet d'ici au 28 mai 2021.
19 février 2021
Au nom de la Commission de gestion du Conseil des Etats: La présidente, Maya Graf La secrétaire, Beatrice Meli Andres Le président de la sous-commission DFI/DETEC, Marco Chiesa Le secrétaire de la sous-commission DFI/DETEC, Nicolas Gschwind
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Liste des abréviations CdG
Commissions de gestion des Chambres fédérales
CdG-E
Commission de gestion du Conseil des Etats
CER-E
Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats
DEFR
Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche
DETEC
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
FF
Feuille fédérale
OEA
Objectifs environnementaux pour l'agriculture
OFAG
Office fédéral de l'agriculture
OFEV
Office fédéral de l'environnement
PA
Politique agricole
PA22+
Politique agricole pour les années 2022 et suivantes
SBS
Stratégie Biodiversité Suisse
SCNAT
Académie suisse des sciences naturelles
SPB
Surfaces de promotion de la biodiversité
WSL
Institut fédéral de recherches sur la forêt, la neige et le paysage
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