914

# S T #

5850

Bericht des

Bundesrates an die Bundesversammlung über das Volksbegehren für die Heranziehung der öffentlichen Unternehmungen zu einem Beitrag an die Kosten der Landesverteidigung (Vom 21. April 1950)

Herr Präsident!

Hochgeehrte Herren!

Wir beehren uns, Ihnen nachstehend unseren Bericht zum Volksbegehren für die Heranziehung der öffentlichen Unternehmungen zu einem Beitrag an die Kosten der Landesverteidigung vorzulegen.

Diese in der Form der allgemeinen Anregung (Art. 121, Abs. 5, der Bundesverfassung) gehaltene Initiative ist mit 50 945 gültigen Unterschriften am 21. Oktober 1946 der Bundeskanzlei eingereicht worden. Sie hat folgenden Wortlaut : «Die unterzeichneten stimmberechtigten Schweizerbürger stellen hiemit, gestützt auf Artikel 121 der Bundesverfassung, das Begehren, die Bundesversammlung habe im Sinne der nachstehenden allgemeinen Anregung eine Zusatzbestimmung zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 auszuarbeiten und innert Jahresfrist dem Volke zu unterbreiten: Bei der Beschaffung der Mittel zur Deckung der Aufwendungen für die Landesverteidigung hat der Bund einen angemessenen Lastenausgleich zwischen privaten und öffentlichen Unternehmungen herbeizuführen. Zu diesem Zwecke sind die rechtlich selbständigen und unselbständigen industriellen und gewerblichen Betriebe sowie die Kredit- und Versicherungsinstitute der Kantone und Gemeinden einer ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und ihrer Rendite angepassten Steuer zu unterwerfen.

Kranken-, Versorgungs- und Bildungsanstalten sowie Unternehmen, die vorwiegend soziale, kulturelle oder kirchliche Aufgaben erfüllen, sind steuerfrei zu belassen.» Die Unterschriftenbogen enthalten folgende Eückzugsklausel : «Die Unterzeichner ermächtigen das Initiativkomitee, das vorliegende Volksbegehren zurückzuziehen, wenn die Bundesversammlung durch einen eigenen Verfassungsvorschlag oder durch bundesgesetzliche Massnahmen eine angemessene Besteuerung der öffentlichen Unternehmungen in die Wege leitet.» Der Ständerat und der Nationalrat haben am 13. bzw. 19. Dezember 1946 von unserem Bericht vom 25. November 1946 (BEI 1946, III, S. 1141)

915 über das Zustandekommen des Volksbegehrens Kenntnis genommen und uns eingeladen, in der Sache selbst Bericht und Antrag einzubringen.

Dieser Auftrag ist uns in einem Zeitpunkte erteilt worden, in dem die Neuordnung des Bundessteuerrechts Gegenstand umfassender Untersuchungen durch die Expertenkommission für die Bundesfinanzreform bildete und bevor über die Frage einer allgemeinen direkten Bundessteuer zur Tilgung der Mobilisationskosten grundsätzlich entschieden worden war. Wir haben deshalb in unserer Botschaft vom 22. Januar 1948 über die verfassungsmässige Neuordnung des Finanzhaushaltes des Bundes (BB1 1948, I, S. 495) erklärt: «Das Volksbegehren fordert die Besteuerung bestimmter kantonaler und kommunaler Betriebe und Anstalten durch den Bund «entsprechend ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und Rendite», mit andern Worten in Form, einer veranlagten direkten Steuer. Sofern im Rahmen der künftigen Neuordnung der Bundesfinanzen die vorgeschlagene Tilgungssteuer verwirklicht wird, wird es Sache der Ausführungsgesetzgebung sein, zu bestimmen, ob auch öffentliche industrielle und gewerbliche Unternehmungen steuerpflichtig sein sollen. Bejaht der Bundesgesetzgeber diese Frage, so kann das Volksbegehren zurückgezogen werden. Im gegenteiligen Falle müsste wohl der Bericht des Bundesrates zur Initiative spätestens gleichzeitig mit der Botschaft zum Bundesgesetz über die Tilgungssteuer den eidgenossischen Räten vorgelegt werden. Einer besondern verfassungsmässigen Grundlage zur Verwirklichung der Postulate der Initianten bedürfte es nur dann, wenn dem Bunde die Kompetenz zur Erhebung einer direkten Bundessteuer im übrigen versagt würde; dann müssten sich die eidgenössischen Räte und später auch Volk und Stände darüber schlüssig werden, ob sie im Sinne des Volksbegehrens einer auf öffentliche Betriebe und Anstalten der Kantone und Gemeinden beschränkten direkten Bundessteuer zustimmen wollten. Wir werden deshalb Bericht und Antrag zum Volksbegehren den eidgenössischen Räten in dem Zeitpunkte vorlegen, in dem über das Schicksal der Verfassungsvorlage betreffend die Tilgungssteuer Klarheit besteht.» Dieser Zeitpunkt scheint uns heute gekommen. Nachdem die Bundesversammlung die verfassungsmässige Verankerung einer allgemeinen direkten Bundessteuer zugunsten des Vorschlages auf Einhebung kantonaler
Geldbeiträge und einer speziellen Bundessteuer gewisser juristischer Personen verworfen hat, entfällt mindestens für längere Zeit die Möglichkeit, dem Begehren der Initianten im Wege der Ausführungsgesetzgebung zu einem Verfassungsartikel über eine allgemeine direkte Bundessteuer Eechnung zu tragen. Mithin müssen sich die eidgenössischen Bäte und die stimmberechtigten Schweizerbürger darüber schlüssig werden, ob sie dem Volksbegehren durch Einführung einer Sondersteuer des Bundes auf öffentlichen Unternehmungen entsprechen wollen oder nicht.

I. Form und Inhalt des Volksbegehrens Die Initiative verlangt in der Form einer allgemeinen Anregung die Ausarbeitung einer Zusatzbestimmung zur Bundesverfassung durch die Bundesversammlung. Nach Artikel 121, Absatz 5, der Verfassung in Verbindung mit Artikel 7 des BG vom 27. Januar 1892 über das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen betreffend Revision der Bundesverfassung haben sich die eidge-

916 russischen Eäte, wenn ein Initiativbegehren in der Form der allgemeinen Anregung gestellt wird, darüber schlüssig zu werden, ob sie mit dem Begehren einverstanden sind oder nicht. Stimmen sie dem Begehren zu, so haben sie die von den Initianten anbegehrte Teilrevision der Verfassung auszuarbeiten und sie dem Volke und den Ständen zur Annahme oder Verwerfung vorzulegen. Lehnen die eidgenössischen Eäte das Begehren ab, oder kommt ein Beschluss nicht binnen Jahresfrist zustande, so ist die Frage der Partialrevision vom Bundesrat dem Volke zur Abstimmung zu unterbreiten und, sofern die Mehrheit der stimmenden Schweizerbürger die Initiative befürwortet, die Eevision von der Bundesversammlung im Sinne des Volksbeschlusses an die Hand zu nehmen.

Zur Verwirklichung ihres Postulates auf angemessene Besteuerung der kantonalen und kommunalen öffentlichen Unternehmungen durch den Bund haben die Initianten den Weg einer Verfassungsinitiative gewählt. Durch die dem Volksbegehren angefügte Eückzugsklausel, die das Initiativkomitee ermächtigt, die Initiative zurückzuziehen, «wenn die Bundesversammlung durch einen eigenen Verfassungsvorschlag oder durch bundesgesetzliche Massnahmen eine angemessene Besteuerung der öffentlichen Unternehmungen in die Wege leitet», geben sie indessen zu erkennen, dass eine Verfassungsrevision nicht unerlässliche Voraussetzung zur Durchsetzung ihrer Bestrebungen bildet. Einer solchen bedarf es nur dann, wenn die kantonalen und kommunalen öffentlichen Unternehmungen einer eidgenössischen Spezialsteuer unterworfen werden sollten und dem Bunde im übrigen die Befugnis zur Erhebung einer allgemeinen direkten Bundessteuer vom Einkommen und vom Vermögen nicht zugestanden würde.

Die Initiative zielt auf einen angemessenen Lastenausgleich zwischen den privaten und den öffentlichen Unternehmungen ab. Dieser Lastenausgleich soll durch den Bund im Eahmen der Mittelbeschaffung für die Deckung der Landesverteidigungsaufwendungen erreicht werden, und zwar in der Weise, dass die rechtlich selbständigen und unselbständigen industriellen und gewerblichen Betriebe sowie die Kredit- und Versicherungsinstitute der Kantone und Gemeinden einer ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und ihrer Eendite angepassten Steuer unterworfen werden. Steuerfrei zu belassen sind nach Auffassung der Initianten
die Kranken-, Versorgungs- und Bildungsanstalten sowie Unternehmen, die vorwiegend soziale, kulturelle oder kirchliche Aufgaben erfüllen.

Mit Bezug auf den Kreis der zu besteuernden Unternehmen der öffentlichen Hand enthält die Initiative demnach bereits eine gewisse Abgrenzung.

Sie verlangt nicht eine Besteuerung sämtlicher öffentlicher Einrichtungen, sondern nur der «rechtlich selbständigen und unselbständigen industriellen und gewerblichen Betriebe sowie der Kredit- und Versicherungsinstitute der Kantone und Gemeinden», welche nicht «Kranken-, Versorgungs- oder Bildungsanstalten» sind und nicht «vorwiegend soziale, kulturelle oder kirchliche Aufgaben erfüllen». Von der Besteuerung sollen mithin nach dem Wortlaut des Begehrens sämtliche selbständigen Anstalten und die unselbständigen Eegie-

917

betriebe des Bundes (SUVA, SBB, PTT usw.) ausgenommen sein. Demnach kommen als Steuersubjekte praktisch nur die der Wasser-, Gas- und Elektrizitätsversorgung dienenden Werke, die Schlachthöfe, die Verkehrs- und Versicherungsanstalten sowie die Bankinstitute der Kantone und Gemeinden in Betracht. Wir werden im folgenden Abschnitt (II) untersuchen, welche Bedeutung diesen Einrichtungen im schweizerischen Wirtschaftsleben und im Finanzhaushalt der Kantone und Gemeinden im besonderen zukommt.

Die in Frage stehenden Unternehmungen sollen im Sinne eines Lastenausgleichs zu Beitragen an die Kosten der Landesverteidigung herangezogen werden, und zwar durch Auferlegung einer ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und ihrer Kendite angepassten Steuer. Die Einführung und Ausgestaltung einer solcher Steuer ist nach staatspolitischen und steuertechnischen Gesichtspunkten zu würdigen. Der Abklärung dieser Fragen sind der dritte und der vierte Abschnitt unserer Betrachtungen gewidmet.

II. Die wirtschafts- und finanzpolitische Bedeutung der kantonalen und kommunalen öffentlichen Unternehmungen 1. Die inirtschaftliche Betätigung der öffentlichen

Hand im allgeineinen

In unserem Bericht vom 14. Oktober 1946 über das Volksbegehren betreffend «Wirtschaftsreform und Bechte der Arbeit» (BB1 1946, III, S. 825 f., insbesondere S. 861 f.) haben wir dargetan, dass sich die öffentliche Wirtschaft in der Schweiz im Vergleich zu andern Ländern sehr stark und frühzeitig entwickelt hat, und zwar auf bedeutenden Wirtschaftsgebieten (so vor allem im Verkehrswesen, in der Energiewirtschaft sowie im Bank- und Versicherungswesen). Dabei haben wir festgestellt, dass diese Ausbreitung der öffentlichen Wirtschaft im Laufe der Jahrzehnte organisch erfolgt ist, so dass sie beinahe zu einem selbstverständlichen Faktor unseres schweizerischen Wirtschaftskörpers geworden ist. Diese organische Entwicklung hat nicht nur zu einem den jeweiligen Erfordernissen angepassten Gleichgewicht zwischen dem staatlichen und privaten Sektor wirtschaftlicher Betätigung, sondern auch zu einer entsprechenden Teilung der Aufgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden geführt. Wahrend den Gemeinden in erster Linie die sich auf das kommunale Gebiet beschränkenden industriellen und gewerblichen Unternehmungen angehören (Wasser- und Gaswerke, lokale Elektrizitätswerke, Schlachthöfe), ferner lokale Verkehrsbetriebe (Strassenbahn, Autobus- und Trolleybusbetriebe) und lokale Sparkassen, betätigen sich die Kantone und der Bund vornehmlich auf den über lokale Grenzen hinausgreifenden Gebieten des Bank-, Versicherungs-, Verkehrswesens und der regionalen und gesamtschweizerischen Elektrizitätswirtschaft .

Eine ähnliche Mannigfaltigkeit wie in bezug auf die Träger der öffentlichen Wirtschaft ist hinsichtlich der Form der öffentlichen Unternehmungen festzustellen. Neben den reinen Verwaltungsbetrieben, d. h. blossen Abteilungen der öffentlichen Verwaltung, denen keine besondere Eechtspersönlichkeit

918

zukommt und den in Form von öffentlichen Anstalten mit eigener Eechtspersönlichkeit verselbständigten öffentlichen Unternehmungen finden sich auch öffentliche Unternehmungen in privatrechtlicher Form und sogenannte gemischtwirtschaftliche Unternehmungen.

Im Zusammenhange mit dem in Prüfung stehenden Volksbegehren für die Heranziehung öffentlicher Unternehmungen zu einem Beitrag an die Kosten der Landesverteidigung interessieren namentlich die kommunalen und kantonalen Betriebe, die entweder als reine Verwaltungsabteilungen geführt werden oder als selbständige öffentliche Anstalten organisiert sind. Die als Träger öffentlicher Unternehmungen auftretenden privatrechtlichen und die gemischtwirtschaftlichen (Art. 762 des schweizerischen Obligationenrechts) Körperschaften haben schon bisher durch Entrichtung der direkten Bundessteuern an die Kosten der Landesverteidigung beigetragen (vgl. Ziff. 4 hiernach).

2. Kantonale öffentliche

Unternehmungen

Die nachstehenden Tabellen geben Aufschluss über die Dotationskapitalien und Eeserven sowie über die Verwendung der Erträge der verschiedenen Gruppen kantonaler öffentlicher Unternehmungen in den Jahren 1945-1948, wie sie sich auf Grund der Staatsrechnungen und der Eechnungen der Betriebe ermitteln Hessen.

Tabelle 1. Kantonale industrielle Betriebe 1948 (Gas-, Wasser-, Elektrizitätswerke) Kantone

Dotationskapital Fr.

l

2

Zürich- E W Nidwaiden: EW .

Freiburg- E W .

Basel- Stadt: Elektrizitätswerke . . .

Gaswerk .

Kraftwerk Äugst. . . .

Wasserwerk . .

Schaff hausen: EW. . . .

Aargau- EW . .

. .

Thurgau: EW Total 1948 » 1947 » 1946 » 1945

Reserven Fr.

3

Ablieferung Verzinsung an DotationsStaatskasse kapital *) Fr.

Fr.

*

Einlage in Reserven Fr.

5

9 000 000 14 910 000 302500 604 273 40 000 000 3 900 000 1 000 000 1 531 500 1 120 54116 800 000 6 000 000 20000 22481788 4 163 808 3 194 307 505 000 896 292 1 927 398 450 000 5 000 000 9 715 838 500 000 6 000 000 3 072 260 200 000 86 796 636 55 618 577 9 046 292 85 225 346 54075861 8 883 145 81 633 804 52 153 143 9 060 666 74 893 893 48 981 704 8 938 131

*) In den Staatsrechnungeu verbuchte Beträge.

6

90000 33015

26682 2 000 000 522 023 23882 55000 98271 225 000 240 000 2 945 976 3 036 478 5 617 598 3 024 941

400 000 2 601 897 2 511 150 3 199 258 4 531 653

919

Die Hauptgebiete, auf denen sich die Kantone als Unternehmer betätigen, bilden das Bankwesen (Kantonalbanken) und das Versicherungswesen (kantonale Gebäude-, Mobiliar- und Elementarschadenversicherung). Von Bedeutung sind ferner die kantonalen Elektrizitätswerke der Kantone Zürich, Nidwaiden, Tabelle 2. Kantonale Verkehrsbetriebe 1948 (Strassenbahnen, Autobus, Trolleybus, Hafenanlagen)

Kantone

Dotationskapital

Reserven

Fr.

Fr.

l

2

Basel- Stadt: Tram, Trolleybus, Autobus Baselland : Rheinhafenanlage . . . .

Schaff hausen: Strassenbahn .

. . .

Total 1948 » 1947 » 1946 » 1945

3

25 000 000

Ablieferung Verzinsung des an DotationsStaatskasse kapitals Fr.

Fr.

4

--

--

625 292 25 625 292 25 727 954 25 851 012 32 112 137

6

1 000 000 154 777

417 310

--

5

Einlage in Reserven Fr.

417 310 372 308 417 605 378 984

1 000 000 154 777 1 000 000 48703 38621 721 756 1 272 116 105 264

Tabelle 3. Schlachthof des Kantons Basel-Stadt 1948

Kanton

1

Basel- Stadt: Sohlachthof 1948 >> 1947 » 1946 » 1945

DotationaKapital

Reserven

"Fr.

Fr.

9

3

2072282 1 723 891 1 688 512 1 684 741

702 161 392 377 253 434 274 964

Ablieferung Verzinsung des an DotationsStaatskasse kapitals Fr.

Fr.

l

5

--

--

Einlage in Reserve Fr.

6

113 253 309 784 138 943

Freiburg, Schaffhausen, Aargau und Thurgau sowie die industriellen und Verkehrsbetriebe in Basel-Stadt. In der Regel stellen jedoch die industriellen und Verkehrsbetriebe kommunale Domänen dar.

Die kantonalen Banken (Tab. 4) verfügten im Jahre 1948 über 524 Mio Fr. Dotationskapitalien und über Fr. 287 Mio Fr. offene Reserven; sie lieferten 13 Mio Fr. als Gewinnanteil an die Staatskassen der Kantone ab.

Die kantonalen Banken stellen damit den bedeutendsten Teil der erwerbswirtschaftlichen Institute der Kantone dar.

Tabelle 4.

Kantonalbanken 1948

Bestand

Kantone

Reserven Fr.

Saldovortrage Fr.

Beingewinn total Fr.

Verzinsung des Dotationskapitals Fr.

Verteilung des Reingewinns !)

Ablieferung Einlage in Saldoan die vortrag Staatskasse Reserven Fr.

Fr.

Fr.

Zürich 100000000 70 525 000 Bern, Kantonalbank . 40 000 000 20 369 515 Hypothekarkasse 30 000 000 10 951 500 Luzern, Kantonalbank . 20 000 000 8 532 000 Einzinserkasse .

6 000 000 2 070 000

Uri Schwyz . .

Obwalden . .

Nidwaiden . .

Glarus . . . .

Zug 2) Freiburg . . . .

Solothurn . . . .

Basel- Stadt Basel-Land .

Schaffhausen Appenzell A.-Rh. . . .

Appenzell I.-Rh. . . .

S t . Gallen . . . .

Graubünden . . .

Aargau Thurgau Tessin Waadt3) Wallis Neuenburg Genf 3) Total » » »

1948 1947 1946 1945

3 000 000 12000000 5 000 000 5 000 000 4000000

647 510 8400510 3 353 000 2 200 000 2 200 000 647 510 3 570 815 1 600 000 1 970 815 1 976 782 1 200 000 150 282 626 500 2 171 478 680 000 1 038 709 298 500 95000 115 000 8248 8248 428 248 210 000 1 153 000 12213 264 713 112 500 110 000 30000 12213 3 321 000 82500 19115 19115 862 730 390 000 330 000 3 136 605 345 275 141 875 135 600 67800 2 727 335 448389 167500 140444 140445 3 315 000 594 130 140 000 297 130 157 000

30 000 000 30 000 000 25 000 000 30000000 10 000 000 8 000 000 3 000 000 40000000 30 000 000 18000000 35 000 000 10000000

11 475 000 9410000 45 300 000 13 350 000 6733184 3 930 088 1 320 000 20 138 007 9 200 000 10 720 000 19 145 000 2 690 528

15 000 000 15 000 000

3 404 000 4530000

524000000 287 446 757 518 000 000 276 303 523 507 000 000 265 493 767 507 000 000 255 272 238

2 645 004 1 200 000 1 170 004 109 608 2 356 558 1 126 950 630 000 119 143 4756643 837 500 2 700 000 83863 2066363 932 500 600 000 856 080 325 000 279 901 605 836 240 000 256 085 8000 215 500 105 000 61500 47320 3 338 749 1 412 500 1 400 000 233 968 2318968 1 235 000 350 000 153 219 1 565 719 662 500 450 000 123 263 2 534 513 1 211 250 720 000 647 561 412 500 156 708

275 000 270 000 900 000 450 000 236 994 109 751 41000 350 000 500 000 300 000 360 000 78 353

162 000 50000

162 000 200 000

1 671 63845 048 732 18 643 575 13483363 1 665 01643 665 576 18 452 821 12 885 445 1 572 23542 667 034 18 462 412 11 916 650 1 596 10942077767 18 590 568 11 461 988

9 921 658 9 255 081 8 981 399 8 654 847

51226 923 226 54942 1 154 942

348 000 600 000

109 608 119 143 83868

Übrige Verwendung Fr.

154 269

41115

220 000 200 000

14185 8000 47320 233 968 153 219 123 263 51226 54942

128 929 120 000 200 000 250 000

1 671 638 1 328 498 1 665 016 1 407 213 1 572 235 1 734 838 1 596 109 1 774 255

1) Laut Geschäftsberichten der Kantonalbanken. Die Verbuchung in den Staatsrechnungen erfolgt vielfach spater.

2 ) Die Zuger Kantonalbank, die Banque Cantonale vaudoise und der Crédit Foncier Vaudois sind Aktiengesellschaften mit staatlicher Beteiligung.

') Das Dotationskapital der Caisse Hypothécaire du Canton de Genève gehört den Gemeinden des Kantons Genf.

920

Dotationskapitalien Fr.

921 Die 7 Kantone, die über industrielle Betriebe (Tab. 1) verfügen, hatten 1948 87 Mio Fr. Dotationskapitalien in diesen Betrieben investiert.

Die offenen Eeserven dieser Werke beliefen sich auf 56 Mio Fr. Die Ablieferungen an die Staatskasse betrugen 9 Mio Fr.

Tabelle 5. Kantonale Brandversicherungsanstalten 1948 Reinvermögen Kantone

1 Zürich .

.

. . .

Bern . .

Luzern Uri Schwyz Obwalden 1 Nidwalden ) Glarus 1) Zug Freiburg Solothurn Basel- Stadt Basel-Land Schaffhausen Appenzell A.-Rh. . . .

Appenzell I.-Rh St. Gallen Graubünden Aargau Thurgau . .

Tessin Waadt 1) Wallis Neuenburg Genf . .

Total 1948 »> 1947 » 1946 » 1945

Reservefonds Fr.

2

20 000 000 47 096 641 4280000

1 563 616 6 908 837 S 865 099 4739883 5 855 375 11 310 815 4322211 8412743 5 332 613

Saldovorträge Fr. '

3 159 023

6000

BetriebsReinvermögen überschusse ( + ) bzw. Defizite (--) total Fr.

Fr 4

5

20 159 023 -- 2280710 47 096 641 -- 663 866 4 286 000 + 570 922

1 563 616 6 914 224 3 865 099 4 739 883 7 137 852 11 310 815 4322211 8 412 743 5 332 613

+ + -h -- + + + + --

114 459 11 812 137 154 191137 464 507 424 657 107 967 158 567 190665

14911626 7 920 593 5 607 908 11 814 807

+ + + +

61 834 206 978 433 012 256 139

32791425

33402739 +

62 059

12 047 476

12047476

14905828 7 920 593 5460000 11 462 196

208 275 351 208 871 042 208495998 206 169 712

5387 1 282 477

-+5798 147 908 352 611

1 959 204 874 126 1 188 467 1 389 931

210845869 211 512 670 211739312 209 219 310

+

195 455

-- 120856 4- 283 551 , +3419994 + 3 789 558

1) Inkl. Mobiliarversicherung.

Die Verkehrsbetriebe (Tab. 2) von Basel-Stadt, die Rheinhafenanlage des Kantons Basel-Land sowie die kantonalen Strassenbahnen in Schaffhausen warfen für die Staatskasse keinen Ertrag ab.

Eine besondere Gruppe bilden die B r a n d v e r s i c h e r u n g s a n s t a l t e n (Tab.5)und die kantonalen Elementarschadenversicherung Diese verfügen über keine Dotationskapitalien und liefern von den Betriebsüberschüssen dem Kanton auch keine Gewinnanteile ab.

922 3. Kommunale öffentliche Unternehmungen Die nachstehenden Untersuchungen über die öffentlichen Unternehmungen in den schweizerischen Gemeinden beschränken sich auf die Kantonshauptorte und die übrigen Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnern, d. h. auf die Tabelle 6. Kantonale Elementarschadenversicherungen 1948 Reinvermögen

Kantone

Reservefonds

Saldovorträge

Fr.

Fr.

2

3

l

Zürich . .

Bern . . .

Luzern Uri Schwyz . . .

Obwalden Nidwaiden . . .

Glarus ZUR

452 936 1 820 000

Freiburg . . . .

Solothurn . . .

Basel- Stadt . . .

Basel-Land . . .

Schaffhausen Appenzell A.-Rh. . . .

Appenzell I.-Bh S t . Gallen . . . .

Graubünden . . .

Aargau Thurgau Tessin Waadt 1) Wallis . . . .

Neuenburg . . .

Genf . . .

Total 1948 » 1947 » 1946 » 1945

16413

BetriebsReinvermögen überschüsse ( + ) total bzw. Defizite ( -- ) Fr.

Fr.

4

452 936 1 836 413

707 137

707 137

679 803

679 803

5

+ 126 273

-- 15690

191 748 1 138 710 2780000

191 748 1 138 710 2780000

+ 111 669

9470425

9470425

+ 251 841

17 240 759 16 943 143 16 535 074 14775661

16413 121 820 70833 78740

17 257 172 17 064 963 16 691 966 14 860 426

+ + + +

474 093 489 502 661 370 562 812

1) Inkl. Mobiliarversicherung.

40 Stadtgemeinden, die Gegenstand der von der Eidgenössischen Steuerverwaltung bearbeiteten finanzstatistischen Publikation «Finanzen und Steuern von Bund, Kantonen und Gemeinden» bilden (vgl. Heft 21, Bern 1949).

Stellen bei den Kantonen die Kantonalbanken die wichtigsten öffentlichen Unternehmungen dar, so sind es bei den Gemeinden die industriellen Betriebe (Tab. 8: Gas-, Wasser- und Elektrizitätswerke). Die Dotationskapitalien der

923 industriellen Betriebe der 40 von der Finanzstatistik erfassten Gemeinden betrugen Ende 1948 477 Mio Fr.,, die offenen Reserven 75 Mio Fr. Aus den Gewinnen lieferten diese Werke 46 Mio Fr. an die Gemeindekassen ab; daran sind die Elektrizitätswerke mit mehr als 40 Mio Fr. beteiligt. Die Ablieferungen Tabelle 7. Ablieferung der industriellen Betriebe und Kantonalbanken in % der Kantonssteuern 1) in %

Kantone

1938

1

Zürich . .

Bern Luzern . .

Uri Schwyz . .

Obwalden .

Nidwaiden Glarus . .

Zug .

.

. .

. .

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

Freiburg . . .

Solothurn . . .

Basel- Stadt 2) .

Basel-Land . .

Schaffhausen .

Appenzell A.-Rh.

Appenzell I.-Rh.

St. Gallen . . .

Graubünden . .

Aargau . . . .

Thurgau . . .

Tessin . . . .

Waadt . .

Wallis . . . .

Neuenburg . .

Genf Total

1939

1 1940

1942

1944

1945

1946

1947

1948

9

10

1,8

2

3

4

5

6

7

8

2,9 0,3 11,9 17,2 27,7 33,8 33,7 11,4

2,9 0,1 13,8 15,9 29,0 35,0 31,0 11,6

2,7 0,3 12,3 15,8 29,0 35,3 32,7 14,5

2,3 02 10,7 14,1 26,8 36,2 34,2 11,2

2,4 02 8,1 9,7 25,9 42,1 41,3 11,1

2,0 02 7,4 6,3 23,3 38,8 35,5 9,3

2,0 0,2 6,8 8,4 18,4 31,8 26,4 8,5

0,1 5,9 8,7 13,5 30,2 30,6 7,1

1,6 01 6,2 10,4 11,6 31,8 28,2 3,4

23,5 9,3 25,4 10,7 13,4 22,9 11,9 11,6 10,1 4,4 8,5 2,0

22,7 9,6 26,3 9,4 11,2 23,2 12,2 10,4 6,4 4,8 8,6 1,9

26,8 8,2 27,4 7,2 11,8 24,3 12,4 11,2 -- 4,7 10,1 2,0

25,9 5,2 23,4 7,7 10,3 20,4 10,2 9,3 1,2 6,2 11,2 1,6

19,9 4,8 20,4 6,5 8,9 16,0 10,8 7,3 0,9 4,3 11,1 1,3

19,0 4,6 17,5 5,6 9,8 17,4 9,0 6,5 0,9 3,4 9,6 1,2

17,0 3,8 15,5 5,6 11,0 12,4 8,0 5,8 2,7 4,4 8,1 1,1

18,8 3,3 14,4 5,8 9,1 10,7 7,7 5,7 2,5 8,2 6,7 0,7

19,0 2,8 11,9 3,5 9,1 9,1 7,1 5,0 2,4 3,7 7,0 0,7

4,7 1,6

1,3 1,6

1,5

-- 1,6

0,7 2,0

0,5 3,0

0,6 2,2

0,7 0,2

0,2

6,8

6,7

6,5

5,6

5,0

4,5

4,2

3,8

3,3

1.1

1) Exklusive Verzinsung der Dotationskapitalien.

2) Kanton und Einwohnergemeinde.

der Gaswerke an die Kassen der Gemeinden hatten vor dem zweiten Weltkrieg namhafte Summen erreicht. Kriegswirtschaftliche Einschränkungen sowie eine bis heute anhaltende ungünstige Entwicklung der Kosten und des Absatzes führten jedoch während der Kriegs- und Nachkriegszeit zu Verlusten der Gaswerke. Von diesen Verlusten hatten 1948 6 Städte zusammen über 8 Mio Fr.

zu ihren Lasten zu übernehmen, während von andern Werken nur 434 000 Fr.

an 8 Gemeinden abgeliefert wurden.

Auch in den Verkehrsbetrieben (Tab. 9: Tram, Trolleybus, Autobus) sind namhafte Beträge investiert : 1948 betrugen das Dotationskapital 70 Mio Fr.

924 Tabelle 8. Kommunale industrielle Betriebe 1948 (Gas-, Wasser-, Elektrizitätswerke) Gemeinden 1)

Dotationskapital Fr.

l

Zürich . . . .

Bern . . . .

Genf Lausanne St. Gallen Winterthur Luzern Biel La Chaux-de-Fonds . .

Freiburg . .

Neuenburg . . .

Schaffhausen Thun Chur Lugano Solothurn Ölten Köniz . .

Aarau .

. . .

Herisau . . . .

Vevev

Reserven Fr.

Ablieferung Verzinsung an des DotationsGemeindekasse 2) kapitals Fr.

"Fr.

3

4

5

Einlage in Reserven Fr.

6

143 277 837 13 207 570 12590734 6 038 755 35 870 902 5 571 331 7 215 566 1 195 955 400 000 115 319 936 7 124 109 4 200 000 3 894 057 1 979 563 56 336 960 9 216 571 5 508 224 1 587 188 711 335 19393823 1 236 887 1 721 000 854 267 11 303 220 2 169 356 1 674 039 537 224 130 000 12 765 740 25000 460 874 2468817 522 659 9 184 837 1 100 000 1 823 427 322 165 260 000 2 855 241 10000 1 250 000 75000 3 985 000 295 290 41000 122 800 17425363 5 097 709 1 092 834 791 216 271 749 2 075 000 3 708 387 750000 74600 526 484 5 026 191 928 410 802 990 272 957 16 438 220 628 830 849 545 757 896 231 000 1 016 000 3 321 682 1 247 448 37508 550 000 3500 85000 100 000 1 875 000 325 000 1 804 442 1 091 647 324 394 63720 123 828 1 127 565 491 046 68742 38568 83281 4784000 11 917 953 325 000 239 415 619 351

Zug

Le Locle Bellinzona Grenchen Yverdon .

Rorschach . . .

Uster Baden Burgdorf Châtelard-Montreux . .

Frauenfeld Schwyz Sitten Liestal Altdorf Samen . .

Glarus . . .

Appenzell Stans Total 1948 » 1947 » 1946 » 1945

317 678 343 713 50000 188 000 186 256 50000 155 000 320 698

87729 44905 882 41510 175424 25070 41588

59000 333 000 36098

680 000

191 060

39906

78053

243 660

100 000 35000 10000 22011 115 000

2 346 402 1 877 222 4 300 000 60000 19605 23745 1764963 150 641 4 113 947 1 100 000 375 000 2030000 1 281 388 169445 950 000

720 000

476 686 582 405 716 221 369078116 330 232 324

85000

1000 25000

52823

41623

93256

65844 75 439 291 46 377 715 17 958 261 77 562 395 45 764 091 15 334 561 75 532 847 49 093 784 14035712 77 113 393 44 946 103 13434390

15016 6 730 124 5 372 756 7 950 698 9 534 912

311 082

1) Die industriellen Betriebe von Basel- Stadt sind bei den "Kantonen aufgeführt.

2) la den Genieinderechnungen verbuchte Ablieferungen.

925 und die offenen Reserven 12 Mio Fr. Dagegen war die Ablieferung an die Gemeindekassen gesamthaft gesehen mit 134 000 Fr. sehr gering. Die Verkehrsanstalten sind in der Regel keine rentierenden Betriebe, und oft müssen ihre Defizite von der Gemeindekasse übernommen werden.

Eine ähnliche Feststellung lässt sich für die stadtischen Schlachthöfe (Tab. 10) machen, die über ein Dotationskapital von 15 Mio Fr. und über offene Eeserven von rund 4 Mio Fr. verfügen. Im Jahre 1948 lieferten lediglich die Tabelle 9. Kommunale Verkehrsbetriebe 19481) (Strassenbahn, Autobus, Trolleybus) Gemeinden 2)

1

-

Zürich Bern St. Gallen Winterthur. . . .

Luzern . . . .

Biel Schaffhausen . . . .

Thun Lugano Total 1948 »> 1947 » 1946 » 1945

Dotationskapital

Reserven

Fr

Fr.

2

3

Ablieferung Verzinsung an des Gemeinde- Dotationskasse kapitals Fr.

Fr.

4

Einlage in Reserven Fr.

6

5

1 423 401 282 992 37 522 771 9 564 682 481 116 14251 806 1 206 371 75333 3 235 871 83715 2467653 104 555 195 702 5 665 578 170 000 83262 18202 81524 3 211 521 49036 104 000 96671 2 600 000 277 487 10322 4358 335 209 4358 1800 36462 1 012 000 751 205 18397 70 302 409 12 096 860 134 098 2491575 402 418 54013003 14811 259 153144 2062261 329 037 46 728 928 14 627 875 157 225 1 899 560 2 903 682 1012 2061 609 4 181 629 46 387 171 12 171 521

1) In andern Städten sind die Verkehrsbetriebe in privater Hand ( Genf, Lausanne usw.).

2 ) Die Baselstädtischen Verkehrsbetriebe sind bei den Kantonen aufgeführt.

Schlachthöfe von Thun und Samen einen geringen Betrag der Gemeindekasse ab. Während des Krieges waren die Abschlüsse der Schlachthöfe infolge der Einschränkung des Fleischverbrauches meist defizitär. Noch im Jahre 1948 waren Defizite in der Höhe von 204 000 Fr. festzustellen. Diese Defizite konnten nicht in allen Fällen durch Reserveentnahmen gedeckt werden, so dass auch hier die Gemeindekassen helfend einspringen mussten.

Von völlig untergeordneter Bedeutung sind die kommunalen Banken (Tab. 11). Von den 40 statistisch erfassten Gemeinden verfügen lediglich die Gemeinden Freiburg, Solothurn und Schwyz über eine Gemeindebank. Dotationskapitalien sind keine vorhanden. Die genannten drei Banken lieferten im Jahre 1948 174 000 Fr. an die Gemeindekassen ab.

4. Die steuerliche Behandlung der öffentlichen Unternehmungen nach geltendem Recht Das Postulat des Lastenausgleichs zwischen privaten und öffentlichen Unternehmungen hat seinen Ursprung in der Tatsache, dass nach dem geltenden Bundesblatt.

102. Jahrg. Bd. I.

65

926 Tabelle 10. Kommunale Schlachthöfe 1948 Gemeinden 1)

l

Zürich.

. . .

Bern . . . .

Genf Lausanne . . .

St. Gallen Winterthur Luzern Biel La Chaux-de-Fonds . .

Freiburg Neuenburg Schaffhausen Thun Chur Lugano Solothurn Ölten Köniz Aarau Herisau Vevey Zug Le Lode Bellinzona . . .

Grenchen Yverdon Rorschach Uster Baden . . . .

Burgdorf Châtelard-Montreux 3) .

Frauenfeld Schwyz Sitten Liestal Altdorf Samen Glarus Appenzell Stans Total 1948 » 1947 » 1946 » 1945

Dotationskapital

Reserven

Fr.

Fr.

2

3

2 404 336 1 673 408 151 512 558 650 4293118 849 117 293 065 2 202 919 1 027 888 257446 27051 1 525 000 16510 13415 291 997 -2) -2) 76600 103 753 214 056 426446 1 69488 785 200 243 201 424 334 208 000 500000

Ablieferung Verzinsung an des Gemeinde- Dotationskasse kapitals Fr.

Fr.

4

5

72272 152 707 10961 88367

13657 53375

Einlage in Reserven Fr.

e 128 234 60301

99927 61046 587 2028 13415

12857 92480 5146

8262 2648 11372 25950 9568 3646 10000 20020

12500 37389

2762 459 033 336 400

16898 13756

601 123 136 860

21777 5393 27000 10104 4875

2-)

141 875

1589

18000 154 962 14768600 14 955 880 16 243 865 16758445

3 716 055 3 681 971 3 855 684 3 705 769

6735 20477 14344 3292

1750 7400 5025 688 100 692 278 681 881 694 713

1) Der Schlachthof von Basel-Stadt ist bei den Kantonen aufgeführt (vgl. Tabelle 3).

2 ) In «Industrielle Betriebe» enthalten (vgl. Tabelle 8).

") Inkl. Les Planches-Montreux.

882 320 542 923 201 722 64268

927 Steuerrecht des Bundes, der Kantone und Gemeinden die öffentlichen Unternehmungen weitgehende steuerliche Privilegien geniessen.

a. Bundessteuerrecht aa. Eechts- und Wirtschaftsverkehrssteuern. Die öffentlichen Unternehmungen der Kantone und Gemeinden hatten schon bisher, wie diejenigen des Bundes, Beiträge an die Aufwendungen des Bundes zu leisten, und zwar in Form der Warenumsatz-, der Luxus- und der eidgenössischen Stempelsteuern.

Tabelle 11. Kommunale Banken 1948

Gemeinden

Dotationskapita]

Beserven

Saldovorträge

Fr.

Ti.

Fr.

3

4

1

2

Freiburg . . . .

Solothurn . . .

Schwyz . . . .

Total 1948 » 1947 » 1946 » 1945

-- -- -- -- --

·262 647 1 960 000 1 308 832 3 531 479 3 365 300 3 206 128 3 082 025

34901 --

34901 34375 35828 34898

Ablieferung Verzinsung an des Gemeinde- Dotationskasse kapitals Fr.

Fr.

5

20000 60000 94268 174 263 171 028 176 231 163 754

6

Einlage in Reserven Fr.

7

30281 100 000 35898 166 179 159 172 148 764 113 931

Eine Vergünstigung konzediert ihnen nur Artikel 9Ms des Luxussteuerbeschlusses, der die Lieferungen von ausschliesslich zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben bestimmter Luxuswaren an inländische Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Eechts von der Luxussteuer befreit.

Vb. Steuern vom Einkommen und vom Vermögen bis 1939. Anlässlich der parlamentarischen Beratung des Verfassungsartikels für die erste eidgenössische Kriegssteuer von 1915 gingen die Ansichten über den Unifang der Steuerbefreiung der öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten gehörenden wirtschaftlichen Betriebe stark auseinander. Der Präsident der nationalrätlichen Kommission, Herr Eugster, war der Auffassung, dass das Kriterium für die Steuerfreiheit nicht in der privatrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Organisationsform der Betriebe, sondern in der Verfolgung eines öffentlichen Zweckes durch diese liege (vgl. StenB 1915 NE, S. 109). Die gegenteilige Auffassung vertrat der Eeferent der ständerätlichen Kommission, Herr Isler, der die Steuerbefreiung von der Form, in welche die Betriebe gekleidet sind, abhängig machen wollte: «Wenn die Kantone oder Gemeinden in der kommerziellen Form von Aktiengesellschaften Geschäfte betreiben, so ist nicht einzusehen, warum man ihnen Steuerfreiheit einräumen solle» (vgl. StenB StE 1915, S. 54). Diese Auffassung ist schliesslich durchgedrungen (vgl. das Votum Motta, StenB 1915 NB, S. 363). Nur vereinzelt wurden Stimmen für eine Be-

928 schränkung der Steuerfreiheit der öffentlich-rechtlich organisierten Betriebe laut. In diesem Sinne hat sich Nationalrat Keller geäussert: «Meine Ansicht geht dahin, dass diese Betriebe gleich behandelt werden sollen, ohne Eücksicht auf die Form, und materiell neige ich zur Ansicht, dass alle diese industriellen Betriebe sowohl der Kantone als der Gemeinden der Steuer unterworfen sein sollen» (vgl. StenB 1915 NB, S. 363).

Tabelle 12. Ablieferungen von industriellen Betrieben und Gemeindebanken der 30 grössten schweizerischen Gemeinden (exkl. Basel, dessen Einwohnergemeinde bei den Kantonen berücksichtigt ist) in % der Gemeindesteuern in %

Gemeinden

1938

1939

1940

1942

1944

1945

1946

1947

1948

l

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Zürich . . . .

Bern Genf Lausanne . . .

St. Gallen . .

Winterthur . .

Luzern . . . .

Biel .

. .

La Chaux-de-F.

Freiburg . . .

Neuenburg . .

Schaffhausen .

Thun Chur Lugano . . . .

Solothurn . . .

Ölten Koniz . . . .

Aarau 1. . . .

Herisau2 ) . . .

Vevey ) . . .

22,0 39,6 56,0 36,4 42,2 21,2 41,3 36,5 32,3 2,6 38,2 26,1 31,7 43,3 61,1 20,0 11,0 3,9 23,8

25,0 38,4 59,2 39,3 42,0 23,9 41,2 37,2 32,8 2,7 37,7 25,6 34,9 37,8 45,2 20,6 10,2 5,0 22,7

19,8 38,0 50,2 43,5 34,5 18,5 35,4 35,8 33,1 3,5 33,0 20,6 32,7 35,6 59,4 23,8 8,7 4,8 20,6

18,8 33,6 36,3 41,2 29,1 12,5 28,2 28,3 25,6 0,9 28,3 15,0 25,7 28,0 55,3 14,1 6,1 5,1 19,1

17,8 28,3 40 ,l 42,9 25,1 11,1 28,7 25,1 20,7 0,8 22,9 13,7 26,3 23,5 67,8 10,9 5,9 5,5 17,2

17,2 23,0 37.9 31.2 19,8 9,6 33,8 22,6 18,4 0,7 25,0 10,3 15,3 23,6 57,7 11,5 9,0 4,1 16,6

17,2 24,8 31 .0 31.3 15,7 8,0 18,6 20 .8 208 11,5 0,8 23,5 12,0 17 ; · 177 28,9 51,7 10,6 5,2 3,9 18,3

12,4 18,7 24,8 32,9 12,9 5,2 21,8 14,8 14 ,8 12,9 2,7 15,6 10,7 15,4 26,7 29,4 10,9 9,3 3,9 17,0

10,6 22,5 21.2 29.5 14,2 6,9 21,8 17,6 10,7 1,5 21,3 11,3 20,9 28,2 32,7 9,4 8,9 3,4 12,7

30,1 38,1 17,3 43,7 32,4 221 15,9 23,3 29,8

25,1 42,9 17,0 36,9 38,0 20,1 15,3 26,8 30,9

25,5 38,8 16,3 27,6 37,5 26,5 15,3 28,5 27,7

17,1 36,9 9,1 20,4 27,8 12,0 Î 13,1 18,8 23,2

14,8 34,6 3,1 11,7 32,5 6,9 11,1 21,2 21,9

17,8 29,3 2,1 -3) 37,0 5,44 5 10,3 17,3 19,7

14,3 29,0 1,4 1,7 35,4 3,3 7,4 20,4 18,3

14,6 30,7 1,5 6,0 28,1 2,5 7,5 15,2 15,1

10,4 29,5 1,4 14,5 17,4 2,1 2.1 6,7 14,7 14,8

Zug 1) . . . .

Le Locle . . .

Bellinzona . .

Grenchen . . .

Yverdon . . .

Rorschach . .

Uster Baden . . . .

Burgdorf . . .

Total

1) Keine gemeindeeigenen Werke.

2) Am Wasserwerk sind 7 Gemeinden beteiligt. Bine Ausscheidung ist nicht möglieh.

3 ) Keine Ablieferung infolge Gaswerkdefizit.

929 Bei der parlamentarischen Beratung des Bundesbeschlusses betreffend die neue ausserordentliche Kriegssteuer von 1919 wurde abermals erörtert, ob die Zuerkennung der Steuerfreiheit von der Rechtsform oder vom Zweck abhängig zu machen sei (vgl. StenB 1918 NB, S. 386-395; StE, S. 306-312: 1919 NE, S. 105-113; StE, S. 118-116). Gewisse Zweifel hinsichtlich der Berechtigung der Steuerbefreiung öffentlich-rechtlich organisierter Betriebe äusserten die Herren Keller (vgl. StenB 1918 NE, S. 386), Scherrer (StenB 1918 StE, S. 306) und Bugsier (StenB 1919 NE, S. 105). Schliesslich ist an der Steuerfreiheit dieser Betriebe festgehalten worden.

Der Krisenabgabebeschluss hat die Lösung der zweiten Kriegssteiier uneingeschränkt übernommen (Art. 15, Ziff. l und 2, bzw. Art. 16, Ziff. l und 2; , vgl. StenB 1933 StE, S. 347).

cc. Wehropfer und Wehrsteuer. Der Bundesratsbeschluss vom 19. Jvili 1940 über die Erhebung eines einmaligen Wehropfers (WOB I) hat die Steuerbefreiung der öffentlichen Betriebe analog dem Krisenabgabebeschluss geordnet.

Wohl hatte der Bundesrat in seiner Botschaft vom 19. Januar 1940 über Massnahmen zur Ordnung des Finanzhaushalts des Bundes (BEI 1940, S. 37) darauf hingewiesen, dass die Frage der Unterwerfung der bisher von den direkten Bundessteuern durchwegs befreiten erwerbswirtschaftlichen Unternehmen von Bund, Kantonen und Gemeinden unter das Wehropfer zu prüfen sei (BB1 1940, S. 48). Indessen hat die Bundesversammlung im Bundesbeschluss vom 11. April 1940 über Massnahmen zur Tilgung der ausserordentlichen Wehraufwendungen und zur Ordnung des Finanzhaushalts des Bundes, an dessen Stelle in der Folge der Bundesratsbeschluss vom 30. April 1940 (AS 56, S. 410) getreten ist. am bisherigen Zustand und Umfang der Steuerbefreiung festgehalten (vgl. insbesondere das Votum von Herrn Ständerat Klöti und die Antwort von Herrn Bundesrat Wetter im StenB 1940 StE, S. 120 f.).

Der Bundesratsbeschluss vom 20. November 1942 über die Erhebung eines neuen Wehropfers verweist hinsichtlich der Steuerprivilegien der öffentlichen Hand auf den Wehrsteuerbeschluss.

Nach Artikel 16, Ziffer l, des Bundesratsbeschlugses vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung einer Wehrsteuer (WStB) sind der Bund und die Kantone, ihre Anstalten und Betriebe sowie die unter ihrer Verwaltung stehenden Spezialfonds vollständig
von der Wehrsteuer befreit. Die Gemeinden sowie die andern öffentlich-rechtlichen und kirchlichen Körperschaften schulden zwar gemäss Artikel 51, Absatz l, lit. fc WStB, grundsätzlich eine Steuer von ihrem Vermögen. Sie sind aber von dieser sogenannten Ergänzungssteuer für dasjenige Vermögen befreit, das öffentlichen Zwecken dient (Art. 16, Ziff. 2, WStB).

Der Wehrsteuerbeschluss nimmt mithin die Kantone schlechthin von der Wehrsteuer aus. Diese Befreiung erstreckt sich auch auf alle unselbständigen, d. h. nicht mit eigener Eechtspersönlichkeit ausgestatteten Anstalten und Betriebe der Kantone. Die Gemeinden, einschliesslich der unselbständigen Gemeindebetriebe, sowie die rechtlich verselbständigten Betriebe und Anstalten

930 der Kantone und Gemeinden dagegen sind lediglich von der Wehrsteuer auf dem Einkommen vollständig befreit, von der Ergänzungssteuer auf dem Vermögen indessen nur insoweit, als ihr Vermögen öffentlichen Zwecken dient. Der Wehrsteuerbeschluss geht mithin von der Annahme aus, dass nicht jede Tätigkeit einer Gemeinde oder einer andern öffentlich-rechtlichen Institution deren Befreiung von der Wehrsteuer auf dem Vermögen rechtfertige.

Er hat eine Abgrenzung der öffentlichen Zwecke von den übrigen im Eahmen eines Gemeinwesens oder einer öffentlich-rechtlichen Institution verfolgbaren Zwecken vorgenommen. Was als öffentlicher Zweck zu gelten hat, bestimmt sich dabei in erster Linie nach dem kantonalen Verfassungsrecht und der Gemeindegesetzgebung, aber auch nach den jeweils geltenden Anschauungen über die öffentlichen Aufgaben der in Frage stehenden Körperschaften und Anstalten (vgl. BGE vom 30. Oktober 1942 i. S. Gemeinde-Sparkasse W., 681 272).

Betreibt somit eine Gemeinde oder eine andere öffentlich-rechtliche Institution ein Unternehmen, dessen Tätigkeit nicht in ihren eigentlichen Aufgabenkreis fällt, so dient das in ihm arbeitende Vermögen einem privatwirtschaftlichen Zweck und ist deshalb der Ergänzungssteuer unterworfen (BGE 681 272). Zu welchen Zwecken der Ertrag aus einem solchen Betrieb verwendet wird, ist grundsätzlich unerheblich. Einzig wenn nach den Statuten der Unternehmung der gesamte verfügbare Eeingewinn wie auch ein allfälliger Liquidationserlòs ausschliesslich zu öffentlichen Zwecken zu verwenden sind, mit andern Worten wenn das Unternehmen hinsichtlich des Ertrages vollständig in den Dienst der öffentlichen Verwaltung gestellt wird, ist eine Steuerbefreiung trotz des privatwirtschaftlichen Charakters des Betriebes gerechtfertigt (BGE vom 8. März 1944 i. S. Spar- und Leihkasse K, 701 37).

dd. Kriegsgewinnsteuer. Der Bundesratsbeschluss über die Erhebung einer eidgenössischen Kriegsgewinnsteuer hatte in seiner ursprünglichen Fassung vom 12. Januar 1940 keine Sondervorschriften hinsichtlich der öffentlichrechtlichen Betriebe enthalten. Durch Artikel 2, Absatz l, lit. b, der Novelle vom 18. November 1941 hat der Bundesrat jedoch im Einverständnis mit den Vollmachtenkommissionen der eidgenössischen Bäte, mit Rückwirkung auf den Beginn der Kriegsgewinnsteuer die inlandischen
Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Bechtes von der Steuerpflicht befreit.

fe. Kantonales Steuerrecht aa. Steuerbefreiung kantonaler und kommunaler Unternehmungen.

Während der Grundsatz der Steuerfreiheit kantonaler und kommunaler Unternehmungen im Bundesrecht praktisch volle, wenn auch nicht unangefochtene Geltung besitzt, hat er sich nur in einer Minderzahl von Kantonen, nämlich in Schwyz, Nidwaiden, Glarus, Zug, Basel-Stadt und Basel-Landschaft, Schaffhausen, Appenzell beider Bhoden und Neuenburg (hier mit Ausnahme der kantonalen und kommunalen Sparkassen; die Kantonalbank geniesst dagegen Steuerfreiheit) zu erhalten vermocht.

931

Die übrigen Kantone lassen sich bezüglich der Besteuerung öffentlicher Unternehmungen in folgende zwei Hauptgruppen einteilen : einerseits in solche, in denen sich Staat und Gemeinden gegenseitig bzw. die verschiedenen Gemeindearten untereinander -- wenn auch teilweise nur in beschränktem Umfange -- zu den Hauptsteuern vom Einkommen und Vermögen heranziehen (Freiburg, St. Gallen, Aargau, Wallis), und anderseits in solche, die zwar den Staat und seine Anstalten nicht besteuern oder höchstens mit ausserordentlichen kommunalen Steuern (wie Liegenschafts-, Grundstückgewinn- und Handänderungssteuern) belasten, wohl aber die Gemeinden untereinander und dem Kanton gegenüber in gewissem Umfange als steuerpflichtig erklären (Zürich, Bern, Luzern, Uri, Obwalden, Solothurn, Graubünden, Thurgau, Tessin, Waadt, Genf).

bb. Die Befreiung des Bundes und seiner Anstalten. Die Befreiung des Bundes von den kantonalen Steuern richtet sich nach den einschlägigen bundesgesetzlichen Bestimmungen. Eine allgemeine Befreiungsnorm enthält Artikel 10 des Bundesgesetzes vom 16. März 1934 über die politischen und polizeilichen Garantien zugunsten der Eidgenossenschaft; danach dürfen die Bundeskasse und alle unter der Verwaltung des Bundes stehenden Fonds sowie diejenigen Liegenschaften, Anstalten und Materialien, welche unmittelbar für Bundeszwecke bestimmt sind, von den Kantonen nicht mit einer direkten Steuer belegt werden. Für die Schweizerischen Bundesbahnen, die Militäranstalten, -Werkstätten usw., die Militärfahrzeuge, die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt, die Eidgenössische Alkoholverwaltung, die Nationalbank usw. bestehen spezielle Vorschriften über die Steuerbefreiung (vgl. Militärorganisation der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 12. April 1907, Art. 164, Abs. 2, und 165; BG vom 13. Juni 1911 über die Kranken- und Unfallversicherung, Art. 31 und 53; BG vom 7. April 1921 über die Schweizerische Xationalbank, Art. 12; BG vom 2. Oktober 1924 betreffend den Postverkehr, Art. 8; BG vom 25. Juni 1930 über die Ausgabe von Pfandbriefen, Art. 6; BG vom 21. Juni 1982 über die gebrannten Wasser, Art. 71. Abs. 4; BB vom 8. Juli 1932 über die Errichtung einer eidgenössischen Darlehenskasse, Art. 2; B G vom 23. Juni 1944 über die Schweizerischen Bundesbahnen, Art. 6, Abs. 1; BG vom 20. Dezember 1946 über die Alters-
und Hinterlassenenversicherung, Art. 94). Ohne auf Einzelheiten einzutreten, sei lediglich festgestellt, dass die öffentlichen Unternehmungen des Bundes, gleichgültig, ob sie mit eigener Kechtspersönlichkeit ausgestattet sind oder nicht, in ähnlichem Umfange von den kantonalen Steuern befreit sind wie die öffentlichen Unternehmungen der Kantone und Gemeinden von den Steuern, die der Bund vom Einkommen und vom Vermögen erhebt. Es ist verständlich, dass daraus abgeleitet wird, es wäre ungerecht, wenn der Bund, der auf dem Wege der Gesetzgebung seine Unternehmungen von der Belastung mit kantonalen und kommunalen Steuern bewahrt hat, nicht weiterhin Gegenrecht halten, sondern die bisherige Begünstigung der kantonalen und kommunalen Anstalten bei den Bundessteuern aufgeben wollte.

932 e. Die steuerliche Behandlung ö f f e n t l i c h e r U n t e r n e h m u n g e n im i n t e r k a n t o n a l e n Verhältnis Anders als im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen, wo die gegenseitige Befreiung von den direkten Steuern weitgehend anerkannt und durchgeführt ist, fehlt eine entsprechende Eücksichtnahme im interkantonalen Verhältnis vollständig. Jeder Kanton unterwirft ausserkantonale öffentliche Unternehmungen, ohne Eücksicht auf ihre Bechtsforna, seinen Staats- und Gemeindesteuern vom Einkommen und vom Vermögen, soweit einer solchen Besteuerung nicht das Verbot der Doppelbesteuerung (Art. 46, Abs. 2, BV) entgegensteht.

d. A n h a n g : Die B e s t e u e r u n g ö f f e n t l i c h e r U n t e r n e h m u n g e n im Ausland Es mag nützlich sein, in diesem Zusammenhang kurz einen Blick auf ausländische Verhältnisse zu werfen und zu prüfen, ob und inwieweit dort öffentliche Unternehmungen der Steuerpflicht unterworfen sind.

Deutschland. Die Besteuerung der öffentlichen Betriebe durch das Keich hat eine wechselvolle Entwicklung durchgemacht. Das Körperschaftssteuergesetz vom 30. März 1920 hat das Eeich, die Länder, die Gemeinden und die Gemeindeverbände sowie die in der Form von Verwaltungsabteilungen und unselbständigen Anstalten errichteten Betriebe schlechthin von der Steuer befreit. Ausserdem hat das Gesetz alle jene Unternehmungen ohne Eücksicht auf die Eechtsform befreit, deren Erträge ausschliesslich dem Eeich, den Ländern, den Gemeinden und Gemeindeverbänden zuflössen. Bei den übrigen juristischen Personen des öffentlichen Eechts sind die Einkünfte aus den vorwiegend im öffentlichen Interesse betriebenen Einrichtungen von der Steuer ausgenommen worden.

Die Novelle zum Körperschaftssteuergesetz vom 8. April 1922 brachte vorerst eine Einschränkung der Steuerfreiheit der öffentlichen Bankbetriebe.

Nach dem Körperschaftssteuergesetz vom 10. August 1925 sodann waren von der Besteuerung ausgenommen Betriebe und Verwaltungen, die der Ausübung der öffentlichen Gewalt, lebenswichtigen Bedürfnissen der Bevölkerung (Versorgungsbetriebe) und gemeinnützigen oder mildtätigen Zwecken dienten, ferner die Eeichspost, die Monopolverwaltungen des Eeichs, die staatlichen Lotterieunternehmungen, die Deutsche Eeichsbahngesellschaft, die Eeichsbank, die Eentenbank, die Golddiskontbank, die Bank
für deutsche Industrieobligationen sowie die in der Hauptsache Geschäften staatswirtschaftlicher oder allgemein wirtschaftlicher Art dienenden Staatsbanken, die öffentlichen oder dem öffentlichen Verkehr dienenden Sparkassen und öffentlich-rechtliche Versicherungsanstalten. Schliesslich hatte das Gesetz den steuerbefreiten Betrieben und Verwaltungen jene Unternehmungen gleichgestellt, deren Erträge ausschliesslich Körperschaften des öffentlichen Eechts zuflössen.

933 Das neue deutsche Körperschaftssteuergesetz vom 16. Oktober 1934 hat die Steuerprivilegien öffentlicher Unternehmungen gegenüber 1925 noch weiter eingeschränkt und die Steuerpflicht auf die öffentlichen Versorgungsbetriebe und die öffentlich-rechtlichen Versicherungsanstalten ausgedehnt.

Vereinigte S t a a t e n von Amerika. In den Vereinigten Staaten betätigen sich Staat und Gemeinden nur in geringem Ausmass auf wirtschaftlichem Gebiet. Die Telephon- und Telegraphendienste, die Eisenbahnen, Gas-, Wasser- und Elektrizitätswerke, Banken usw. befinden sich zur Hauptsache in den Händen privater Gesellschaften; Staatsbetriebe sind eine seltene Erscheinung.

Die bundeseigenen Betriebe sind von jeglicher Bundessteuer befreit.

Dagegen wären solche Betriebe des Bundes in den Gliedstaaten, in denen sie ihre Tätigkeit ausüben, an sich den dortigen Steuern unterworfen. Meistens wird jedoch diese Steuerpflicht auf Grund von Abmachungen zwischen Bund und Gliedstaaten in Form jährlicher, freiwilliger Leistungen des Bundes abgegolten. Von den Steuern des Bundes sind auch die öffentlichen Betriebe der Einzelstaaten und Gemeinden befreit. Wie den Entscheiden des obersten amerikanischen Gerichtshofes und den Verfügungen des Bureau of Internai Revenue (Bundes-Zentralsteuerverwaltung) entnommen werden kann, richtet sich die Steuerbefreiung nicht nach der Rechtsform, sondern nach den materiellen Umständen. So ist einerseits die dem Staate Xew York gehörende Saratoga-Brunnenverwaltung der Steuer unterworfen worden, weil sie, gleich wie private Unternehmen, das Mineralwassergeschäft betreibe; aus den gleichen Überlegungen heraus wird ferner die dem Staate gehörende Bank of North Dakota in Fargo besteuert. Anderseits ist die Jamestown and Newport Ferry Co. von der Steuerpflicht befreit worden, weil sie einen öffentlichen Dienst (Fährenbetrieb) versehe und die Aktienmehrheit der Stadt gehöre.

Frankreich. In Frankreich sind dem Grundsatze nach die öffentlichen Betriebe denselben Steuern unterworfen wie die gleichartigen privaten Einrichtungen. Immerhin sind die Betriebe des französischen Staates ohne eigene Rechnungsführung von den Staatssteuern ausgenommen ; dies deshalb, weil eine bloss buchmässige Umlagerung von staatlichen Mitteln vermieden werden soll.

Diese Betriebe werden indessen zu den lokalen Steuern
herangezogen. Zu den genannten Betrieben gehören : Manufactures nationales : Service de l'exploitation industrielle des Tabacs et des Allumettes; Service des Alcools; Administration des Monnaies et Médailles ; Imprimerie nationale ; Arsenaux et usines mécaniques de l'Etat.

Der oben erwähnte Grundsatz der ausnahmslosen Besteuerung hat durch das Finanzgesetz 1946 eine Milderung erfahren, indem die departementalen und kommunalen Regiebetriebe, die öffentliche Dienste erbringen, von der Besteuerung ihrer Erträge befreit worden sind (Z.B.Wasserversorgungen; nicht aber Transportunternehmungen sowie Gas- und Elektrizitätswerke).

934 England. Der englischen Steuergesetzgebung liegt ebenfalls der Gedanke zugrunde, dass die Betriebe der öffentlichen Hand dieselbe steuerliche Behandlung wie gleichartige private Unternehmungen erfahren sollen. So werden denn sowohl die mit dem Staate verbundenen (z. B. British Overseas Airways Corporation, Bank of England, National Goal Board) als auch die mit den lokalen Verwaltungen in Beziehung stehenden wirtschaftlichen Betriebe zu den Staatsund Lokalsteuern herangezogen. Für Post, Telegraph und Telephon, die von Verwaltungsabteilungen des Staates (revenue producting departments) betrieben werden, besteht eine Sonderregelung; sie sind von den direkten Staatssteuern ausgenommen, nicht aber von den lokalen Abgaben (rates). Ferner sind die wichtigen allgemeinen Bedürfnissen dienenden Betriebe (public utilities), deren Geschäftsführung durch einen besondern Erlass des Parlaments geregelt ist, von der staatlichen Profits Tax befreit (z. B. London Passenger Transport Board, Central Electricity Board).

Niederlande. In den Niederlanden ist für die Steuerbefreiung der öffentlichen Betriebe, ähnlich wie in der Schweiz, deren Bechtsform entscheidend, d. h. Betriebe mit öffentlich-rechtlicher Eechtspersönlichkeit gemessen Steuerfreiheit, solche mit privatrechtlicher Eechtspersönlichkeit dagegen nicht. Diese Ordnung ist nicht unangefochten geblieben, weil sie den materiellen Umständen nicht Eechnung trägt. Im Finanzministerium scheint derzeit die Tendenz vorzuherrschen, eine umfassende Steuerbefreiung, ohne Eücksicht auf die Eechtsform, aller der öffentlichen Hand gehörenden Betriebe einzuführen und auf diese Weise sämtliche gemeinwirtschaftlichen Einrichtungen einander steuerlich gleichzustellen. Die andere Lösung, die Gleichstellung durch eine Besteuerung aller staatlichen Betriebe zu erzielen, wird dagegen mit Eücksicht auf die technischen und politischen Schwierigkeiten sowie auf die Verwaltungsumtriebe abgelehnt.

Schweden. Auch in Schweden ist die Steuerbefreiung der öffentlichen Betriebe von der Eechtsform abhängig. Für die Unternehmungen des Staates und der Gemeinden, die in der Form von Aktiengesellschaften oder wirtschaftlichen Vereinen betrieben werden, bestehen keine besondern Steuerprivilegien; sie unterliegen der gewöhnlichen Besteuerung. Die öffentlich-rechtlich organisierten Betriebe
des Staates und der Gemeinden anderseits sind von der staatlichen Einkommens- und Vermögenssteuer befreit. Die staatlichen Elektrizitäts-, Gas- und Wasserwerke sowie die Domänen werden dagegen zu den kommunalenlEiiikommenssteuern herangezogen; ebenso die kommunalen Elektrizitäts-, Gas- und Wasserwerke, Verkehrsunternehmen und Bankinstitute.

Befreiung von den kommunalen Einkommens- und Liegenschaftssteuern gemessen lediglich die staatlichen Banken, Versicherungen und Verkehrsbetriebe.

Belgien. Die Elektrizitäts- und Gasversorgung wird in Belgien sowohl von privaten Gesellschaften wie auch von den Gemeinden in Eegie oder von Gemeindeverbänden betrieben. Die Wasserversorgung ist ausschliesslich Sache der Gemeinden und einer besonderen Gesellschaft, der Société nationale de

935 distribution d'eau. Die Regiebetriebe der Gemeinden und die Gemeindeverbände sind wie die Gemeinden selbst von jeder direkten Steuer befreit. Gleiche Steuerbefreiung geniesst die Société nationale de distribution d'eau mit der einzigen Ausnahme, dass sie für ihre nicht unmittelbar dem Betriebe dienenden Gebäude und Grundstücke die Grundsteuer zu entrichten hat.

in. Das Postulat der Besteuerung öffentlicher Unternehmungen der Kantone und Gemeinden durch den Bund und seine Begründung 1. Die allgemeinen Argumente der Initianten Nach dem Wortlaut ihrer allgemeinen Anregung streben die Initianten einen Lastenausgleich zwischen den privaten und den öffentlichen Unternehmungen an. Dieses Postulat beruht auf der Auffassung, die steuerliche Privilegierung der öffentlichen Unternehmung beeinträchtige die Konkurrenzfähigkeit der Privatwirtschaft und sei deshalb überall da nicht gerechtfertigt, wo die öffentliche Hand und das private Unternehmertum in Wettstreit stehen.

Eine Heranziehung öffentlicher Unternehmungen zu einem Beitrag an die Kosten der Landesverteidigung sei am Platze, weil diese Betriebe in gleichem Masse wie das private Unternehmertum aus der schweizerischen Landesverteidigung Nutzen gezogen haben. Den öffentlichen Betrieben sei eine derartige Belastung auch durchaus zumutbar, denn diese Betriebe hätten während des Krieges erhebliche Überschüsse erzielt und sie statt zu vermehrten Ablieferungen an das Gemeinwesen zur Schaffung übermässiger Reserven und zur Vornahme übersetzter Abschreibungen verwendet.

2. Das Postulat des Lastenausgleichs und der Schaffung verhältnisse

gleicher Konkurrenz-

Die Initiative verlangt «die Herbeiführung eines Lastenausgleichs zwischen privaten und öffentlichen Unternehmungen», mit andern Worten die Schaffung gleicher Konkurrenzverhaltnisse für die öffentlichen wie für die privaten Unternehmungen. Dieses Postulat verdient zweifellos eine ernsthafte Prüfung, auch wenn keine Anzeichen dafür vorliegen, dass die Privatwirtschaft durch die Entwicklung der off entheb en Unternehmungen in ihrer Existenz bedroht wäre.

Der Überlegung, die öffentliche Hand solle, wenn sie sich wirtschaftlich betätigt, nicht bessere Existenzbedingungen haben als der Privatmann, könnte wohl selbst ein grundsätzlicher Anhanger der Gemeinwirtschaft beipflichten, um damit zu bekunden, dass er die öffentliche Unternehmung gegenüber der privatwirtschaftlichen hinsichtlich ihrer Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit als ebenbürtig betrachte. Geht man vom Gesichtspunkt gleicher Wettbewerbsbedingungen aus, so wird man der Frage, ob die öffentliche Unternehmung eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt, eine unselbständige Verwaltungsabteihmg oder ein anderes öffentlich-rechtliches Gebilde sei, keine

936

entscheidende Bedeutung beimessen, sondern vorab auf den wirtschaftlichen Charakter der Unternehmung abstellen.

Nun liegt aber ohne Zweifel eine Konkurrenzierung der Privatwirtschaft überall dort nicht vor, wo die öffentlichen Leistungen -- wie im Falle der Fürsorge, des Unterrichts, aber auch im Falle wirtschaftlicher Leistungen, bei denen keine spezielle Entgeltlichkeit besteht, wie beim Strassenbau, der Strassenbeleuchtung, der Kehrichtabfuhr -- nicht auf einem freien Markte abgesetzt werden. Anderseits besteht ein wirtschaftlicher Wettbewerb zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft jedenfalls dort, wo das öffentliche Unternehmen die gleichen Leistungen erbringt wie das private, wie es beim Hypothekarkredit der öffentlichen Banken oder bei den Installations- und Verkaufsgeschäften der kommunalen Gas- und Elektrizitätswerke der Fall ist.

Nach der Meinung der Initianten kann aber von einer Konkurrenzierung nicht nur dann gesprochen werden, wenn das öffentliche Unternehmen ein Bedürfnis befriedigt, das die private Wirtschaft ebenfalls zu befriedigen vermag, sondern auch dann, wenn irgendwelche Leistungen auf den Markt gebracht werden, weil eben alle wirtschaftlichen Leistungen sich um das gleiche Einkommen des Konsumenten bewerben. Vom Gesichtspunkte der Herstellung einer gleichen Konkurrenzbasis müsste infolgedessen jede erwerbswirtschaftliche Tätigkeit dieser Art besteuert werden.

Eine solche Betrachtung übersieht zweierlei. Einmal stellen die öffentlichen Betriebe, die in direktem marktwirtschaftlichem Wettbewerb mit der Privatwirtschaft stehen, in der Eegel nur relativ bescheidene Zweige der Betätigung der öffentlichen Hand dar, denen im Eahmen des Ganzen bloss akzessorische Bedeutung zukommt (Verkaufsladen und Installationsabteilungen der kommunalen Versorgungsbetriebe mit Gas, Elektrizität u. dgl.). Ferner werden insbesondere den kantonalen und kommunalen Banken vielfach wirtschaftspolitische Aufgaben und betriebsfremde Lasten Überbunden, die den Vorteil der bestehenden steuerlichen Prh ilegierung durch den Bund und die Kantone mehr als ausgleichen. So sind den öffentlichen Banken bei ihrer Errichtung im wesentlichen die Pflege des Sparsinns und die billige Befriedigung des landwirtschaftlichen Bodenkreditbedarfs sowie der Kreditbedürfnisse des gewerblichen und kaufmännischen
Mittelstandes zur Pflicht gemacht worden, d. h.

Geschäftszweige, die in der Eegel nur geringen oder keinen Gewinn abwerfen.

Dort aber, wo sich private und öffentliche Bankinstitute im freien Wirtschaftswettbewerb begegnen, greifen in der Eegel vertragliche Bindungen und Abmachungen über das Geschäftsgebaren und die Konditionen Platz, die eine Verdrängung des privaten Bankgeschäftes ausschliessen.

Andere wirtschaftliche Betriebe der öffentlichen Hand, wie Gas-, Wasser-, Elektrizitätswerke, Verkehrsbetriebe, BrandversicherungBanstalten, bringen wohl Leistungen auf den Markt ; dieser Markt ist indessen dem privaten Unternehmer wegen des rechtlichen oder faktischen Monopols der öffentlichen Hand verschlossen. Wo aber die freie Konkurrenz praktisch ausgeschaltet ist, verliert auch das Postulat gleicher Konkurrenzverhältnisse seinen Sinn.

937 3. Öffentliche Unternehmungen und Landesverteidigung Nach der Initiative sollen die öffentlichen Unternehmungen zu einem Beitrag an die Aufwendungen für die Landesverteidigung herangezogen werden.

Damit qualifiziert sich die vorgeschlagene Abgabe als ausgesprochene Zwecksteuer im Gegensatz zu den ordentlichen Steuern, deren Ertrag zu den freien, nicht an bestimmte Verwendungszwecke gebundenen Staatseinnahmen gehört.

Im Umstände, dass die geforderte Steuer von öffentlichen Unternehmungen ausschliesslich einen Beitrag an die Kosten der Landesverteidigung bilden soll, erblicken die Befürworter der Initiative ein Hauptargument zu ihren Gunsten, indem sie die Auffassung vertreten, dass die öffentlichen Unternehmungen in gleichem Masse wie die privaten aus der Landesverteidigung Nutzen gezogen hätten und dass deshalb ihre Besteuerung lediglich eine gerechtfertigte Gegenleistung für den vom Bund gebotenen Schutz darstelle. Die Steuer findet aber letztlich ihre Eechtfertigung im Finanzbedarf des Gemeinwesens. Die Auffassung, wonach sie lediglich ein Äquivalent für die vom steuerfordernden Gemeinwesen gebotenen Vorteile bilde, ist heute als überholt zu betrachten.

Der Umstand, dass die kantonalen und kommunalen öffentlichen Unternehmungen ebenfalls aus den Bundesmassnahmen zur Landesverteidigung Nutzen gezogen haben, kann mithin für die Frage, ob die Kantone und Gemeinden zu verhalten seien, Vermögen und Ertrag ihrer Unternehmungen dem Bunde zu versteuern, nicht entscheidend sein.

4. Der Beitrag der öffentlichen Unternehmungen an den Finanzhaushalt der Kantone und Gemeinden Wir haben bereits im zweiten Abschnitt auf die wirtschafts- und finanzpolitische Bedeutung der kantonalen und kommunalen Unternehmungen und Betriebe hingewiesen. Die Initianten haben nun den öffentlichen Unternehmungen vorgeworfen, dass sie ihre Überschüsse nicht zu Ablieferungen an die Gemeinwesen, von denen sie abhängen und denen sie dienen, sondern zu Abschreibungen und Eüekstellungen verwendeten.

Sein zahlenmässig betrachtet kann dieser Kritik eine gewisse Berechtigung nicht abgesprochen werden. Die A b l i e f e r u n g e n der ö f f e n t l i c h e n Betriebe an die Kassen der Gemeinwesen erreichten z.B. 1947/48 folgende Beträge (soweit hienach von Gemeinden oder Städten gesprochen wird, werden nur die Kantonshauptorte
und Städte mit über 10 000 Einwohnern in Betracht gezogen) : Tabelle 13 auf folgender Seite.

Dabei ist jedoch zu beachten, dass 1948 die Städte umgekehrt auch Defizite der Gaswerke, Verkehrsbetriebe und Schlachthöfe in der Höhe von 4,2 Mio Fr.

zu decken hatten, so dass sich die Nettoablieferung an die Städte auf 42,5 Mio Fr.

reduziert.

Ausser zu Ablieferungen an die Kassen der Gemeinwesen werden die Betriebsüberschüsse zu einem beträchtlichen Teil für Abschreibungen und

938

Beservestellungen verwendet, und dies häufig in einem Umfange, der das in der steuerlichen Praxis zulässige Mass, das in analogen Fällen für die Privatwirtschaft angewendet wird, übersteigen dürfte. Die Abklärung der Einzelheiten wäre Sache konkreter Bücheruntersuchungen. Gesamthaft haben die Abschreibungen und Reservestellungen in den Jahren 1947/48 folgendes Ausmass erreicht: Tabelle 14 auf folgender Seite.

Tabelle 13. Ablieferungen der kantonalen und kommunalen öffentlichen nehmungen an die Staats- bzw. Gemeindekassen

Unter-

in 1000 Franken Ablieferungen Art der Unternehmung

1 Kantonale Unternehmungen 1) a. Industrielle Betriebe .

6. Verkehrsbetriebe . .

. . . .

c. Schlachthof Basel- Stadt d. Kantonalbanken e. Brandversicherungsanstalten /. Elementarschadenversicherungen .

. . .

Total kantonale Unternehmungen . . . .

1947

1948

2

3

8883

9046

12885

13483

21768

22529

45764 153 20 171 46108 67876

46378 134 6 174 46692 69221

2

Kommunale Unternehmungen ) a. Industrielle Betriebe b. Verkehrsbetriebe . .

c. Schlachthofe . . . .

. . .

d. Gemeindebanken . .

Total kommunale Unternehmungen Total kantonale und kommunale Unternehmungen . .

1) Vgl. Tabellen 1-«.

) Vgl. Tabellen 8-11.

Eine weitere Gewinnverwendung liegt in der Verzinsung des der Unternehmung vom Gemeinwesen zur Verfügung gestellten D o t a t i o n s k a p i t a l s . Dass das Dotationskapital in den Bechnungen der unselbständigen öffentlichen Unternehmungen regelmässig als eine Schuld gegenüber der Staats- oder Gemeindekasse, die es bereitgestellt hat, erscheint und allmählich an sie abgetragen werden muss, ist eine formelle, buchhaltungstechnische Massnahme und bedeutet nicht, dass seine Verzinsung nur einen Unkostenaufwand der Unternehmung darstellt. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung (Entscheid vom 9. Oktober 1920 i. S. Stadt Zürich gegen Begierungsrat und Obergericht Zug ; B GE 461 856) ist vielmehr bei der Beantwortung der Frage, welchem Zinsbetrag Unkostencharakter zukomme, davon auszugehen, welche dauernde Belastung mit fremdem Geld das Unter-

939 nehmen, als selbständiges gedacht, ertragen würde, oder in welchem Masse ein anderes Unternehmen zum Bau und Betrieb dauernd den Kredit beanspruchen würde und dies zu tun in der Lage wäre. Wird zu diesem Zwecke die Art, wie andere Unternehmungen ähnlichen Charakters als private Gründungen finanziert zu werden pflegen, zum Vergleiche herangezogen, so dürfte es nach Auffassung des Bundesgerichts in der Regel als angemessen erscheinen, wenn etwa mit einer Hälfte eigenen und fremden Kapitals gerechnet wird.

Tabelle 14. Reservestellungen und Abschreibungen der kantonalen und kommunalen öffentlichen Unternehmungen in 1000 Franken Reservestellungen Art der Unternehmungen

1947

Kantonale Unternehmungen 2) a. Industrielle Betriebe 6 Verkehrsbetriebe c. Schlachthof Basel-Stadt d. Kantonalbanken e. Brandversicherungsanstalten . .

/. Elementarschadenversicherungen Total kantonale Unternehmungen .

2511 49 310 9255 33 12158

1948

2602 155 113

9922 38

12830

Abschreibungen 1) 1947

1948

6758 1443

7729 1753

3072 1590 12863

3000 2809 15291 21546 5469 368 40 27423 42714

3

Kommunale Unternehmungen ) a. Industrielle Betriebe b. Verkehrsbetriebe c. Schlachthofe A. Gemeindebanken Total kommunale Unternehmungen.

Total kantonale und kommunale Unternehmungen 1) Inkl. Saldovorträge.

5373 829 543 159 6404

7680

21581 4409 337 37 26364

18562

20510

39227

') Vgl. Tabellen 1-6.

6730 402 382 166

·) Vf 1. Tabellen !!-ll.

Unter Berücksichtigung dieser Regel könnte mithin den für die Verzinsung der Dotationskapitalien aufgewendeten Beträgen nur zur Hälfte der Charakter von Gewinnungskosten zuerkannt, der Eest aber müsste als weitere Gewinnverwendung zugunsten des Gemeinwesens betrachtet werden. Dazu kommt der Umstand, dass häufig die Verzinsung des Dotationskapitals seitens der Unternehmen zu einem Zinsfuss erfolgt, der wesentlich über demjenigen liegt, den das Gemeinwesen für seine eigenen Schulden zu bezahlen hat. So wird z. B.

in Bern das Dotationskapital vom Elektrizitätswerk der Stadt zu 6%, vom Gas- und Wasserwerk zu 5 % und von den Verkehrsbetrieben zu 4 % verzinst (vgl. Plüss, Die fiskalische Bedeutung der kommunalen Unternehmungen,

940 Diss. Univ. Zürich, 1949, S. 12). Demgegenüber bewegt sich der Zinsfuss, den die Stadt Bern für ihre festen Anleihen zu entrichten hatte, zwischen 3 und 3% %· Für die Verzinsung des Dotationskapitals sind in den Jahren 1947 und 1948 folgende Beträge aufgewendet worden: Tabelle 15. Verzinsung der Dotationskapitalien durch kantonale und kommunale öffentliche Unternehmungen in 1000 Franken Art der Unternehmung

l Kantonale Unternehmungen 1) a. Industrielle Betriebe b. Verkehrsbetriebe c. Schlachthof Basel-Stadt . . . .

d. Kantonalbanken e. Brandversicherungsanstalten. . .

/. Elementarschadenversicherungen .

Total kantonale Unternehmungen

Kommunale Unternehmungen 2) a. Industrielle Betriebe b. Verkehrsbetriebe c. Schlachthofe d. Gemeindebanken Total kommunale Unternehmungen Total kantonale und kommunale Unternehmungen

Verzinsung der Dotationskapitalien

1947

1948

2

3

3036 1000

2946 1000

18453

18644

22489

22590

15335 2062 692

17958 2492 688

18089 40578

21138 43728

1) Vgl. Tabellen 1-6.

2 ) Vgl. Tabellen 8-11.

Ausser diesen zahlenmassig erfassbaren, aus dem Betriebsüberschuss aufzubringenden Leistungen (Ablieferung an die öffentlichen Kassen, Ver zinsung des Dotationskapitals, Abschreibungen und Bückstellungen) obliegen den öffentlichen Unternehmungen noch andere Lasten in Form von Beiträgen und Naturalleistungen. Kantone und Gemeinden verlangen in zahlreichen Fällen gewisse Sonderleistungen von ihren Betrieben, wozu die Abgabe von Gratis- oder stark verbilligtem Strom an die öffentliche Hand, die Bestreitung der Kosten der öffentlichen Beleuchtung (z. T. inkl. Installation der öffentlichen Beleuchtungsanlagen), die Mithilfe am Unterhalt der Strassen durch Beitrage oder Übernahme gewisser Arbeiten, der Unterhalt und die Eeinigung der Brunnen durch die Wasserversorgungen, die Subventionierung von Kaminrenovationen durch die Brandversicherungsanstalten u. ä. gehören. Man kann

941 diese Leistungen als eine Art Entgelt für die Überlassung eines Monopols und für die Benützung des öffentlichen Grund und Bodens betrachten. Ein Teil dieser Leistungen wird in den Staats- und Gemeinderechnungen unter Ablieferung an die Staats- oder Gemeindekasse ausgewiesen und ist in den in Tabelle 13 aufgeführten Zahlen enthalten. Ein weiterer Teil lässt sich jedoch nicht ohne weiteres aus den Rechnungen ermitteln.

Plüss (a. a. 0., S. 30, 36, 51, 52, 66, 71) hat für 10 Städte folgende Beiträge und Naturalleistungen der Wasser-, Gas- und Elektrizitätswerke im Jahre 1946 ermittelt : Tabelle 16. Beiträge und Naturalleistungen von öffentlichen in 10 Städten 1946 in 1000 Pranken Beitrage

Naturalleistungen

Städte WW 1

Zürich Basel Bern .

Genf Lausanne . . . .

St. Gallen . . .

Winterthur . . .

Luzern . .

Biel La Chaux-de-Fds.

GW

EW

Unternehmungen

Total

WW

GW

EW

7

8

2

3

4

5

6

590 56

460 51

421 65

1471 172

64 5 53 109

59 17 68 77

17 106 187

40

65

123 39 227 373 -- 105

624 211 383 295 222 71 96 66 42 11

5

2023 166 1 174 490 654 132 7 537 2 441 56 33

Total Beiträge undKaturalTotal leistungeii 9

10

2652 377 558 785 876 203 640 509 98 44

4123 549 558 785 999 242 867 882 98 149

Man darf indessen aus den genannten Zahlen keine voreiligen Schlüsse ziehen. Ein rein kaufmännisch-rechnungsmässiger Vergleich zwischen privaten und öffentlichen Unternehmungen wird der Sondernatur dieser letzteren nicht gerecht. Ausschlaggebend für die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand sind in erster Linie sozial- oder fiskalpolitische Gründe, wie die Gefahr einer privaten Monopolisierung, die Notwendigkeit einer einheitlichen Organisation oder das Fehlen privaten Interesses, die Schaffung einer stetigen Einnahmequelle für den öffentlichen Pinanzhaushalt. Gerade das letzte Postulat erfordert jedoch besondere Maßstäbe für die Beurteilung des Ausmasses und der Angemessenheit von Abschreibungen und der Bildung von Eeserven durch öffentliche Betriebe. Eine vorsichtige Betriebsführung der öffentlichen Unternehmungen sichert dem Gemeinwesen gerade in Zeiten sinkender Konjunktur und verringerter Betriebsüberschüsse eine Gewinnablieferung und Verzinsung in gleicher Höhe wie in Zeiten Avirtschaftlicher Prosperität und gewährleistet damit eine stabile Einnahmequelle. Überdies hindert häufig der insbesondere für die Gemeinden bestehende gesetzliche Zwang zu einem kurzfristigen Budgetausgleich solche Gemeinwesen daran, sich moderner finanzwissenschaftlicher Bundesblatt. 102. Jahrg. Bd. I.

66

942 Erkenntnis entsprechend in der Depression zu verschulden und umgekehrt im Aufschwung Schulden zu tilgen oder Beserven anzulegen. Die öffentlichen Unternehmen, vor allem in grösseren Gemeinwesen, erfüllen hier darum eine nicht unwichtige Ausgleichsfunktion, indem sie eine gewisse Vergrösserung des engen gesetzlichen Spielraumes bei der Deckung der laufenden Ausgaben durch Steuern ermöglichen. Durch vermehrte Abschreibungen und Bückstellungen in Zeiten der Hochkonjunktur lassen sich Beserven schaffen, die in Zeiten der Depression zur Entlastung des öffentlichen Haushalts und damit auch der Steuerpflichtigen herangezogen werden können. In gewissem Umfange können auf Grund solcher Beserven auch Arbeitsbeschaffungsmassnahmen durchgeführt werden. Eine Besteuerung der öffentlichen Unternehmungen würde diese Möglichkeit verringern und erfordern, dass den Gemeinden in anderer Weise eine erhöhte Elastizität der Ausgabendeckung zugestanden wird.

In diesem Zusammenhange sind die Ausführungen von Ständerat Klöti, die dieser anlässlich der Beratungen zum Bundesbeschluss über Massnahmen zur Tilgung der ausserordentlichen Wehraufwendungen und zur Ordnung des Finanzhaushaltes des Bundes (StenB StB 1940, S. 123) gemacht hat, von Interesse : «Man hat die Überschüsse der Versorgungsbetriebe der Gemeinden den privatwirtschaftlichen Erwerbseinkommen gleichgestellt. Das ist aber eine unrichtige Betrachtungsweise. Die Einkünfte der Gemeinden werden 100% ig für die Allgemeinheit verwendet, während das privatwirtschaftliche Einkommen dem Einzelnen gehört und der Staat davon in der Form von Steuern nur einen Bruchteil in Anspruch nimmt.

Darum sind diese Überschüsse, wie ich bereits ausgeführt habe, indirekte Steuern.

Wie sind die Städte zu diesen indirekten Steuern gekommen ? Auch in den Kantonen mit grösseren Städten hat man die Steuergesetzgebung nicht in dem Masse geändert, wie es notwendig gewesen wäre! Als fast einzige Hauptsteuerquelle blieb die Vermögens- und Einkommenssteuer. Aber in grossen Städten, wo sich die Menschenmassen auf einem kleinen Raum zusammenballen, müssen Millionen Pranken ausgegeben werden für rein technische Zwecke, für Strassen, Kanalisation, Abfuhrwesen usw. Hier genügen die Vermögens- und Einkommenssteuern nicht, weil sie zu hoch asteigert werden müssten. Unsere Gesetzgebungen schufen
trotzdem keine neuen teuerquellen. Man trug den Bedürfnissen der grossen Gemeinden, die an Zahl geringer waren als die andern, nur ungenügend Rechnung. Da sahen sich alle Städte der Schweiz, nicht etwa nur die des Kantons Zürich, gezwungen, sich nach neuen Einnahmen umzusehen. Neue Steuern konnten sie nach den Gesetzen der meisten Kantone nicht von sich aus einführen. Sie waren genötigt, für ihre Versorgungsbetriebe die Tarifpolitik so einzurichten, dass sie Überschüsse zuhanden der Gemeindekasse abwarfen. In der Stadt Zürich haben wir in den letzten Jahren die Abschreibungen bei den Werken bis auf das kaufmännisch zulässige Minimum herabgesetzt, um aus den Versorgungsbetrieben 13 Millionen als indirekte Steuern herauszuwirtschaften.

Diese Überschüsse sind nichts anderes als Verbrauchssteuern auf dem Konsum von Gas, Wasser und Elektrizität, auch wenn sie äusserlich als Bestandteil des Preises und nicht als Steuern vom Konsumenten bezahlt werden.»

f

5. Das Postulat der gleichmässigen steuerlichen Behandlung aller öffentlichen Unternehmungen der Kantone und Gemeinden Die im Volksbegehren angeregte Besteuerung soll schliesshch dazu angetan sein, alle öffentlichen Unternehmungen unbekümmert um ihre Bechtsform

943 gleichzustellen, die «stessertele Diskriminierung öffentlicher Unternehmungen auf Grand ihrer äusseren R0chtsform» zu beseitigen. In der Tat führt die Begelung des Bundessteuerrechts, die als Kriterium für Steuerpflicht oder Steuerbefreiung die private oder öffentliche Eechtsform der Unternehmung aufstellt, nicht zu einem durchwegs befriedigenden Ergebnis, insbesondere dann nicht, wenn zwei oder mehrere öffentlich-rechtliche Körperschaften gemeinsam einen Betrieb unterhalten und diesen nur deshalb privatrechtlich organisieren, weil eine entsprechende öffentlich-rechtliche Organisationsform nicht zur Verfügung steht. Indessen darf nicht vergessen werden, dass die privatrechtliche Organisation oft nicht nur aus einem solchen Grunde, sondern deshalb gewählt wird, weil sie gegenüber der öffentlich-rechtlichen verschiedene Vorteile zu bieten vermag (Beschränkung der Haftung, Abschwächung politischer Einflüsse, erhöhte Bewegungsfreiheit bei der Vergebung von Arbeiten und im Auftreten auf dem Arbeitsmarkt sowie im Verkehr mit den Konsumenten). Deshalb hat die Entwicklung der öffentlichen Unternehmungen in privatrechtlicher Form trotz der Besteuerung einen bedeutenden Aufschwung genommen. Es ist auch kaum bekannt, dass derartige Unternehmen aus Steuerersparnisgründen in solche des öffentlichen Eechts umgewandelt worden wären. Die Besteuerung privatrechtlich organisierter öffentlicher Unternehmungen bietet im Gegensatz zu derjenigen von Unternehmungen des öffentlichen Rechtes keine besondern Schwierigkeiten. Die bisherige differenzierte steuerliche Behandlung der öffentlichen Unternehmungen làsst sioVi daher auch aus praktischen Erwägungen wohl rechtfertigen.

IV. Die Verwirklichung des Postulats der Besteuerung öffentlicher Unternehmungen 1. Der mutmassliche Ertrag einer Bundessteuer von öffentlichen nehmungen

Unter-

Die Initianten haben die in kantonalen und kommunalen Unternehmungen angelegten Mittel auf 1,6 bis 1,7 Mrd Fr. beziffert. Diese Schätzung scheint nicht übersetzt, wie aus der nachstehenden Tabelle, die bei den kommunalen Unternehmungen nur die 40 Kantonshauptorte und Gemeinden mit über 10000 Einwohner berücksichtigt, hervorgeht: Tabelle 17 auf folgender Seite.

Hält man sich bei der Ertragsschätzung an die Veranlagungspraxis, nach der im allgemeinen nur die Hälfte der Dotationskapitalien rechtlich unselbständiger öffentlicher Unternehmungen als Eigenkapital zu betrachten ist (BGE 461 356), so sind die Gesamtkapitalien von 1,9 Mrd Fr. um rund 600 Mio Fr.

zu kürzen. Anderseits ist zu beachten, dass bei verschiedenen Unternehmungen bedeutende stille Eeserven, die zum Teil wohl einer Besteuerung unterworfen werden könnten, vorhanden sind. Zusammen mit dem Kapital der von der Statistik nicht erfassten öffentlichen Unternehmungen dürfte sich damit ein der Besteuerung zu unterstellendes Gesamtkapital von rund 2 Mrd Fr. ergeben.

944

Wollte man dieses Kapital mit einer Proportionalabgabe von z. B. l %00 belasten, so ergäbe sich ein Jahresertrag von etwa 2 Mio Fr.

Wir haben in anderem Zusammenhange (vgl. Abschnitte II und III) festgestellt, dass die B e t r i e b s ü b e r s c h ü s s e der öffentlichen Unternehmungen der Kantone und Gemeinden sich in folgender Grossenordnung bewegen (1948): Tabelle 18 auf folgender Seite.

Tabelle 17. Dotationskapitalien und offene Reserven der kantonalen und kommunalen öffentlichen Unternehmungen Ende 1948 in 1000 Franken Art der Unternehmung

Dotationskapitalien

l

Kantonale Unternehmungen 1) a. Industrielle Betriebe b Verkehrsbetriebe G Schlachthof Basel-Stadt d Kantonalbanken 6 Brandversicherungsanstalten .

/ . Elementarschadenversicherungen . . . .

Total kantonale Unternehmungen . . .

Kommunale Unternehmungen 2) a. Industrielle Betriebe b Verkehrsbetriebe c Schlachthofe d Gemeindebanken Total kommunale Unternehmungen . . .

Total kantonale und kommunale Unternehmungen

Offene Reserven

Total

3

4

55 619 417 702 287447 208 275 17241 569 701

142 416 26042 2774 811 447 208 275 17241 1 208 195

561 758

75439 12097 3716 3531 94783

552 126 82399 18485 3531 656 541

1 200 252

664 484

1 864 736

86797

25625 2072 524 000 -- 638 494 476 687 70302 14769

>) Vgl. Tabellen 1-6.

2) Vgl. Tabellen 8-11.

Der für eine Besteuerung im Bahmen einer allgemeinen Einkommenssteuer in Betracht fallende Eeinertrag kann nur grob geschätzt werden. Voll in Eechnung zu stellen wären wohl die Nettoablieferungen an die Kassen der Gemeinwesen, also rund 65 Mio Fr. Für die Berechnung des steuerbaren Beinertrages kämen weiter in Betracht: a. der Teil der für die Verzinsung des Dotationskapitals verwendeten Summen, der als Überverzinsung anzusprechen ist. Wir schätzen diesen Teil auf etwa 8 Mio Fr.; b. die nicht geschäftsmässig begründeten Abschreibungen und Bückstellungen. Diese Quote könnte erst auf Grund genauer Buchprüfungen festgesetzt werden. Wir veranschlagen sie derzeit mit etwa % oder 20 Mio Fr.

945

Zusammen ergäbe sich somit bei den öffentlichen Unternehmungen der Kantone und 40 Städte ein «steuerbarer Beinertrag» von ca. 90 Mio Fr. Stellt man auch den Reingewinn der von der Statistik nicht erfassten öffentlichen Unternehmungen in Eechnung, so dürfte der gesamte steuerbare Reingewinn etwa 100 Mio Fr. erreichen. "Wollte man diesen mit einer Proportionalabgabe von z. B. 5 % belasten, so ergäbe sich damit eine Einnahme für den Bund aus der Besteuerung des Reingewinnes der öffentlichen Unternehmungen in der Höhe von ca. 5 Mio Fr.

Tabelle 18. Verwendung der Betriebsüberschüsse der kantonalen und kommunalen öffentlichen Unternehmungen 1948 *) in 1000 Franken

Unternehmungen

1

Kantonale Unternehmungen . . .

Kommunale Unternehmungen . . .

Total

Ablieferungen Verzinsung Reservean die Defizitdes stelKasse des deckung Dotationslungen Gemeindekapitals!)

wesens j 2

3 1

22529 i

--

46692 4 239 i 69221 4239 i i !

4

5

1 Abschreibungen

Bellrage und Naturalleistungen

6

7

'

.

, 73240

22590

12830 15291

21 138 43728

7680 27423 20 510 42714

Total

8

107 172 180 412

») Vgl. Tabellen 13-15.

2. Steuerpolitische Grundfragen Unbestritten dürfte die Feststellung sein, dass das Postulat des Lastenausgleichs sowie der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der Rendite sich nur im Rahmen einer direkten Bundessteuer vom Einkommen und vom Vermögen öffentlicher Unternehmungen verwirklichen lässt.

Nach dem Wortlaut der Initiative muss es sich dabei aber um eine zweckbestimmte Steuer handeln, mit andern Worten die Besteuerung der öffentlichen Unternehmungen hat im Rahmen der «Mittelbeschaffung zur Deckung der Aufwendungen für die Landesverteidigung» Platz zu greifen. Berücksichtigt man dieses zweite Erfordernis, so ergibt sich die Folgerung, dass die Initianten entweder eine Tilgungssteuer zur Deckung der während des Weltkrieges gemachten Landesverteidigungsausgaben oder eine Wehrsteuer zur Deckung künftiger Militärausgaben des Bundes im Auge haben.

In unserer Botschaft vom 20. Januar 1948 (BEI 1948, I, S- 309) haben wir als neue Bundeseinnahmequelle die Erhebung einer als Tilgungssteuer bezeichneten, durch die Kantone unter Aufsicht und für Rechnung des Bundes vom Einkommen natürlicher Personen sowie vom Reinertrag und vom Vermögen der juristischen Personen erhobenen direkten Steuer vorgeschlagen,

946 deren Ertrag zur Verzinsung und planmässigen Tilgung von 5 Milliarden Franken des Ende 1949 bestehenden Kriegsschuldenüberschusses bestimmt war, und die nach Erfüllung dieses Zweckes hinfällig werden sollte (BEI 1948,1, S. 598). In den Eahmen dieser Steuer hätte sich gegebenenfalls auch eine Besteuerung der öffentlichen Unternehmungen einbauen lassen, und dies ohne dass eine besondere Verfassungsbestimmung im Sinne der von den Initianten angeregten Zusatzbestimmung notwendig gewesen wäre. Die Einzelheiten der Besteuerung öffentlicher Unternehmungen hätten der Ausführungsgesetzgebung (zu Art. 42bls, Abs. l, lit. e BV) überlassen bleiben können. (Auf die damit verbundenen steuertechnischen Schwierigkeiten werden wir noch zu sprechen kommen.)

Die eidgenössischen Bäte haben jedoch die Einführung einer solchen Tilgungssteuer abgelehnt. Zwar sollen nach dem Bundesbeschluss vom 21. März 1950 die juristischen Personen eine Sonderabgabe vom ausgeschütteten Gewinn und vom Kapital und den offenen Reserven entrichten. Diese Ausschüttungsund Kapitalsteuer soll indessen nur die Aktiengesellschaften, Kommanditaktiengesellschaften und Gesellschaften mit beschränkter Haftung sowie die Genossenschaften des Schweizerischen Obligationenrechts treffen, nicht aber die öffentlich-rechtlich organisierten Betriebe und Anstalten der Kantone und Gemeinden. Wollte man diese einer analogen Abgabe unterwerfen, so bedürfte es dazu einer neuen Verfassungsgrundlage, die zudem bestimmen müsste, dass der Ertrag dieser Sondersteuer der Abtragung der Wehraufwendungen während des zweiten Weltkrieges oder der Deckung künftiger Militäraufwendungen zu dienen hätte. Eine solche Lösung scheint uns aber nicht opportun.

3. Steuertechnische Überlegungen Eine nach der Leistungsfähigkeit bemessene Besteuerung der öffentlichen Unternehmungen stösst auf besondere Schwierigkeiten, wenn die öffentliche Unternehmung nicht von einer selbständigen juristischen Person getragen wird, sondern eine unselbständige Anstalt (Verwaltungsabteilung) des Gemeinwesens darstellt.

Hier erhebt sich zunächst die Frage, ob als Steuerpflichtiger das Gemeinwesen als solches zu behandeln oder ob der Besteuerung die Fiktion zugrunde zu legen sei, die steuerlich zu erfassende Unternehmung sei eine rechtlich verselbständigte Anstalt. Im einen wie im andern Falle hätte
man es mit Objektsteuern zu tun, die sich kaum in befriedigender Weise nach der individuellen Leistungsfähigkeit des jeweiligen Steuerträgers bemessen Hessen. Im ersten Falle müsste das nicht mit erwerbswirtschaftliehen Betrieben zusammenhängende Einkommen und Vermögen des Gemeinwesens von der Besteuerung ausgenommen werden; es könnte nicht auf die finanziellen Verhältnisse des Gemeinwesens schlechthin, sondern nur auf die in der öffentlichen Unternehmung sich manifestierende Leistungsfähigkeit Eücksicht genommen werden ; gegeben wäre aber dagegen die Zusammenrechnung von Vermögen (Schulden)

947 und Ertrag (Defiziten) aller einem und demselben Gemeinwesen gehörenden Unternehmungen. Eine solche Zusammenrechnung wäre jedoch ausgeschlossen, wenn die einzelne öffentliche Unternehmung als selbständiges Steuersubjekt behandelt würde, obwohl ihr im übrigen die Rechtspersönlichkeit abgeht: anderseits käme in diesem Falle ein Ausgleich von Vermögen und Schulden bzw. von Gewinnen und Verlusten verschiedener unselbständiger Anstalten desselben Gemeinwesens nicht in Frage, weshalb auch zu prüfen wäre, inwiefern die Zusammenfassung mehrerer Tätigkeitsgebiete mit unterschiedliehen Ertragsmöglichkeiten zu einer Betriebseinheit (z. B. Elektrizitätswerk und Strassenbahn) steuerlich zugelassen werden könnte.

Ob die rechtlich nicht verselbständigte Unternehmung als solche oder ob das Gemeinwesen, dem sie angehört, als Steuersubjekt bezeichnet werde, so werden sich schwierige Ausscheidungsprobleme daraus ergeben, dass vielfach keine durchgehend gesonderte Eechnungsführung über Vermögen und Ertrag der Unternehmung besteht. Der Eegelung bedürfte ferner die Frage der Behandlung von Dotationskapitalien und buchmässigen Schulden gegenüber dem die Unternehmung tragenden Gemeinwesen (wir verweisen in diesem Zusammenhange auf den mehrfach erwähnten Bundesgerichtsentscheid vom 9. Oktober 1920, BGE 461 355/356).

4. Staatspoütische Erwägungen Es kann nicht übersehen werden, dass eine Besteuerung der öffentlichen Unternehmungen der Kantone und Gemeinden durch den Bund das bundesstaatliche Verhältnis berührt. Im folgenden sollen kurz die Fragen der kantonalen Souveränität und der Gemeindeautonomie gestreift und die Auswirkungen dargelegt werden, die eine Verwirklichung des Postulates der Initianten auf diesen Gebieten unseres bundesstaatlichen Zusammenlebens hätte.

a. Die kantonale Souveränität Mag auch in der Staatsrechtslehre darüber Streit herrschen, ob die Kantone Staaten im Eechtssinne oder blosse Selbstverwaltungskörper mit weitgehender Autonomie darstellen und ob die Staatsgewalten von Bund und Kantonen einander gleichgeordnet seien oder nicht, so besteht doch Einigkeit darüber, dass es dem Gefühl des Schweizers widerstrebte und als Widerspruch zu den historischen und politischen Gegebenheiten empfunden würde, wollte man den Kantonen die Eigenstaatlichkeit aberkennen; denn die Kantone waren als Staaten vor
dem Bunde vorhanden; sie sind z. T. jahrhundertalte Staatsgebilde von grosser Vergangenheit und Tradition und zugleich Schöpfer der Eidgenossenschaft. Ein ausgeprägtes Staatsbewusstsein und ein dank der Fülle ihrer Aufgaben stark entwickeltes Eigenleben zeichnet die schweizerischen Kantone aus.

Ihre politisch kraftvolle Stellung gegenüber dem Bund zeigt sich gerade im Gebiet der gegenseitigen Steuerbefreiung mit besonderer Deutlichkeit. Grundsätzlich könnte man sich fragen, ob die Kantone als Glieder des Bundesstaates

948

der Steuerhoheit des Bundes unterworfen seien und ob anderseits der Bund von den Kantonen besteuert werden dürfe. Beides ist bundesrechtlich bejaht worden, indem die Steuererlasse des Bundes die Kantone als steuerpflichtig betrachten, soweit nicht ausdrücklich Steuerbefreiungen vorgesehen sind, und anderseits die Bundesgesetzgebung die grundsätzliche Steuerpflicht des Bundes und seiner Anstalten gegenüber den Kantonen implicite anerkennt und nur gewisse, allerdings weitgehende Ausnahmen statuiert.

Wohl wäre der Bund befugt, die in seinen eigenen Steuererlassen vorgesehenen Steuerbefreiungen zugunsten der Kantone einzuschränken oder aufzuheben, und die Kantone könnten ihrerseits auf dem Weg der Gesetzesinitiative, der ihnen nach der Bundesverfassung (Art. 93, Abs. 2) offen steht, die Aufhebung der ihnen durch die Bundesgesetzgebung auferlegten Steuerbefreiungen zugunsten des Bundes anstreben. Diesen rechtlichen Möglichkeiten sind aber politische Schranken gesetzt. Nicht zu Unrecht ist darauf hingewiesen worden, dass derzeit die Steuerbefreiungen zugunsten des Bundes gleich weit gingen wie die in den Steuererlassen des Bundes zugunsten der Kantone und Gemeinden vorgesehenen Ausnahmen von der Steuerpflicht. Der gegenwärtige Bechtszustand entspreche mithin dem bundesstaatlichen Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme bei der Steuererhebung. In der Tat hat sich bis heute der Grundsatz der Eeziprozität hinsichtlich der Steuerbefreiungen im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen behauptet. Die künftige Entwicklung wird in erster Linie von der Finanzlage des Bundes, in zweiter von der Entwicklung der öffentlichen Unternehmungen der Kantone und Gemeinden abhängen. Sollte z. B. eine unerwartete Ausdehnung der öffentlichen gewerblichen und industriellen Tätigkeit eintreten unter gleichzeitigem Eückgang der Privatwirtschaft, so würde sich wohl die Beschränkung der Steuerbefreiungen schon aus fiskalischen Gründen aufdrängen. Vorläufig lassen indessen keinerlei Anzeichen darauf schliessen, dass sich eine derartige Umwälzung auch nur anbahnt.

Das Volksbegehren verlangt auch die Besteuerung derjenigen Unternehmen, die von den Kantonen unmittelbar betrieben werden, sei es als Verwaltungsabteilungen oder als unselbständige Anstalten. Selbst wenn man diese unselbständigen Unternehmungen als solche zu Steuersubjekten
erklären wollte, würden doch die Kantone selber und unmittelbar von den steuerlichen Massnahmen des Bundes betroffen. Sie hätten die mit der Steuerveranlagung verbundenen Eingriffe in ihre Hoheitssphäre zu dulden. Steuerliche Korrekturen der Vermögens- und Betriebsrechnungen der kantonalen Betriebe durch die Steuerorgane des Bundes liessen sich nicht vermeiden. Die Feststellung steuerlich zulässiger Abschreibungen, Bückstellungen, der betriebsfremden Leistungen, Verwaltungskostenbeiträge usw. würde unter Umständen die Überprüfung auch solcher Teile der kantonalen Verwaltung nötig machen, die an sich der Besteuerung keineswegs unterlägen. Praktisch würde dies auf eine weitgehende Finanzkontrolle der kantonalen Haushaltungen durch den Bund hinauslaufen. Ob diese Eingriffe dem bundesstaatlichen Frieden und der Selbständigkeit der Kantone förderlich wären, ist zweifelhaft.

949

b. Die G e m e i n d e a u t o n o m i e Die Gemeindeautonomie bedeutet die Zuständigkeit der Gemeinde zur selbständigen Erfüllung bestimmter staatlicher Funktionen. Innerhalb der verfassungsmässigen und gesetzlichen Schranken können die Gemeinden diese Funktionen nach freiem Ermessen, d. h. unter Ausschluss der Kontrolle durch den Kanton ausüben. Die Gemeindeautonomie ist ohne finanzielle Selbständigkeit und Unabhängigkeit nicht denkbar ; ohne eigene Mittel können die Gemeinden in dem ihnen überlassen en Aufgabenkreis keine selbständige Tätigkeit entfalten. Bei der Beschaffung ihrer Mittel sind jedoch den Gemeinden enge Grenzen gesetzt; dies gilt besonders für die Befugnis zur Steuererhebung. Deshalb haben sich die Gemeinden weit mehr als Kantone und Bund genötigt gesehen, neue laufende Einnahmen aus demErtrag öffentlicher Unternehmungen zu beschaffen.

Die Bewirtschaftung dieser Unternehmungen erfüllt als aussersteuerliche Einnahmeqvielle namentlich in den grösseren Gemeinden eine wichtige Funktion; sie hat in der jüngsten Vergangenheit wesentlich dazu beigetragen, dass die Städte ihren immer grösser werdenden sozialen und kulturellen Aufgaben gerecht werden konnten (vgl. Abschnitt III, Ziff. 4). Es kann daher nicht verwundern, dass gerade aus Kreisen der Gemeinden der geplanten Besteuerung öffentlicher Unternehmungen die schärfste Opposition erwachsen ist. Denn die Gemeinden würden -- eben infolge der grossen Bedeutung der öffentlichen Unternehmung im Gemeindebaushalt -- nicht nur am schwersten belastet, sondern hätten am meisten Mühe, die entstehenden effektiven Einnahmenausfälle wettzumachen.

Dazu kommt die Tatsache, dass die Besteuerung der unselbständigen öffentlichen Unternehmungen zu einer umfassenden finanziellen Kontrolle der kommunalen Haushaltungen durch den Bund führen müsste. Das oben für die Kantone Gesagte trifft mutatis mutandis auch hier zu.

V. Schlussfolgerungen

Zusammenfassend stellen wir fest, dass die vorgeschlagene Besteuerung der Öffentlichen Unternehmungen einer gründlichen Prüfung nicht standzuhalten vermag, dass sie namentlich dem Bunde keine sehr ergiebigen Einnahmequellen erschliessen, auf nicht unbeträchtliche technische Schwierigkeiten stossen würde und überdies staatspolitische Bedenken erwecken müsste.

Auch die Expertenkommission für die Bundesfinanzreform (vgl. S. 45 des Berichtes vorn 14. März 1947) und die Kantone Zürich, Bern, Schwyz, Obwalden, Nidwaiden. Solothurn, Appenzell A.-Bh., Schaffhausen, Aargau, Thurgau, Wallis, Neuenburg, die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren, die sozialdemokratische und die Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei der Schweiz sowie der Schweizerische Städteverband haben sich in ihren Gut achten und Yernehmlassungen zur Bundesfinanzreform gegen eine steuerliche Erfassung der wirtschaftlichen Betriebe und Anstalten von Kantonen und Gemeinden im Eahmen einer direkten Bundessteuer ausgesprochen. Einzig in der Äusserung des Schweizerischen Gewerbeverbandes zum Bericht der

950 Finanzexperten von 1947 wird, in Übereinstimmung mit den Initianten, verlangt, dass die wirtschaftlichen Betriebe der Kantone und Gemeinden wie die privaten Unternehmen einer direkten Bundessteuer zu unterstellen seien.

Wir empfehlen Ihnen deshalb, das Volksbegehren abzulehnen und es gemäss dem nachstehenden Beschlussesentwurf dem Volke mit dem Antrage auf Verwerfung zur Abstimmung zu unterbreiten.

Genehmigen Sie, Herr Präsident, hochgeehrte Herren, die Versicherung unserer vollkommenen Hochachtung.

Bern, den 21. April 1950.

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates, Der B u n d e s p r ä s i d e n t : Max Petitpierre Der Bundeskanzler: Leimgruber

951 (Entwurf)

Bundesbeschluss betreffend

das Volksbegehren für die Heranziehung der öffentlichen Unternehmungen zu einem Beitrag an die Kosten der Landesverteidigung

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in das Volksbegehren vom 21. Oktober 1946 für die Heranziehung der öffentlichen Unternehmungen zu einem Beitrag an die Kosten der Landesverteidigung und in einen Bericht des Bundesrates vom 21. April 1950, gestützt auf Artikel 121, Absatz 5, der Bundesverfassung und Artikel 7 ff.

des Bundesgesetzes vom 27. Januar 1892 über das Verfahren bei Volksbegehren und Abstimmungen über die Eevision der Bundesverfassung, beschliesst :

Art. l Das Volksbegehren vom 21. Oktober 1946 für die Heranziehung der öffentlichen Unternehmungen zu einem Beitrag an die Kosten der Landesverteidigung wird der Abstimmung des Volkes unterbreitet.

Dieses Volksbegehren lautet wie folgt: «Die unterzeichneten stimmberechtigten Schweizerbürger stellen hiemit, gestützt auf Artikel 121 der Bundesverfassung, das Begehren, die Bundesversammlung habe im Sinne der nachstehenden allgemeinen Anregung eine Zusatzbestimmung zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 auszuarbeiten und innert Jahresfrist dem Volke zu unterbreiten: Bei der Beschaffung der Mittel zur Deckung der Aufwendungen für die Landesverteidigung hat der Bund einen angemessenen Lastenausgleich zwischen privaten und öffentlichen Unternehmungen herbeizuführen. Zu diesem Zwecke sind die rechtlich selbständigen und unselbständigen industriellen und gewerblichen Betriebe sowie die Kredit- und Versicherungsinstitute der Kantone und Gemeinden einer ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und ihrer Rendite

952

angepassten Steuer zu unterwerfen. Kranken-, Versorgungs- und Bildungsanstalten sowie Unternehmen, die vorwiegend soziale, kulturelle oder kirchliche Aufgaben erfüllen, sind steuerfrei zu belassen.»

Art. 2 Dem Volke wird die Verwerfung des Volksbegehrens beantragt.

Art. 3 Der Bundesrat ist mit dem Vollzug dieses Beschlusses beauftragt.

9055

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über das Volksbegehren für die Heranziehung der öffentlichen Unternehmungen zu einem Beitrag an die Kosten der Landesverteidigung (Vom 21. April 1950)

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1950

Année Anno Band

1

Volume Volume Heft

17

Cahier Numero Geschäftsnummer

5850

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

27.04.1950

Date Data Seite

914-952

Page Pagina Ref. No

10 037 015

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.