No 34
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Bundesblatt
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102. Jahrgang
Bern, den 24. August 1950
Band II
Erscheint wöchentlich. Preis 38 Franken im Jahr, 15 Franken im Halbjahr zuzüglich Nachnahme- und Postbestellungsgebühr Einrückungsgebühr: 50 Rappen die Petitzeile oder deren Raum. -- Inserate franko an Stämpfli & de. In Bern
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Botschaft des
Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Arbeitslosenversicherung .
(Vom 16. August 1950) Herr Präsident!
Hochgeehrte Herren!
Wir beehren uns, Ihnen den Entwurf eines Bundesgesetzes über die Arbeitslosenversicherung mit folgender Botschaft vorzulegen.
A. Die bisherige Entwicklung I. Die ersten Versuche zur Einführung der Arbeitslosenversicherung in der Schweiz Während ursprünglich die Arbeitslosigkeit als eine persönliche Angelegenheit der davon Betroffenen angesehen wurde, hat sich gegen Ende des 19. Jahrhunderts die Auffassung durchgesetzt, dass der Kampf gegen die Arbeitslosigkeit und deren Folgen eine Aufgabe der Gesamtheit sei. Periodische Wirtschaftskrisen, Umstellungen des Produktionsprozesses im Gefolge technischer Neuerungen, Saisonarbeitsverhältnisse und ähnliches führten jeweilen zu mehr oder weniger ausgedehnter Arbeitslosigkeit, so dass sich mit Rücksicht auf die moralischen, wirtschaftlichen und politischen Polgen Massnahmen des Staates aufdrängten. Der Gedanke lag nahe, eine Fürsorge nach der Art der Versicherung einzuführen, die von Arbeitslosigkeit bedrohten Arbeiter zusammenzufassen und durch Erhebung von Beiträgen wenigstens einen Teil der erforderlichen Mittel für die Arbeitslosenunterstützungen zu beschaffen. Die Anwendung der Grundsätze der Sozialversicherung auf die Arbeitslosenversicherung stiess jedoch auf ganz besondere Schwierigkeiten, weil über den Eintritt, den Umfang und den Verlauf von zukünftigen Wirtschaftskrisen völlige Ungewissheit bestand, weshalb das Risiko des Schadensfalles nicht, wie bei andern Versicherungsarten, nach statistischen Unterlagen auf Grund von Erfahrungen Bundesblatt. 102. Jahrg. Bd. II.
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526 früherer Jahre bemessen werden konnte. Ferner begegnete die Abgrenzung zwischen unverschuldeter und durch persönliches Verhalten selbst verschuldeter Arbeitslosigkeit grossen Schwierigkeiten. Endlich zeigte die Erfahrung bei den ersten Arbeitslosenkassen, dass sieb vor allem die schlechten Bisiken der Versicherung zuwenden, während die von Arbeitslosigkeit weniger bedrohten Arbeitnehmerkategorien, welche die Arbeitslosenkassen finanziell hätten stützen können, wenig Neigung zeigten, einer Kasse beizutreten. Unter diesen Umständen ist es nicht verwunderlich, dass Staat und Gemeinden nur zögernd daran gegangen sind, die Arbeitslosenfürsorge nach dem Vorbild der Sozialversicherung auszugestalten.
Die ersten Versuche zur Einführung einer Arbeitslosenversicherung gehen, von einer vereinzelt gebliebenen Kassengründung des Schweizerischen Typographenbundes im Jahre 1858 abgesehen, in die neunziger Jahre des 19. Jahrhunderts zurück. Damals gründeten sowohl einzelne Gemeinwesen als auch Gewerkschaften Arbeitslosenkassen, die allerdings nur einen kleinen Teil der Unselbständigerwerbenden erfassten. Auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruhende öffentliche Kassen (so die 1893 gegründete «Versicherungskasse gegen Arbeitslosigkeit der Gemeinde Bern») litten vor allem darunter, dass sich ihnen vornehmlich ungelernte Arbeiter sowie diejenigen des Baugewerbes zuwandten, also die am meisten von Arbeitslosigkeit betroffenen Arbeitnehmer.
Eine 1895 in St. Gallen gegründete obligatorische Kasse fand infolge fehlerhafter Organisation und ungenügender Kontrolle ein rasches Ende. Infolge dieser unerfreulichen Erfahrungen hat sich die kommunale Arbeitslosenversicherung damals nicht weiter verbreitet. Bascher ging die Entwicklung der freiwilligen Arbeitslosenversicherung, die von Arbeitnehmerorganisationen ins Leben gerufen wurde, vor sich. Das Bisiko war bei diesen Arbeitslosenkassen infolge der homogeneren Zusammensetzung der Arbeiterschaft in den einzelnen Berufsverbändeh, welche die Kassen führten, besser abzuschätzen und relativ gleichmassig, so dass nicht, wie in den öffentlichen Kassen, von Arbeitslosigkeit weniger bedrohte Arbeitnehmer für die schlechten Bisiken zahlen mussten.
Ausserdem hatten diese Organisationen selbst ein Interesse an der Vermeidung von Missbräuchen, so dass eine wirksame Kontrolle
gewährleistet und vorhandene Arbeitsgelegenheiten auch wirklich ausgenützt wurden. In der Folge wurden private Arbeitslosenkassen von verschiedenen Kantonen unterstützt, sei es auf Grund besonderer Gesetze (St. Gallen 1894, Basel-Stadt 1909 und Genf 1909), sei es auf Grund von blossen Kantons- oder Begierungsratsbeschlüssen (Zürich, Bern, Luzern, Solothurn und Thurgau).
Auf dem Boden des Bundes wurde die Arbeitslosigkeit vornehmlich mit dem Mittel des Ausbaues des Arbeitsnachweises zu. bekämpfen versucht, während die Förderung der Arbeitslosenversicherung namentlich wegen der finanziellen Tragweite noch zurückgestellt wurde. Ein Initiativbegehren vom 29. August 1898, welches die verfassungsmäßige Gewährleistung eines «Hechtes auf Arbeit» forderte und neben der Organisation des öffentlichen Arbeitsnachweises die Unterstützung unverschuldet erwerbslos gewordener .Arbeiter verlangte,
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·wurde in der Volksabstimmung vom 8. Juni 1894 verworfen. Durch ein Postulat der eidgenössischen Eäte vom 12./26. Juni 1894 wurde der Bundesrat jedoch beauftragt, die Frage zu untersuchen, ob und wie sich der Bund an Institutionen für öffentlichen Arbeitsnachweis und zum Schutze gegen die Polgen unverschuldeter Arbeitslosigkeit beteüigen könnte. In seinem Bericht vom 8. November 1904 an die Bundesversammlungl) erklärte sich der Bundesrat nicht in der Lage, den Bäten bestimmte Vorschläge für die Arbeitslosenversicherung zu unterbreiten; zuerst möge man den Gedanken der Fürsorge für Krankheit und Unfall verwirklichen, ehe dem Land weitere Lasten für die Arbeitslosenversicherung zugemutet werden könnten. Durch Bundesbeschluss vom 6. Juni 1905 2) nahm die Bundesversammlung von der Erklärung Vormerk, zurzeit von einer Arbeitslosenversicherung abzusehen, beauftragte jedoch gleichzeitig den Bundesrat, eine Vorlage über die Förderung des Arbeitsnachweises einzubringen und Bericht und Antrag darüber vorzulegen, ob und unter welchen Bedingungen die Unterstützung des Bundes für Bekämpfung der Arbeitslosigkeit gewährt werden könne. Das Industriedepartement beauftragte hierauf Herrn Nationalrat Dr. B.
Hof mann in Frauenfeld, ein Gutachten über die Förderung von Massnahmen gegen Arbeitslosigkeit durch den Bund auszuarbeiten. Dieses Gutachten kam zum Schluss, dass der Bund sich der Sache annehmen und bestimmte Massnahmen ergreifen sollte; der Bundesrat hielt jedoch auch diesmal mit Bückaicht auf die finanzielle Tragweite eine Verschiebung der Frage für notwendig und gab der Bundesversammlung sowohl.von dem Gutachten wie seiner Stellungnahme mit Botschaft vom 7. Dezember 1907 3) Kenntnis. Der Entwicklung der Arbeitslosenkassen wurde daher von Bundes wegen weiterhin freier Lauf gelassen, was mit zu der grossen Verschiedenheit in der heutigen organisatorischen Grundlage der Arbeitslosenversicherung beigetragen hat. Die ablehnende Einstellung des Bundes dürfte jedoch weitgehend auch dadurch bedingt gewesen sein, dass die Arbeitslosenversicherung vor dem ersten Weltkrieg, trota ernsthaften Versuchen, keine Wurzeln auf breiter Grundlage zu fassen vermochte.
Vielfach waren es die Arbeiter selbst, die sich ablehnend verhielten.
Neben den öffentlichen Kassen.und denjenigen der Arbeitnehmerverbände bildete sich noch
eine dritte Kategorie von Kassen, die sich von den beiden andern Gruppen durch die finanzielle Beteiligung der Arbeitgeber unterschieden.
Die ersten Versuche auf diesem Gebiet gingen von dem 1905 gegründeten Hilfsfonds der Stickerei-Industrie aus, der angelegt wurde, um den unverschuldet arbeitslosen Stickereiarbeitern in der Krisenzeit beizustehen. Die Arbeitgeber bezweckten mit dieser Hilfeleistung gleichzeitig die Erhaltung einer genügend grossen Zahl qualifizierter Arbeitskräfte für den Fall einer späteren Belebung der Geschäftstätigkeit.
Die grösste Bedeutung hatte die Arbeitslosenversicherung vor Ausbruch des ersten Weltkrieges in den dem Schweizerischen Gewerkschaftsbund an!2) BEI 1904, V, 717.
) BEI 190S, IV, 407.
3 ) BEI 1907, VI, 891.
528 geschlossenen Verbänden erreicht, deren Kassen zu jener Zeit rund 80'% der Versicherten umfassten. Ferner hatte die Versicherung beim Christlichsozialen Gewerkschaftsbund sowie bei der Privatangestelltenschaft Eingang gefunden.
Auf Off entliehrechtlicher Grundlage' bestanden vor dem ersten Weltkrieg nur zwei Arbeitslosenkassen, die «Versicherungskasse gegen Arbeitslosigkeit der Gemeinde Bern »-und die «Staatliche Arbeitslosenkasse des Kantons BaselStadt».
.
' · u. Die Arbeitslosenversicherung im ersten Weltkrieg und in der Nachkriegszeit Die Diskussion über eine Ordnung der Arbeitslosenversicherung durch den Bund wurde bereits nach wenigen Jahren erneut in Fluss gebracht. Offenbar veranlagst durch die Krise in der Uhrenindustrie von 1908/09 wurde 1913 eine von Nationalrat Engster-Züst eingebrachte Motion angenommen, welche den Bundesrat einlud, die Frage zu prüfen, ob und auf welche Weise die Fürsorge für unverschuldet Arbeitslose, insbesondere die Versicherung gegen die Folgen von Arbeitslosigkeit, durch den Bund gefördert und unterstützt werden könnte.
Das Eidgenössische Volkswirtsohaftsdepartement beauftragte hierauf Nationalrat Hofmann mit der Ergänzung seines 1906 eingereichten Gutachtens, doch tnterbrach der Ausbruch des Weltkrieges die weitere Förderung der Vorbereinungsarbeiten. Auch auf kommunalem Boden wurden Projekte für die Arbeitslosenversicherung zurückgestellt.
Während der. Krieg somit einerseits der Entwicklung der Arbeitslosenversicherung hinderlich war, haben anderseits die durch ihn herbeigeführten Störungen in der Wirtschaft die Gründung neuer Kassen gefördert,, und. die starke Beanspruchung der Kassen hat der Frage der Subventionierung im Bund .und in den Kantonen noch erhöhte Bedeutung gegeben. Im Jahre 1915 leistete der Bund erstmals an die Arbeitslosenkassen Beiträge. Die Hilfe bestand darin, dass den Kassen ein Viertel bis ein Drittel der von ihnen ausbezahlten Taggelder vergütet wurde.
Obwohl die Arbeitslosenversicherung in der Kriegszeit eine starke Ausdehnung erfahren hatte, war der Prozentsatz der Arbeitnehmer, die einer Kasse angehörten, ausserordentlich bescheiden. Unter diesen Umständen ist es nicht verwunderlich, dass der Bund genötigt war, die durch Arbeitslosigkeit entstandene Not noch mit andern Mitteln zu bekämpfen. Auch die verhältnismässig lange
Dauer der in der Nachkriegszeit hereingebrochenen Wirtschaftskrise erheischte besondere Massnahnien, Bereits .durch Bundesratsheschluss vom 24. März 191.7 betreffend die Schaffung eines Fonds für Arbeitslosenfürsorge war die Möglichkeit eingeräumt worden, während der Dauer des Krieges und der ausserordentlichen Wirtschaftsverhältnisse der Nachkriegszeit an Hilfsaktionen von Kantonen, Gemeinden und gemeinnützigen Unternehmungen gegen die Folgen unverschuldeter Arbeitslosigkeit Beiträge zu gewähren. In der Folge ergingen verschiedene Erlasse über die Arbeitslosenfürsorge, die einander ergänzten und durch welche eine einheitliche Eegelung dieser Frage
529 angestrebt wurde. Die finanzielle Beihilfe au die Arbeitslosen, die keine Beschäftigung finden konnten, bestand in Unterstützungen, die zu Lasten der Öffentlichkeit und zum Teil der Arbeitgeber ausgerichtet wurden, also ohne den Arbeitnehmer selbst zu belasten. Im Hinblick auf die stets zunehmende Arbeitslosigkeit und die wachsende Bedeutung der Unterstützung erwies es sich im Sommer 1919 als notwendig, die bisherigen Erlasse in einem einzigen Beschluss organisch zusammenzufassen und zu ergänzen. Dies erfolgte durch den Bundesratsbeschluss vom 29. Oktober 1919 1) betreffend Arbeitslosenunterstützung, der von da ab bis zur Aufhebung der staatlichen Arbeitslosenfürsorge grundlegend blieb. Die bis zu jenem Zeitpunkt geltende Beschränkung auf Arbeitslosigkeit als Folge der kriegswirtschaftlichen Verhältnisse wurde fallen gelassen und Arbeitslosenunterstützung jedem arbeitsfähigen, mindestens 16 Jahre alten Schweizer zugesichert, der regelmässig eine Erwerbstätigkeit ausgeübt hatte, durch unfreiwillige und unverschuldete Arbeitslosigkeit oder Arbeitszeitreduktion einen Verdienstausfall erlitt und infolgedessen in eine bedrängte Lage geraten war.
Dieses reine Unterstützungssystem befriedigte jedoch nicht, so dass sich mit der Wiederkehr einigermassen normaler Verhältnisse die Überführung in ein Versicherungssystem aufdrängte. In seiner Botschaft vom 17. September 1928 an die Bundesversammlung über die Förderung der Arbeitslosenversicherung 2) führte der Bundesrat hierzu unter anderem aus : «Die finanzielle Beihilfe an die Arbeitslosen, die keine Beschäftigung finden konnten, bestand nach unserem System der Arbeitslosenfürsorge in Unterstützungen, die ausschliesslich zu Lasten der Öffentlichkeit und zum Teil der Arbeitgeber fielen.
Das reine Unterstützungssystem hat verschiedene Nachteile; es belastet den Staat zu stark und erweckt vielfach bei den Arbeitern, die an der Lastentragung in keiner Weise interessiert sind, allzu grosse Begehrlichkeiten. Es hat auch den Nachteil, dass der Anspruch auf Unterstützung naturgemäss vielfach vom Ermessen der Verwaltungsbehörden abhängt, im Gegensatz zur Versicherung, welche dem Arbeitslosen einen satzungsgemässen Rechtsanspruch gewährt. Man ist daher allgemein einig, dass das Unterstützungssystem durch eineArbeitslosenversicherung abzulösen sei.»
Diese Ablösung der Unterstützung durch eine Versicherung wurde auch durch internationale Bestrebungen gefördert, indem die erste Internationale Arbeitskonferenz von Washington im Jahre 1919 den Mitgliedstaaten die Einführung einer wirksamen Versicherung gegen die wirtschaftlichen Folgen der Arbeitslosigkeit empfahl3).
III. Das Bundesgesetz vom 17. Oktober 1924 über die Beitragsleistung an die Arbeitslosenversicherung und derBundesbeschlusss vom 23. Dezember 1931 über die Krisenhilfe 1. Den Grundstein für den Ausbau der schweizerischen Arbeitslosenversicherung bildete das Bundesgesetz vom 17. Oktober 1924 4) über die Beitrags1
) 2) 3 ) 4 )
AS 35, 897.
BEI 1923, II, 829.
BBl1920, V, 471.
AS 41, 235.
530 leistung au die Arbeitslosenversicherung, das am 15. April 1925 in Kraft getreten ist. Das Gesetz stützte sich auf Artikel 34ter (alte Passung) der Bundesverfassung, der den Bund ermächtigte, auf dem Gebiete des Gewerbewesens einheitliche Bestimmungen aufzustellen, und beschränkte sich auf den Erlass von Subventionsvorschriften. Einer direkten Begelung dieser Materie durch den Bund standen verfassungsrechtliche Bedenken entgegen. Ausserdem mangelte es in jenem Zeitpunkt noch an Erfahrungen auf diesem Gebiete der Sozialversicherung. Die Durchführung der Versicherung wurde den Kantonen, Gemeinden und privaten Körperschaften überlassen. Eine 1920 ernannte Expertenkommission, die mit der Prüfung der Frage der Einführung der Arbeitslosenversicherung beauftragt war, schloss sich dor von Nationalrat Hof mann in seinem bereits erwähnten, ergänzten Gutachten von 1917 geäusserten Ansicht an, wonach für schweizerische Verhältnisse die Unterstützung von öffentlichen und privaten Arbeitslosenkassen zweckmässiger sei als die Errichtung einer öffentlichrechtlichen Zentralkasse des Bundes. Angesichts der bisherigen Entwicklung der Arbeitslosenversicherung und der Bedeutung, welche die Kassen inzwischen erlangt hatten, wäre die Schaffung einer Monopolanstalt auch nicht mehr denkbar gewesen. In der Zwischenzeit hatte sich die Zahl der Arbeitslosere kassen nämlich .bereits auf 60 erhöht. Neben den Gewerkschaften waren es die Kantone und Gemeinden, die sich dieser Aufgabe annahmen, sowie die Betriebsinhaber, die gemeinsam mit ihren Arbeitern sogenannte paritätische Kassen errichteten, wobei sie einen Teil der Prämien der Versicherten übernahmen. An dieser organisatorischen Grundlage sollte durch die Bundesgesetzgebung nichts geändert werden. So entstand ein ausgesprochenes Subventionsgesetz, das die Ausrichtung von Beiträgen nur von verhältnismässig wenigen Bedingungen abhängig machte. Für öffentliche und private, von Arbeitgebern und Arbeitnehmern gemeinsam verwaltete Kassen betrug der Bundesbeitrag 40 %, für die übrigen Kassen 30 % der statutengeinäss ausbezahlten Taggelder. Der Beitrag konnte im Falle ausserordentlicher Arbeitslosigkeit durch die Bundesversammlung vorübergehend um 10 % erhöht werden. Die meisten Kantone und zahlreiche Gemeinden leisteten ebenfalls Beiträge. Besonders in der Krise der dreissiger
Jahre reichten diese Beiträge der öffentlichen Hand nicht aus, und sowohl der Bund wie die Kantone mussten den Kassen mit ausserordentlichen Zuschüssen zu Hilfe kommen, da sonst viele von ihnen finanziell zusammengebrochen wären.
2. Die Verschärfung der Lage auf dem Arbeitsmarkt führte anfangs der dreissiger Jahre dazu, dass die Arbeitslosenkassen die ihnen zugedachte Aufgabe, die wirtschaftliche Existenz der Arbeitslosen zu sichern, nicht mehr voll zu erfüllen vermochten. Wie bereits während der Wirtschaftskrise nach dem ersten Weltkrieg, so musste auch jetzt mit reinen Unterstützungsleistungen die Not gelindert werden. Während jedoch damals vornehmlich die geringe Verbreitung der Versicherung die Gewährung von Unterstützungen notwendig machte, lag in der Krise der dreissiger Jahre der Grund des üngenügens in der beschränkten Dauer der Leistungen der Arbeitslosenversicherung. Da die Aus-
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zahlung der Taggelder der Arbeitslosenversicherung auf 90 Tage im Kalenderjahr beschränkt war, gerieten Arbeitnehmer, die diese Kassenleistungen bezogen, aber noch keine Arbeit gefunden hatten, in eine Notlage. Es wurde notwendig, in einzelnen von der Krise besonders schwer betroffenen Wirtschaftszweigen (vornehmlich in der Uhrenindustrie) die Bozugsdauer für die Arbeitslosenunterstützung von 90 bis auf 210 Tage zu verlängern. Aber auch diese Massnahme erwies sich als ungenügend. Der Buhdesrat sah sich daher veranlasst, der Bundesversammlung mit Botschaft vom 27. Oktober 1931 x) die Einführung einer die Arbeitslosenversicherung ergänzenden Massnahme, die Krisenunterstützung, vorzuschlagen, welchem Vorgehen die eidgenössischen Kate mit Bundosbeschluss vom 28. Dezember 1931 a) ihre Zustimmung erteilten. Dieser Bundesbeschluss musste jedoch im Laute der Jahre auf Grund der Erfahrungen in der Praxis mehrfach abgeändert werden 3 ).
Die Einführung und Organisation der Krisenunterstützung lag in der Zuständigkeit der Kantone, die nach freiem Ermessen entschieden, ob und gegebenenfalls in welchem Umfange sie diese Hilfe leisten wollten. Der Bund blieb nur indirekt beteiligt, indem er unter bestimmten Bedingungen und Voraussetzungen den Kantonen, die diese Unterstützung einführten, Beiträge gewährte und ihnen auf diesem Wege die Hilfeleistung erleichterte.
Die Krisenunterstützung war eine vorübergehende, nur für die Dauer der Krise gedachte Notmassnahme, die bis Ende 1986, soweit der Bund daran mitwirkte, nur solchen Personen zuteil wurde, die Berufen angehörten, die besonders stark unter der Krise und unter der Arbeitslosigkeit zu, leiden hatten. Anfänglich wurde sie für die Arbeitslosen der Uhrenindustrie, in der Folge für diejenigen der Maschinen- und Metallindustrie sowie der Textilindustrie eingeführt.
Als nach und nach die Krise auch auf die Binnenwirtschaft übergriff, kamen verschiedene Zweige des Inlandgewerbes, vorab das Baugewerbe, dazu.
Die Krisenunterstützung wurde -- wie bereits bemerkt -- Arbeitslosen gewährt, die vorweg von der durch die Arbeitslosenversicherung gebotenen Möglichkeit der Selbsthilfe Gebrauch gemacht hatten. Von einigen besondern Ausnahmen abgesehen, ist sie daher nur solchen Arbeitslosen ausgerichtet worden, die gegen Arbeitslosigkeit versichert waren und ihren Anspruch'
im laufenden Kalenderjahr bei ihrer Kasse bereits erschöpft hatten. Sie war ansserdem eine reine Fürsorgemassnahme, was sich darin äusserte, dass der Arbeitslose an die Finanzierung nichts beitrug, sondern die Mittel ausschliesslich von der öffentlichen Hand aufgebracht wurden. Die Hilfe kam aber auch nur jenen Arbeitslosen zu, die sich in einer Notlage befanden.
3. Über die finanzielle Entwicklung der Arbeitslosenkassen und die Auszahlungen an Krisenunterstützungen geben die Tabellen Nrn. 2 bis 6 im Anhang Aufschluss. An dieser Stelle sei lediglich erwähnt, dass während der Geltungs*) BEI 1931, II, 444.
*) AS 47, 806.
3 ) Bundesbeschlüsse vom 13. April 1983, 21. Dezember 1934, 23. Dezember 1936 und 21. September 1939, Verordnung C vom 23- Oktober 1933, abgeändert durch Bundesratsbeschiuss vom 28. Mai 1937.
532 dauer des Bundesgesetzes von 1924 über die Arbeitslosenversicherung, das heisst von 1925 bis 1942, an Arbeitslosenentschädigungen insgesamt 591 Millionen Franken ausgerichtet wurden. Die Beiträge des Bundes betrugen in der gleichen Zeit 201 Millionen Pranken, diejenigen der Kantone und Gemeinden 252 Millionen Franken, während durch Prämienleistungen insgesamt 198 Millionen Franken aufgebracht wurden. An Krisenhilfe wurden von 1982 bis 1942 für 106 Millionen Franken Unterstützungen (einschliesslich Winterzulagen und Mietzinsbeiträgen) gewährt, an die der Bund 48 Millionen und die Kantone und Gemeinden 58 Millionen Franken beisteuerten.
Die Arbeitslosenversicherung hat sich auf Grundlage des Bundesgesetzes von 1924 in starkem Masse entwickelt. Die Zahl der vom Bunde anerkannten Kassen stieg von 59 zu Beginn des Jahres 1925 auf 194 im Jahre 1942 ; in der gleichen Zeit hat sich die Zahl der Versicherten von 149 650 auf 529 334 erhöht und somit mehr als verdreifacht l ).
IV. Die ausserordenüichen Massnahmen des Bundes während des zweiten Weltkrieges 1. Nach Ausbruch des zweiten Weltkrieges wurde angesichts der damaligen politischen Lage und der sich daraus sowohl für die Rohstoffversorgung des Landes als auch den Export ergebenden Schwierigkeiten in verschiedenen Berufszweigen der Eintritt einer grösseren Arbeitslosigkeit befürchtet. Es wurde als eine staatspolitische Notwendigkeit betrachtet, rechtzeitig die erforderlichen Vorbereitungen zu treffen, um die Arbeitslosigkeit mit Arbeitsbeschaffungsmassnahmen zu bekämpfen und die Folgen unvermeidlicher Arbeitslosigkeit durch ünterstützungsleistungen mildern zu können. Dabei zeigte sich, dass das Subventionsgesetz von 1924 nicht allen Anforderungen gewachsen war.
Insbesondere nach zwei Eichtungen wurde ein Ausbau als notwendig erachtet ; erstens in bezug auf die Allgemeinheit der Versicherung und zweitens in bezug auf die finanziellen Grundlagen der Kassen, die sich bereits in der Krise der dreissiger Jahre als ungenügend erwiesen hatten. Durch Bundesrätsbeschluss vom 14. Juli 1942 über die Begelung der Arbeitslosenfürsorge während der Kriegskrisenzeit ä) wurde daher die Arbeitslosenversicherung auf Grund der ausserorderitlichen Vollmachten des Bundesrates straffer organisiert und insbesondere die finanzielle Ordnung dieses Sozialwerkes auf neue
Grundlagen gestellt.
Trotzdem damals über 500 000 Arbeitnehmer der Versicherung angehörten, wären im Falle einer Krise ungefähr noch ebensoviel Unselbständigerwerbende versicherungsbedürftig gewesen, die sich jedoch nicht versichert hatten, weil sie der Gefahr, arbeitslos zu werden, nicht genügend Bedeutung beimassen oder die Entrichtung der Prämien scheuten. Es hätte deshalb nahegelegen, das eidgenössische Obligatorium einzuführen. Dieser Weg wurde jedoch vor allem aus 1
) Über die Entwicklung der Kassen und des Mitgliederbestandes siehe Tabelle l
im Anhang.
a) AS 58, 648.
533 staatspolitischen Rücksichten nicht beschritten. Aus diesem Grunde hatte bereits die erste Vorlage über die neuen Wirtschaftsartikel vom 21. September 1989 die Einführung eines allgemeinen Obligatoriums den Kantonen vorbehalten. Statt dessen wurde als wesentliche Neuerung die Möglichkeit des Einbezugs der Nichtversicherten in die sogenannte Nothilfe (wie die bisherige Krisenunterstützung nunmehr genannt wurde) vorgesehen.
Wesentlich einschneidender waren die Neuerungen, deren es zur Sieherstellung der finanziellen Grundlagen der Kassen bedurfte. Da es bis anhin ganz im Ermessen der Kantone und Gemeinden lag, zu bestimmen, ob und in welchem Masse sie ihrerseits neben dem Bund die Kassen finanziell unterstützen wollten, konnten die Kasaen nicht mit Sicherheit auf einen bestimmten Minimalbeitrag seitens der Kantone und Gemeinden rechnen. Das Subventionswesen der Kantone musste daher einheitlicher gestaltet und die Beiträge mussten stabilisiert werden. Dies geschah dadurch, dass die Kantone zur gleichen Beitragsleistung wie der Bund verpflichtet wurden.
Bei der grossen Verschiedenheit in der Belastung der einzelnen Kassen musste ferner Vorsorge getroffen werden, dass stark belastete Kassen bei grosser Arbeitslosigkeit durch ihre Ausgaben nicht finanziell erdrückt wurden. Diesem Zwecke diente die Verstärkung des Grundsatzes, dio Beiträge der öffentlichen Hand nach der Belastung der Kassen abzustufen. Dabei wurde einerseits der von der Belastung unabhängige, feste Grundbeitrag herabgesetzt, anderseits aber der Höchstansatz der sogenannten Belastungszuschläge, da,s heisst der Zuschläge, deren Höhe von der Belastung der Kasse abhängig gemacht wird, heraufgesetzt.
Im Sinne eines Eisikoausgleichs zwischen den einzelnen Kassen wirkte jedoch vor allem die Schaffung des für alle Kassen gemeinsamen Kassenausgleichsfonds. Da die einzelnen Berufe in bezug auf die Arbeitslosigkeit sehr verschiedene Gefahrengrade aufweisen und die Arbeitslosenkassen je nach der Gliederung ihres Mitgliederbestandes sehr unterschiedliche Risiken zu tragen haben, kommt dieser Neuerung entscheidende Bedeutung zu. Allein schon die Jahre seit 1942 haben den Beweis dafür erbracht, dass dieser Ausgleichsfonds als Ergänzung der Prämienleistungen der Versicherten und der Subventionen der öffentlichen Hand unumgänglich notwendig ist. Hätte
ein derartiger Ausgleich nicht erfolgen können, so wären selbst in diesen Jahren guter Konjunktur verschiedene schwer belastete Arbeitslosehkassen gezwungen gewesen, von ihren Versicherten bedeutend höhere und zum Teil kaum mehr tragbare Prämien zu verlangen.
' Ebenfalls im Sinne eines besseren Eisikoausgleichs wirkten die Einführung einer Mindestprämie und die Erhöhung der Mindestzahl der Kassenmitglieder.
Durch die Einführung von Zuschlägen zum Taggeld für Versicherte mit Unterhalts- oder UnterstützungspfUcht gegenüber mehr als zwei Personen wurde dem Gedanken des Familienschutzes, und durch die Einführung von kantonalen Beschwerdeinstanzen dem Bedürfnis nach einem Ausbau des Rechtsschutzes [Rechnung getragen.
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Mit diesen Neuerungen, die eine Abkehr vom bisherigen Subventionsgesetz bedeuteten, war die Grundlage geschaffen, um im schlimmsten Falle selbst den Anforderungen einer Massenarbeitslosigkeit finanziell und organisatorisch standhalten zu können. An die Stelle der frühern, durch die verschiedenen kantonalen Ordnungen bedingte Mannigfaltigkeit ist damit erstmals eine Zusammenfassung der die Arbeitslosenversicherung regelnden Bestimmungen in der Hand des Bundes getreten. Diese Änderung hat sich namentlich für diejenigen Arbeitslosenversicherungskassen, deren Tätigkeit sich über mehrere Kantone erstreckt, günstig ausgewirkt. Die Ersetzung der verschiedenartigen kantonalen Vorschriften durch einheitliche Normen wurde von den zentralen Kassen als grosse Erleichterung in administrativer Beziehung begrüsst.
2. Der erwähnte Bundesratsbesohluss vom 14. Juli 1942 regelte neben der Arbeitslosenversicherung als ergänzende Massnahme der Arbeitslosenfürsorge gleichzeitig in den Grundzügen die Nothilfe für Arbeitslose (Art. 68 bis 70), über die am 28. Dezember 1942 ein die Einzelheiten regelnder besonderer Bundesratsbeschluss erging1). Die wesentliche Neuerung gegenüber der bisherigen Krisenhilfe bestand in der bereits erwähnten Einbeziehung nicht gegen Arbeitslosigkeit versicherter Arbeitnehmer in den Bereich der Nothilfe. Diese Ausdehung des Geltungsbereiches war vor allem deswegen möglich, weil zur Finanzierung der Nothilfe in starkem Masse der Ausgleichsfonds der Finanzordnung für Arbeit und Lohnersatz herangezogen wurde, zu dessen Äufnung auch die nicht gegen Arbeitslosigkeit versicherten Arbeitnehmer beizutragen hatten. Insbesondere die Arbeitgeberschaft wünschte eine derartige Ausdehung, weil der Betriebsinhaber, der ebenfalls seine Abgabe an den Ausgleichsfonds der Finanzordnung für Arbeit und Lohnersatz zu entrichten hatte, bei Einschränkung oder Stillegung seines Betriebes sehr daran interessiert war, dass seine Arbeitnehmer, seien es versicherte oder nichtVersicherte, nötigenfalls aus der Nothilfe unterstützt würden. Damit diese prämienfreie Vorsorge für Zeiten der Arbeitslosigkeit den Willen zur Selbstvorsorge auf dem Wege der Arbeitslosenversicherung jedoch nicht allzu sehr lahme, wurden die Leistungen an die Nicht versicherten um 10 % herabgesetzt.
Über die Einführung der Nothilfe hatten die Kantone
nach eigenem Ermessen zu beschliessen. Machten sie jedoch von dieser Möglichkeit Gebrauch, so mussten die im Bundesratsbeschluss vom 28. Dezember 1942 niedergelegten Ansätze über die Höhe der Leistungen angewendet werden, insoweit auf die Beitragsleistung seitens des Bundes Anspruch erhoben wurde. Infolge der guten Konjunktur mussto die Nothilfe schliesslich nur noch in wenigen Kantonen (Zürich, Basel-Stadt, Tessin, Neuenburg und Genf) ausgerichtet werden.. Mit Bundesratsbeschluss vom 30. November 1948 2) wurde die Bundeshilfe vom 1. Januar 1949 hinweg in Anbetracht der sehr niedrigen Auszahlungen 3) bis auf weiteres gänzlich eingestellt, was nicht ausschliesst, dass in den Kantonen, ij"-AS 58, 1216.
2 ) AS 1948, 1144.
3
) Über die finanziellen Auswirkungen siehe Tabelle 6 im Anhang.
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in denen hiefür ein Bedürfnis besteht, wie beispielsweise Solothurn, BaselStadt, Neuenburg und Genf, die Nothilfe auf rein kantonalem Boden weitergeführt wird.
B. Notwendigkeit einer Neuregelung und Vorgeschichte des Entwurfes I. Die Notwendigkeit zum Erlass eines neuen Bundesgesetzes 1. Die Mittel, deren sich der Staat zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und zur Milderung ihrer Folgen bedient, sind sehr vielgestaltig. Abgesehen von den Möglichkeiten eines gewissen Ausgleichs der konjunkturellen Schwankungen durch interventionistische, handels-, währungs- und steuerpolitische Massnahmen bilden der Arbeitsnachweis, die Arbeitsbeschaffung und die Arbeitslosenunterstützung die drei grossen Eckpfeiler ira Kampfe gegen die Arbeitslosigkeit. In immer stärkerem Masse hat sich, hauptsächlich auf Grund der Erfahrungen der Krise der dreissiger Jahre, die Auffassung durchgesetzt, dass die Arbeitsbeschaffung der blossen Unterstützung vorzuziehen ist, da nur durch die Beschäftigung der Arbeitslosen nachteilige Folgen moralischer, wirtschaftlicher und politischer Art verhindert werden können. Auch Artikel giauinquies der neuen Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung geht von diesem Grundsatz aus, indem er den Bund ermächtigt, Massnahmen zur Verhütung von Wirtschaftskrisen und nötigenfalls zur Bekämpfung eingetretener Arbeitslosigkeit zu treffen und Vorschriften über die Arbeitsbeschaffung zu erlassen. Angesichts dieser Verlagerung des Gewichts von der finanziellen Unterstützung auf die Erhaltung und Bereitstellung von Arbeit könnte die Frage aufgeworfen werden, ob überhaupt noch eine Notwendigkeit zur bundesgesetzlichen Regelung und zur finanziellen Unterstützung der Arbeitslosenversicherung durch den Bund bestehe, oder ob zumindest ein Ausbau der Versicherung im heutigen Zeitpunkt noch notwendig sei. Diese Frage ist entschieden zu bejahen. Nur auf dem Wege der Arbeitsbeschaffung wird Arbeitslosigkeit nie vollständig vermieden werden können, insbesondere nicht im Winter, da dann die Ausführung von Bauarbeiten erschwert oder unmöglich ist. Auch kurzfristiger Arbeitslosigkeit wird selbst mit einem ausgezeichnet ausgebauten und gut spielenden Arbeitsnachweis nie ganz beizukommen sein. Um die Qualität der Arbeit, von der unser Export weitgehend abhängt, auch in Zukunft zu erhalten, kommen ferner gelernte Arbeiter für die Heranziehung zu Notstandsarbeiten oft nicht in Betracht. Da der Beschaffung von Arbeit im eigenen Beruf jedoch Grenzen gesetzt sind, wird sodann die
vorhandene Arbeit vielfach durch turnusweise Beschäftigung oder auf andere Art gestreckt werden müssen, um dadurch die Berufstüchtigkeit der Arbeitnehmer zu erhalten. In allen diesen Fällen muss die Arbeitslosenversicherung durch Gewährung oinoa Ersatzes für den Erwerbsauafall in die Lücke treten, so dass sie nach wie vor ihre Bedeutung behält. Sie soll jedoch das letzte Glied in der Kette der Massnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit bilden.
536 2. Die gegenwärtige Ordnung der Arbeitslosenfürsorge beruht, wie erwähnt, auf den Vollmachtenbeschlüssen des Bundesrates vom 14, Juli 1942 über die Arbeitslosenversicherung und vom 28. Dezember 1942 über die Nothilfe, die gemäss Bundesbeschluss vom 6. Dezember 1945 über den Abbau der ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrats x) aufzuheben bzw. in die ordentliche Gesetzgebung überzuführen sind. Da die Änderungen, welche der Vollmachtenbeschluss über die Arbeitslosenversicherung sowohl für die Arbeitslosenkassen wie auch für die Versicherten und nicht zuletzt für den Bund und die Kantone gebracht hat, einer dringenden Notwendigkeit entsprachen und im Vergleich zum frühern Zustand von allen Beteiligten als grosser Fortschritt betrachtet werden, kann eine Bückkehr zum Subventionsgesetz vom 17. Oktober 1924 nicht in Frage kommen. Durch die Annahme des neuen Artikels 84ter der Bundesverfassung hat das Volk dem Bund die Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiete der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitslosenfürsorge übertragen. Die verfassungsrechtliche Grundlage zur Überführung des Vollmachtenbeschlusses über die Arbeitslosenversicherung in die ordentliche Gesetzgebung ist somit vorhanden. Die Verfassung beschränkt jedoch die Kompetenz des Bundes, indem sie ausdrücklich bestimmt, dass die Durchführung der Arbeitslosenversicherung Sache der öffentlichen und privaten, sowohl paritätischen als einseitigen Kassen sein müsse und dass die Befugnis zur Errichtung öffentlicher Kassen sowie zur Binführung des allgemeinen Obligatoriums den Kantonen vorbehalten bleibe.
Damit ist der durch die Gesetzgebung zu beschreitende Weg bereits vorgezeichnet.
n. Vorgeschichte des Entwurfes Die Notwendigkeit einer Neuregelung und der Verankerung der Bestimmungen über die Arbeitslosenversicherung in der ordentlichen Gesetzgebung zeigte sich bereits nach Kriegsende. Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement lud daher am 20. Februar 1946 die Kantonsregierungen sowie die Spitzenverbände der Arbeitgeber und Arbeitnehmer ein, sich zu der Neuregelung der Arbeitslosenversicherung zu äussern und entsprechende Vorschläge und Anträge zu unterbreiten. Den eingegangenen Antworten war die einmütige Auffassung zu entnehmen, dass der Bundesratsbeschluss vom 14. Juli 1942 über die Regelung der Arbeitslpsenfürsorge während der Kriegskrisenzeit, als' Ganzes genommen, sich sowohl in sozialer als auch in organisatorisch-technischer Hinsicht bewährt habe. Wenn er auch seine eigentliche Belastungsprobe glücklicherweise nicht habe bestehen müssen, könne er doch als geeignete Grundlage für die Überführung der Vollmachtonregelung in die ordentliche Gesetzgebung dienen. Allgemein wurde eine einheitliche eidgenössische Ordnung befürwortet und eine Kückkehr zu einem blossen Subventionsgesetz abgelehnt.
Die hauptsächlichsten Abänderungsbegehren, die in diesem Zusammenhang von den Kantonen, den Arbeitgeber- und Arboitnohmororganisationen und den Arbeitslosenkassen gestellt wurden, beziehen sich a«f folgende Punkte : !) AS 61, 1049.
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1. Die Arbeitsloseiientschädigung entspreche, trotz der am 1. Januar 1944 vorgenommenen Erhöhung, nicht mehr den heutigen Lebenshaltungskosten und sei diesen anzupassen.
2. Die Entschädigung bei Teilarbeitslosigkeit sei ungenügend, weil nach dem geltenden Berechnungssystem der Teilarbeitslose, sofern der Arbeitsausfall nicht einen bestimmten Umfang annimmt, nicht für jeden Ausfalltag entschädigt wird. Ausserdem sei die Berechnung der Taggelder so schwierig und umständlich, daas der Arbeitslose im allgemeinen nicht imstande sei, die Bichtigkeit derselben zu überprüfen.
3. Die Bezugsdauer sei, insbesondere in Krisenzeiten, zu kurz. Die Höchstgrenze von 90 Taggeldern im Zeitraum eines Jahres sollte daher heraufgesetzt werden.
4. Die sogenannten Karenztage sollten aufgehoben werden, und zwar sowohl der ordentliche, für alle Versicherten beim erstmaligen Taggeldbezug im Kalenderjahr vorgeschriebene Karenztag, als auch die für die Bauarbeiter und andere Arbeitnehmer von Erwerbszweigen mit saisonüblicher Arbeitslosigkeit geltenden Sonderkarenztage.
5. Dor KassonauBgloiohsfonds, dor cinon Ausgleich zwischen don verschiedenen Belastungen der einzelnen Arbeitslosenkassen ermöglicht, sollte ausgebaut und ausreichend dotiert werden. Da infolge der Aufteilung des zentralen Ausgleichsfonds der Lohn- und Verdienstersatz
6. Die Finanzierung der Arbeitslosenversicherung sollte nicht, wie bis anhin, in der Hauptsache allein durch die off enthebe Hand und die Versicherten, sondern in vermehrtem Masse auch durch die Arbeitgeber erfolgen, die durch die Versicherung wesentlich entlastet werden. Um zu verhindern, 'dass die Arbeitgeber an Kassen der Gewerkschaften Beiträge gewähren müssen, sei die Leistung eines Beitrages an den Kassenausgleichsfonds vorzusehen.
7. Bund und Kantone sollten durch geeignete Massnahmen nach Möglichkeit finanziell entlastet werden, zum Beispiel durch stärkere Heranziehung der Kassenvermögen, Erhebung eines Arbeitgeberbeitrages und vermehrte Zuschüsse aus dem Ausgleichsfonds. Insbesondere sollten auch die Gemeinden zur Lastentragung herangezogen werden, um sie an der Vermittlung der arbeitslosen Versicherten in vermehrtem
Masse zu interessieren.
8. Das Beschwerdewesen sei unvollkommen, weil in vielen Fällen die Beurteilung einer Verwaltungsbehörde zustehe. In Übereinstimmung mit den modernen Grundsätzen dränge sich die Schaffung einer unparteiischen, von der Verwaltung unabhängigen Rechtspflege auf.
Unter möglichster Berücksichtigung dieser Begehren und einer gröasern Zahl weiterer, weniger bedeutsamer Abänderungsvorschläge arbeitete das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit einen Entwurf zur Neuregelung
538
der Arbeitslosenversicherung aus. Zu dessen Begutachtung ernannte das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement am 9. Dezember 1947 eine Expertenkommission, die sich aus Vertretern der Kantone, der Arbeitslosenkassen und der Verbände der Arbeitgeber und Arbeitnehmer zusammensetzte und in zwei Subkommissionen die juristisch-organisatorischen und die finanziellen Fragen des Entwurfes eingehend beriet. Zur Behandlung der Krisenunterstützung bzw.
Nothilfe, für die ursprünglich, entsprechend der Eegelung auf Grund der ausserordentlichen Vollmachten, der Erlass spezieller Bestimmungen vorgesehen war, wurde am 7. Januar 1949 vom Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement eine besondere Expertenkommission bestellt.
Die aus den Beratungen dieser Kommission hervorgegangenen Entwürfe über die Arbeitslosenversicherung und die Krisenunterstützung wurden in eine einzige Vorlage zusammengefasst und am 27. Juni 1949 den Kantonsregierungen sowie den Spitzenverbänden der Arbeitgeber und Arbeitnehmer zur Vernehmlassung zugestellt.
Die Vernehmlassungen, die im Herbst 1949 eingingen, fielen weniger zustimmend aus, als auf Grund der Beratungen der erwähnten Expertenkommissionen, die sich in allen wesentlichen Punkten hatten verständigen können, angenommen werden durfte. Insgesamt wurden zu dem Gesetzesentwurf mehr als 300 ^ .rschiedene Abänderungsanträge gestellt, die eingehend zu prüfen waren, wobei insbesondere die Feststellung der finanziellen Auswirkungen nicht selten zeitraubende Berechnungen erfotderte. Trotzdem wäre die Bereinigung des Entwurfes, auf Grund der Vernehmlassungen der Kantone und der Arbeitnehmerorganisationen in verhältnismässig kurzer Zeit möglich gewesen, da deren Abänderungsbegehren zürn grössten Teil formeller und nicht grundsätzlicher Art waren. Dagegen warfen der Vorort des Schweizerischen Handels- und Industrievereins, der Zentralverband Schweizerischer Arbeitgeberorganisationen und der Schweizerische Gewerbeverband Fragen von grundsätzlicher Tragweite auf, welche den Aufbau des Gesetzes in Frage stellten. Insbesondere machten sie geltend, dass der Entwurf dem Versicherungsgedanken zu wenig Bechnung trage, die Versicherten nicht genügend zur Beitragsleistung heranziehe und die öffentliche Hand allzusehr belaste. Das Solidaritätsprinzip sei in der Vorlage überspitzt worden und müsse auf
ein angemessenes Mass zurückgeführt werden.
Ausserdem sollten die Arbeitgeber, die keiner paritätischen Kasse angehören, weder zu eidgenössischen noch zu kantonalen Beiträgen herangezogen werden können.
Durch die Eingaben der erwähnten drei Arbeitgeberverbände war eine neue Situation geschaffen worden, die eine nochmalige Fühlungnahme mit den massgebenden Organisationen und die Einsetzung einer neuen, hauptsächlich aus Mitgliedern der erwähnten Kommissionen zusammengesetzten kleinen Expertenkommission notwendig machte. Nach längeren Beratungen dieser . Kumiuünüöu und, nachdem siuh die Verbände Helbtjf. um «ine Verständigung bemüht hatten, gelang es schliesslich, die Vorlage zu bereinigen. Einerseits wurde, um nur die wichtigsten Punkte dieser Verständigung zu erwähnen, auf die Be-
539 gelung der Krisenunterstützung in der Vorlage verzichtet, anderseits jedoch die Möglichkeit geschaffen, die Bezugsdauer in der Arbeitslosenversicherung von 90 Tagen im Jahr bei andauernder erheblicher Arbeitslosigkeit auf 120 Tage und bei einer schweren Krise auf 150 Tage zu erhöhen. Ferner wurde der zusätzliche Beitrag der nicht stark belasteten Arbeitslosenkassen an den Kassenausgleichsfonds fallen gelassen und dessen Finanzierung neu geregelt sowie ausserdem die Bestimmung gestrichen, welche die Kantone ausdrücklich ermächtigen wollte, die Arbeitgeber zur Leistung von Beiträgen an die öffentlichen Kassen oder andere der Arbeitslosenversicherung dienende Einrichtungen zu verpflichten.
C. Die Grundzüge der Neuregelung I. Allgemeiner Charakter der Vorlage 1. Die Arbeitslosenversicherung will dem Unselbständigerwerbenden einen teilweisen Ersatz bieten für die Einkommenseinbussen, die ihm aus unverschuldeter, in den wirtschaftlichen Verhältnissen begründeter Arbeitslosigkeit erwachsen. Sie erfasst somit nicht jede Verdiensteinbusse, die den einzelnen Arbeitnehmer treffen kann, sondern beschränkt sich vielmehr auf diejenigen Fälle von Ganz- oder Teilarbeitslosigkeit, in denen ein Unselbständigerwerbender zur Übernahme jeder zumutbaren Arbeit fähig und willens ist, gleichwohl aber ; x>n einem Verdienstausfall betroffen wird, weil er selbst keine Arbeit findet und ihm auch dio Arbeitsnachweisstellen keine angemessene Arbeit zuweisen können.
Was im einzelnen unter Arbeitslosigkeit im Sinne des Gesetzes zu verstehen ist, ob daraus ein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung abgeleitet werden kann oder nicht, ergibt sieh im übrigen aus den einzelnen Bestimmungen des Gesetzes, namentlich denjenigen über die Versicherungsfähigkeit und die Voraussetzungen der Anspruchsberechtigung.
Aus der Zweckbestimmung der Arbeitslosenversicherung ergibt sich ferner die Abgrenzung gegenüber andern Versicherungs- und Fürsorgegebieten. Personen, die infolge von Krankheit, Unfall, Alter oder Invalidität ohne Erwerbseinkommen sind, haben keinen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung, und zwar auch dann nicht, wenn ein anderweitiger Ersatz für die Erwerbsembusse infolge Fehlens oder ungenügenden Ausbaues einer entsprechenden Sozialversicherung nicht möglich ist. Dagegen können sieh Arbeitnehmer, die trotz Krankheit oder
Gebrechlichkeit noch arbeits- und vermittlungsfähig sind, gegen Arbeitslosigkeit versichern und bei Arbeitsausfällen, die nicht auf persönliche Umstände zurückzuführen sind, Anspruch auf Entschädigung erheben.
Die Leistungen der Arbeitslosenversicherung bestehen in der teilweisen Vergütung des Verdienstausfalles, den der Arbeitslose durch einen Ausfall an normaler Arbeitszeit erleidet. Dabei kann nur die durch einen Ausfall an Arbeitszeit bedingte Lohneinbusse berücksichtigt werden, nicht dagegen Lohnreduktionen, die sich aus andern Gründon, z. B. infolge einer Verminderung dor Produktivität der Arbeit oder infolge Übernahme ausserberuflicher Arbeit ergeben. Ebenso liegt die Vergütung von Eeise- und Umzugsspesen oder von Un-
540 terstützungsleistungen, die ein Arbeitsloser zum Beipiel wegen Erkrankung vonFamilieninitgliedern oder aus andern Gründen aufbringen muss, nicht im Aufgabenkreis der Arbeitslosenversicherung.
2. Die Neugestaltung der Arbeitslosenversicherung ist weitgehend durch die Organisation vorgezeichnet, die sich im Laufe der Jahrzehnte herausgebildet hat. Infolge der Vielheit von Arbeitslosenkassen, die eine gewisse Selbständigkeit bewahrt haben und ganz unterschiedliche Verhältnisse aufweisen, sowie im Hinblick auf die Besonderheiten der drei Kassenarten wird eine eidgenössische Eegelung in einem Masse erschwert, wie dies bei keiner andern Sozialversicherung der Fall ist.
Eine weitere Erschwerung der Bundesgesetzgebung liegt in der Rücksichtnahme auf die den Kantonen verfassungsmässig vorbehaltenen Befugnisse, namentlich hinsichtlich des Versicherungsobligatoriums. Da die Bundesverfassung die Einführung des allgemeinen Versicherungsobligatoriums ausdrücklich den Kantonen vorbehält, muss das Gesetz so aufgebaut werden, dass es sowohl auf die freiwillige wie auf die Zwangsversicherung Anwendung finden kann und die Kantone, welche die Versicherungspflicht einführen, sich mit dem Erlass einiger zusätzlicher Bestimmungen begnügen können.
Es ist ohne weiteres verständlich, dass es ausaerordentlicb schwierig ist, die verschiedenen Interessen des Bundes, der Kantone, der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer sowie der drei Kassenarten auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Die Arbeitslosenversicherung ist heute über den Rahmen bloss betrieblicher, .kommunaler oder kantonaler Einrichtungen hinausgewachsen und zu einer Staatsaufgabe geworden, für deren richtige Erfüllung die öffentliche Meinung den Bund verantwortlich macht. Eine Vereinheitlichung im Grundsätzlichen ist deshalb unumgänglich, wenn der Bund für eine ausreichende und finanziell genügend fundierte Versicherung sorgen muss. Ein Subventionsgesetz herkömmlicher Fassung, das sich darauf beschränkt, vorhandenen kantonalen und privaten Einrichtungen unter bestimmten Voraussetzungen Beiträge zu gewähren, vermag für die Erfüllung dieser Aufgabe nicht zu genügen. Die Gesetzesvorlage geht deshalb in folgerichtiger Weiterentwicklung der bisherigen Regelung über den Rahmen eines blossen Subventionsgesetzes insofern hinaus, als sie die Beziehungen zwischen
Versicherten und Kassen unmittelbar und grundsätzlich abschliessend regelt und überdies eine Eeihe von Vorschriften über die Tätigkeit der Kassen aufstellt, um deren finanzielle Leistungsfähigkeit auf die Dauer sicherzustellen.
8. Nach Artikel l der Vorlage wird «die Arbeitslosenversicherung nach Massgabe dieses Gesetzes durch die anerkannten Arbeitslosenversicherungskassen unter der Aufsicht des Bundes und unter Mitwirkung der Kantone durchgeführt». Diese Bestimmung enthält in knappster Formulierung alle wesentlichen Elemente der Vorlage.
Die Vorlage bezieht sieh lediglich auf die Arbeitslosenversicherung, soweit sie «nach Massgabe dieses Gesetzes», d. h. durch die anerkannten Kassen durchgeführt wird. Daraii wird zum Ausdruck gebracht, dass den anerkannten Kassen
541 kein ausschliessliches Eecht zur Durchführung der Arbeitslosenversicherung eingeräumt wird. Vielmehr können eich damit, wie in der Krankenversicherung, auch nichtanerkannte Kassen befassen, die ausserhalb des Gesetzes stehen und sich an dessen Bestimmungen nicht zu halten brauchen. Dies wird allerdings nur ausnahmsweise vorkommen, da die wenigsten Kassen in der Lage sein werden, auf die Beiträge der öffentlichen Hand zu verzichten. Solche Kassen würden gegebenenfalls dem Bundesgesetz vom 25. Juni 1885 betreffend Beaufsichtigung von Privatunternehmungen auf dem Gebiet des Versicherungswesens unterstehen.
Da der Bund keine öffentlichen Kassen errichten kann, scheidet er als Versicherungsträger zum vorneherein aus. Die Durchführung der Arbeitslosenversicherung ist vielmehr den anerkannten Kassen vorbehalten (vgl. Abschnitt II, S. 542). Das Versicherungsverhältnis besteht somit nicht zwischen dem Bund und dem Versicherten, wie z. B. bei der Militärversicherung, sondern zwischen den Kassen und den Versicherten. Der Bund übt die Aufsicht über die Durchführung der Arbeitslosenversicherung aus und sorgt für deren einheitliche Anwendung durch die Kantone und die anerkannten Kassen (Art. 3). Seine Aufsicht äussert sich vor allem in jährlichen Eevisionen der Kassen (vgl. Abschnitt VII, S. 574). Ausserdem wirken die Kantone bei der Durchführung des Gesetzes mit, und zwar in einem weitergehenden Masse, als dies bei andern Sozialgesetzen der Fall ist. Den Kantonen werden nicht nur eine Eeihe von Vollzugsmassnahmen übertragen, vielmehr werden ihnen zahlreiche Befugnisse vorbehalten, wie insbesondere die Einführung des allgemeinen Obligatoriums, die Errichtung öffentlicher Kassen und der Erlass abweichender Vorschriften (vgl. Abschnitt VI, S. 572).
Das Subventionsgesetz von 1924 überliess die Eegelung der Beziehungen zwischen den Kassen und ihren Mitgliedern den Kassenvorschriften. Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung gründete sich deshalb auf diese Kassenvorschriften bzw. Statuten oder Eeglemente, wie dies heute noch in der Krankenversicherung der Fall ist. Nach der Vorlage werden die Rechtsverhältnisse zwischen Kassen und Versicherten, mit einer wichtigen Ausnahme, unmittelbar durch das Gesetz und abschliessend geregelt. Ergänzende oder abweichende Regelungen in den Kassenvorschriften werden nur in
einzelnen, genau umschriebenen Fällen zugelassen. Die Vorlage regelt nicht nur die Voraussetzungen für die Begründung der Mitgliedschaft, sondern auch den Inhalt des Versicherungsverhältnisses.
Die früheren Vorschriften enthielten lediglich Höchstansätze für die Taggeldbemessung, die von den Kassen unterschritten werden konnten, wenn sie sich mit geringeren Prämien und niedrigeren Subventionen begnügten. Das Gesetz legt den Taggeldanspruch zwingend fest, und der Versicherte hat Anspruch auf die Auszahlung des gesetzlichen Taggeldes.
In bezug auf die Prämien schreibt die Vorlage allerdings nur vor, dass jeder Versicherte zur Leistung von Beiträgen verpflichtet ist, während die Bemessung durch die Kassenvorschriften zu regem ist. Auf diese Weise kann den sehr Bundesblatt. 102. Jahrg. Bd. II.
40
542
unterschiedlichen Belastungsverhältnissen der einzelnen Kassen Eechnung getragen werden. Immerhin ist eine Grundprämie vorgeschrieben, die die Kassen unter allen Umständen erheben müssen, damit das Gleichgewicht im Kassenhaushalt sichergestellt wird.
Da im allgemeinen die Eechte und Pflichten der Versicherten den Kassen gegenüber bestehen, haben dio Kassen auch dafür zu sorgen, dass die Versicherten ihren Pflichten nachkommen. Die Behörden können sich darauf beschränken, die Kassen gegebenenfalls durch Erteilung von Weisungen dazu anzuhalten, die ihnen gegenüber den Versicherten zustehenden Ansprüche geltend zu machen. So sind die Kassen beispielsweise verpflichtet, die statutarischen Prämien einzufordern, zu wenig bezahlte Prämien nachzufordern; ebenso haben sie Arbeitslosenentschädigungen, auf die der Versicherte keinen Anspruch hatte, zurückzufordern und dürfen nur mit Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde darauf verzichten.
Vom Grundsatz, dass die Pflichten der Versicherten nur gegenüber ihrer Kasse bestehen, sind einige Ausnahmen vorgesehen. So sind die Versicherten zur Auskunftserteilung gegenüber den zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone verpflichtet, sie haben ferner die Kontrollvorschriften zu befolgen sowie den Weisungen des Arbeitsamtes zur Übernahme zumutbarer Arbeit oder zum Besuch von Weiterbildungs- und TJmschulungskursen nachzukommen und sich auch persönlich um Arbeit zu bemühen. In allen diesen Fällen wendet sich der Bund direkt an die Versicherten und legt ihnen unmittelbar Pflichten auf, deren Erfüllung für das richtige Funktionieren der Versicherung unerlässlich ist.
Die Verletzung dieser Öffentlichrechtlichen Pflichten gegenüber dem Bund ist nicht mit Strafe bedroht. Ihre Einhaltung wurde dadurch sichergestellt, dass die Kassen Versicherte, welche diese Pflichten verletzen, für eine gewisse Zeit vom Bezug der Arbeitslosenentschädigung auszuschhessen haben.
u. Die anerkannten Kassen Für die Durchführung der Arbeitslosenversicherung bedarf es wie bei den andern Zweigen der Sozialversicherung eines sogenannten Versicherungsträgers, d. h. einer .besonderen privat- oder öffentlichrechtlichen Institution, welche die Versicherungsleistungen zu erbringen hat und somit das Versicherungsrisiko trägt. Diese Funktion ist den anerkannten Kassen übertragen. Als solche
kommen gemäss Artikel S4ter, Absatz 3, der Bundesverfassung in Betracht : a. öffentliche Kassen, die von Kantonen, Bezirken oder Gemeinden errichtet werden ; fc. private paritätische Kassen, die von Arbeitgebern und Arbeitnehmern oder deren Verbänden gemeinsam errichtet und verwaltet werden; c. private einseitige Kassen, die von Arbeitnehmerverb,änden errichtet werden.
Ende 1949 wurden 185 Kassen mit insgesamt 569 499 Versicherten gezählt, die sich wie folgt auf die verschiedenen Kassenarten verteilten :
543 58 öffentliche Kassen mit 187981 Versicherten 84 private einseitige Kassen mit 257 829 Versicherten 93 private paritätische Kassen mit 123 689 Versicherten.
Die Anerkennung der Kassen erfolgt durch den Bund. Sie muss ausgesprochen werden, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind, so dass die Zahl der Kassen grundsätzlich nicht beschränkt ist. Kassen, welche um die Anerkennung nachsuchen, haben nachzuweisen, dass sie mindestens 500 Versicherte zählen und über ein Stammvennögen in der Höhe des fünffachen durchschnittlichen Taggeldes je Versicherten verfügen (Art. 6 und 42, Abs. 1).
Im Gegensatz zum Bundesgesetz vom 20. Dezember 1946 über die Altersund Hinterlassenenversicherung verzichtet die Vorlage auf Vorschriften über die Organisation der Kassen. Einzig den privaten Kassen wird vorgeschrieben, dass sie als Verein oder als Genossenschaft organisiert sein müssen, um auf diese Weise eine reinliche Scheidung vom Betriebs- oder Verbandsvermögen herbeizuführen. Die privaten Kassen sind somit körperschaftlich organisiert. Sie können imEahmen des Zivilgesetzbuches und des Obligationenrechts ihre Organisation nach ihren Bedürfnissen einrichten. Hinsichtlich der öffentlichen Kassen, die durchwegs als öffentliche Anstalten anzusprechen sind, belassi die Vorlage den Kantonen vollständig freie Hand. Sie können sowohl als juristische Personen des öffentlichen Eechts oder als blosse Abteilungen der kantonalen Verwaltung organisiert sein.
Um die ohnehin schon grosse Zahl von Kassen nicht noch weiter anschwellen zu lassen, wäre es an sich wünschbar gewesen, die Mindestzahl der Versicherten erheblich zu erhöhen, was sich auch im Interesse des Risikoausgleichs und einer rationellen Verwaltung ausgewirkt hätte. Da von verschiedenen Seiten dagegen Bedenken erhoben wurden, beschränkt sich die Vorlage darauf, die Mindestzahl von bisher 400 auf 500 Versicherte heraufzusetzen. Der Frage kommt heute keine allzu grosse praktische Bedeutung mehr zu, da nicht damit zu rechnen ist, dass in Zukunft noch zahlreiche Kassen gegründet werden. Die erwähnte Vorschrift gilt nur für neu zu errichtende Kassen, während die bereits auf Grund des Bundesratsbeschlusses vom 14. Juli 1942 anerkannten Kassen ·weiterhin anerkannt bleiben, auch wenn sie weniger als 600 Versicherte zählen (Art. 68).
Die Anerkennung äussert sich
in zweifacher Hinsicht: Die anerkannten Kassen sind mit der Durchführung der Versicherung nach Massgabe des Gesetzes betraut und haben deshalb Anspruch auf die Gewährung von Bundes- und Kantonsbeiträgen und von Ausgleichszuschüssen. Auf der andern Seite untersteht die Kasse mit der Anerkennung der Aufsicht des Bundes. Sie hat die Vorschriften des Gesetzes und die Weisungen der zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone zu befolgen ; insbesondere hat eie sich an die Vorschriften über die Finansgebarung zu halten, die alle den Zweck verfolgen, das Gleichgewicht im Kassenhaushalt aufrechtzuerhalten und die Leistungsfähigkeit der Kasse auf die Dauer sicherzustellen.
544
Die rechtliche Struktur einer Kasse wird durch die Anerkennung in keiner Weise geändert. Im Gegensatz zur bisherigen Eegelung wird durch die Anerkennung nicht das Eecht der juristischen Persönlichkeit verliehen. Private Kassen bleiben Vereine oder Genossenschaften ; ebenso behalten die Öffentlichen Kassen ihren Charakter als juristische Person des öffentlichen Hechts oder als blosse Verwaltungsabteilung. Soweit das Gesetz nicht etwas anderes bestimmt, sind deshalb bei öffentlichen Kassen das kantonale Eecht und bei privaten Kassen das Zivilgesetzbuch und das Obligationenrecht anwendbar (Art. 5). Für die Haftung der Kassenorgane gelten die ArtikelJWo bis 919 des Obligationonrechts, wobei für die Haftung der Organe öffentlicher Kassen abweichende kantonale Vorschriften vorbehalten, bleiben (Art. 11).
Die Anerkennung kann entzogen werden, wenn eine Kasse die gesetzlichen Voraussetzungen dauernd nicht mehr erfüllt odor den "Weisungen der zuständigen Behörde des Bundes und der Kantone trotz Mahnung wiederholt nicht Folge leistet (Art. 8, Abs. 2). Die Kassen können auch von sich aus auf die Anerkennung verzichten (Art. 8, Abs. 1). Der Entzug der Anerkennung oder der Verzicht zieht keineswegs notwendig die Auflösung nach sich, da die Kassen, wie bereits erwähnt, auch ausserhalb des Gesetzes bestehen können. Beschliesst eine anerkannte Kasse die Auflösung, so ist dies dem Verzicht gleichzustellen (Art. 9, Abs. 2); der Auflösungsbescbluss wird wie der Verzicht unter Vorbehalt besonderer Verhältnisse auf Ende des Kalenderjahres, frühestens aber nach 6 Monaten, wirksam. Löst sich eine Kasse auf, gleichgültig, ob ihr die Anerkennung vorher entzogen wurde oder ob sie darauf verzichtet hat, so bleibt ihr Vermögen dem Versicherungszweck gleichsam verfangen. Sie hat die während der letzten 25 Jahre empfangenen Bundes- und Kantonsbeiträge zurückzuerstatten und einen allfälligen Best ihres Vermögens für soziale Zwecke der Versicherten zu verwenden, während freiwillige Zuwendungen Dritter diesen zurückgegeben werden können (Art. 44).
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III. Versicherte Personen 1. Gegen Arbeitslosigkeit im Sinne des Gesetzes versichert ist nur, wer einer anerkannten Arbeitslosenversicherungskasse angehört. Die Voraussetzungen für die Begründung der Mitgliedschaft werden unter dem Begriff der Versicherungsfähigkeit zusammengefasst (Art. 15). Versicherungsfähig sind in der Schweiz wohnhafte, vermittmngsfähige Arbeitnehmer, die eine genügend überprüfbare Erwerbstätigkeit ausüben, sofern sie das 16., nicht aber das 60. Altersjahr überschritten haben.
Alle Selbständigerwerbenden scheiden somit zum vornherein vom Kreis der versicherbaren Personen aus. Aber auch nicht jeder Arbeitnehmer ist versicherungsfähig, sondern nur derjenige, der seinen Lebensunterhalt durch eine regelmässige, überprüfbare Erwerbstätigkeit verdient. So fallen beispielsweise blosse Gelegenheitsarbeiter nicht in Betracht. Der Begriff der regelmässigen Erwerbstätigkeit muss wie bisher durch Verordnung näher umschrieben werden. Auf
545
Grund der geltenden Eegelung muss der Bewerber den Nachweis erbringen, dass er in dem dem Beitrittsgesuch vorangegangenen Jahr während mindestens 150 Tagen gearbeitet hat. Auch der Begriff der überprüfbaren Tätigkeit bietet in der Praxis Schwierigkeiten -- man denke an Hausierer, Heimarbeiter, Provisionsreisende, Hauspflegerinnen, Akkordanten, Holzfäller usw. --, so dass jeder Einzelfall besonders abgeklärt werden musa.
Ferner beginnt die Versicherungsfähigkeit erst mit der Vollendung des 16. Altersjahres, weil vorher die Voraussetzung der regelmässigen Erwerbstätigkeit in der Eegel fehlt. Den Kantonen soll jedoch die Befugnis eingeräumt werden, das Mindestalter für den Beginn der Versicherungsfähigkeit auf das vollendete 18. Altersjahr festzusetzen (Art. 65, Abs. 2, lit. c). Anderseits sieht die Vorlage ein Höchstalter von 60 Jahren vor, weil es nicht angängig wäre, dass jemand während der Zeit seiner vollen Arbeitsfähigkeit der Versicherung fernbleibt und sich zum Beitritt erst entschliesst, wenn infolge seines vorgerückten Alters die Gefahr der Arbeitslosigkeit wächst. Selbstverständlich können Personen, die vor der Vollendung des 60. Altersjahres einer Kasse angehört haben, weiter darin verbleiben, wobei aber ihre Anspruchsberechtigung auf 360 Taggelder (bisher 270) beschränkt wird, wenn sie das 65. Altersjahr überschritten haben (Art. 34, Abs. 2).
Schliesslich muss der Versicherte in der Schweiz wohnen. Im Ausland wohnhafte, aber in der Schweiz arbeitende Personen können somit keiner anerkannten Kasse beitreten, während umgekehrt im Ausland arbeitende, aber in der Schweiz wohnende Arbeitnehmer versicherungsfähig sind. Die Vorlage stellt somit auf das Wohnsitzprinzip ab, weil die Verinittlungsmöglichkeit nur im Inland überprüfbar ist.
Frauen sind grundsätzlich den Männern gleichgestellt. Von den gegenwärtig 570 000 Versicherten sind 134 000 oder rund ein Viertel weiblichen Geschlechts. Der Anteil der Frauen am Gesamtbestand der Versicherten ist seit Jahren verhältnismässig gross und ziemlich konstant1). Immerhin ist der Anteil der versicherten Frauen am Gesamtbestand der weiblichen Arbeitnehmer erheblich geringer als der Anteil der Männer.
Bestimmte Personenkategorien werden von der Versicherungsfähigkeit ausdrücklich ausgeschlossen. Die Ausschlussgründe liegen in der Eegel darin, dass eine
der massgebenden Voraussetzungen für die Versicherungsfähigkeit fehlt, wie z. B. die Vermittlungsfähigkeit oder -bereitschaft, die Kontrollierbarkeit der Erwerbstätigkeit und der geltend gemachten Lohneinbusse, oder der Umstand, dass der Versicherte auf eine Arbeitslosenentschädigung nicht angewiesen ist, weil er bereits eine aus dem Arbeitsverhältnis stammende Eente oder Pension bezieht.
In der Schweiz niedergelassene Ausländer werden gemäss dem am 23. Juni 1984 von der Internationalen Arbeitskonferenz aufgestellten Übereinkommen 2) *) Vgl. Tabelle l im Anhang.
*) AS 55, 597.
546
über die Gewährung von Versicherungsleistungen oder von Unterstützungen an unfreiwillig Arbeitslose den Schweizern gleichgestellt.
Die Versiche'rungsfähigkeit wird abschliessend durch das Gesetz umschrieben. Die Arbeitslosenkassen sind im Interesse der Freizügigkeit der Versicherten verpflichtet, jeden in ihrem Tätigkeitsbereich wohnhaften und versicherungsfähigen Arbeitnehmer aufzunehmen (Art. 16). Private Kassen können jedoch die Kassenzugehörigkeit auf die Angehörigen eines bestimmten Personen- oder Berufskreises beschränken z. B. auf die Mitglieder eines bestimmten Berufsverbandes (Art. 13, Abs. 8). Ist die Kasse über die Versicherungsfähigkeit einer Person im Zweifel, so hat sie den Entscheid der zuständigen kantonalen Amtsstelle, in der Begel des kantonalen Arbeitsamtes, einzuholen. Ausserdem können die Kantone jede Neuaufnahme in eine Kasse von ihrer Zustimmung abhängig machen (Art. 65, Abs. 2, lit. a).
Die Mitgliedschaft wird beendet durch Tod, freiwilligen Austritt oder durch Ausschluss. Der Austritt ist an eine Kündigungsfrist von 6 Monaten, die von den Kassenvorschriften auf 3 Monate herabgesetzt werden kann, gebunden, um unüberlegte Kassenwechsel, die immer mit administrativen Umtrieben verbunden sind, zu beschränken (Art. 17). Die Kassen haben Versicherte auszuschliessen, welche die gesetzlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllen, d.h., wenn die Versicherungsfähigkeit wegfällt; ferner können Versicherte bei Wechsel des Berufes, wenn die Kassenvorschriften die Mitgliedschaft auf die Angehörigen eines bestimmten Berufes beschränken, ausgeschlossen werden.
Schliessh'ch kann die Kasse auch Versicherte ausschliessen, welche die Vorschriften wiederholt oder in schwerer Weise verletzt haben (Art. 18).
2. Die Vorschriften über den Erwerb und den Verlust der Mitgliedschaft gelten unabhängig davon, ob die Kantone das Obligatorium einführen oder nicht. Wie bereits erwähnt, steht das Recht zur Einführung des allgemeinen Obligatoriums gemäss Verfassung ausschliesslioh den Kantonen zu, die sich bei der Durchführung an die Vorschriften des Gesetzes zu halten haben. Sie können nur versicherungsfähige Personen dem Obligatorium unterstellen und haben diesen die Wahl unter den anerkannten Kassen freizustellen. Anderseits sind bestimmte Personengruppen von Bundes wegen vom kantonalen Obligatorium
ausgenommen (Art. 14, Abs. 2). Lu übrigen haben die Kantone in der Ausgestaltung des Obligatoriums freie Hand. Insbesondere können sie die Einkommensgrenze festsetzen, bis zu welcher die Arbeitnehmer der Versicherungspflicht unterliegen.
Die Verhältnisse liegen in den Kantonen ausserordeiitlich verschieden, weshalb die allgemeine Versicherungspflicht nicht durchwegs einem Bedürfnis entspricht. Zurzeit haben 16 Kantone (Zürich, Uri, Nidwaiden, Glarus, Zug, Solothurh, Basel-Stadt, Basel-Land, Schaffhausen, AppenzellA.-Eh., St. Gallen, Thurgau, Tessin, Waadt, Neuenburg und Genf) die Versicherungspflicht eingeführt. Es ist kein Zufall, dass Kantone mit stark bäuerlichem Einschlag, wie Bern, Luzern, Freiburg und Graubünden, nur ein Gemeindeobligatorium kennen, während Schwyz, Obwalden, Appenzell I.-Eh., Aargau und Wallis
547 überhaupt von der Einführung der Versicherungspflicht abgesehen haben. Dementsprechend verteilt sich die Zahl der Versicherten, -wie die folgende Zusammenstellung zeigt, sehr ungleich auf die verschiedenen Kantone: absolut
16 Kantone mit allgemeinem Obligatorium
Versicherte in % aller inn %derr UnselbständigVersicherten erwerbenden
489000
78
45
4 Kantone mit Gemeindeobligatorium.
89000
16
20
5 Kantone ohne Obligatorium . .
37000
6
22
IV. Die Arbeitslosenentschädigung Die wesentlichsten materiellen Änderungen, welche die Vorlage gegenüber der bisherigen Regelung bringt, betreffen die Arbeitslosenentschädigung. Es handelt sich dabei ausschliesslich um Verbesserungen zugunsten der Versicherten. Die Taggelder werden erhöht und den heutigen Lohnverhältnissen angepasst, die Sonderregelung für Teilarbeitslose wird fallen gelassen, ferner soll die Bezugsdauer bei einer Verschlechterung der Wirtschaftslage von 90 auf 120 bzw.
auf 150 Tage verlängert werden können, und schliesslich wird die verheiratete Frau den übrigen Versicherten gleichgestellt. Im einzelnen ist dazu folgendes zu bemerken: 1. Anspruchsberechtigung
Die Voraussetzungen für die Anspruchsberechtigung sind dreifacher Art.
und entsprechen im Grundsatz der bisherigen Eegelung. Nach wie vor muss nach dem Eintritt in eine Arbeitslosenkasse zunächst eine Wartefrist von 180 Tagen-bestanden werden, um zu verhindern, dass Personen sich erst bei ausbrechender oder bereits eingetretener Arbeitslosigkeit versichern und sofort Entschädigungen beziehen. Ferner muss der Versicherte nicht nur vor der Aufnahme in die Kasse, sondern auch vor der Geltendmachung seines Anspruches während einer Mindestzahl von Arbeitstagen als Arbeitnehmer tätig gewesen sein und dadurch den Nachweis erbringen, dass er vor Eintritt der Arbeitslosigkeit regelmässig erwerbstätig war. Diese Mindestzahl wird durch Verordnung festgelegt, wobei im Falle der Verschlechterung der Arbeitsmarktlage Erleichterungen zugestanden werden können; gegenwärtig muss sich der Versicherte in dem der Geltendmachung seines Anspruches vorausgehenden Jahr über 160 Arbeitstage ausweisen. Schliesslich muss ein anrechenbarer Verdienstausfall vorliegen (Art. 25).
Der anrechenbare Verdienstausfall wird von der Vorlage in positiver und negativer Hinsicht umschrieben. Damit ein Anspruch auf Entschädigung entsteht, muss innerhalb einer Zahltagsperiode von 14 Tagen oder einem halben
548 Monat ein Arbeitsausfall eingetreten sein, der mindestens einem vollen Arbeitstag entspricht. Ausgenommen ist der erstmalige Verdienstausfall im Ausmass eines vollen Arbeitstages innerhalb eines Kalenderjahres (Art. 27). Dieser sogenannte Karenztag hat die Funktion eines Selbstbehaltes.
Eine Sonderstellung nehmen das Baugewerbe und andere Erwerbszweige mit witterungsbedingtem Arbeitsausfall ein, wo die zuverlässige Ermittlung der Ausfallstunden auf besondere Schwierigkeiten stösst und deren Arbeitnehmer nicht nur für nicht voraussehbare, sondern in einem gewissen Umfange auch für berufsübliche Arbeitslosigkeit entschädigt werden. In Abweichung vom allgemeinen Grundsatz und in Übereinstimmung mit der bisherigen Begelung1) ist daher der Verdienstausfall nur anrechenbar, wenn er durch einen ununterbrochenen Arbeitsausfall von halben oder ganzen Tagen, nicht aber durch einzelne Stunden, entstanden ist. Die den Bauarbeitern im Verhältnis zu den übrigen Versicherten, insbesondere den Fabrikarbeitern, eingeräumte Sonderbehandlung in bezug auf die Entschädigung von berufsüblichem Arbeitsausfall wird wenigstens teilweise dadurch ausgeglichen, dass den Bauarbeitern besondere Karenztage auferlegt werden (Art. 80).
Selbst wenn ein Verdienstausfall im soeben erwähnten Umfange vorliegt, kann daraus noch nicht in allen Fällen ein Anspruch, auf Arbeitslosenentschädigung! abgeleitet werden. So wird für einen Arbeitsausfall, der auf Gründe zurückzuführen ist, die in der Person des Versicherten liegen, wie eine vorübergehende Arbeits- oder Vermittlungsunfähigkeit, keine Entschädigung ausgerichtet. Ebenso besteht kein Anspruch auf Entschädigung, wenn die Arbeit zum Beispiel wegen Ferien oder wegen einer kollektiven Arbeitsstreitigkeit eingestellt wird oder wenn der Arbeitgeber gegenüber dem Versicherten zur Lohnzahlung verpflichtet ist (Art. 28 und 29).
Endlich wird der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung aus Gründen, die auf ein schuldhaftes Verhalten oder Unterlassen des Versicherten zurückzuführen sind, zwar nicht grundsätzlich verweigert, jedoch vorübergehend eingeschränkt, indem der Versicherte von der Kasse für eine bestimmte, nach dem Grad des Verschuldens zu bemessende Zeit in der Bezugsberechtigung eingestellt wird (Art. 31). Selbstverschulden ist insbesondere anzunehmen, wenn ein Versicherter ohne
dass er eine andere Stelle antreten kann, das Arbeitsverhältnis selbst auflöst, es sei denn, dass ihm das Verbleiben am bisherigen Arbeitsplatz nicht zugemutet werden kann. Dadurch, wird einmal die subjektive, durch eigenes Verschulden oder nicht genügende persönliche Bemühung um Arbeit entstandene Arbeitslosigkeit von der Entschädigungsberechtigung wenigstens während einer gewissen Zeit ausgeschlossen. Zudem dient die Einstellung als Sanktion gegenüber Arbeitslosen, die ihre Pflichten gegenüber der Kasse verletzen oder den Weisungen der zuständigen Arbeitsämter nicht Folge leisten.
1 ) Verfügung des .Eidgenössischen VoLkswirtsohat'tsdepartementes vom 26. September 1946 über die Stellung der Bauarbeiter in der Arbeitslosenversicherung, AS 62, 1014.
549 2. Bemessung Sowohl das Bundesgesetz von 1924 wio der Bundesratsbeschluss von 1942 beschränken sich auf die Festsetzung gewisser Höchstgrenzen des Taggeldes, die nicht überschritten werden durften, innerhalb welchen die Kassen jedoch in der Bestimmung der ïaggeldhohe frei waren. Von dieser Möglichkeit haben jedoch immer weniger Kassen Gebrauch gemacht, so dass sich heute die Taggelder in den weitaus meisten Fällen nach diesen Höchstgrenzen berechnen.
Die Vorlage verlässt dieses System und regelt die Höhe der Taggelder von Gesetzes wagen. Der Hauptzweck dieser Änderung besteht in der Schaffung einer möglichst einfachen, einheitlichen und leicht zu handhabenden Ordnung und in der Bemessung der Entschädigung nach sozialen Gesichtspunkten.
Die Arbeitslosenentschädigung besteht in Taggeldern, die auf Grund des anrechenbaren Verdienstausfalles in Prozenten des versicherten Verdienstes bemessen werden, wobei auf die Unterhalts- und Unterstützungspflichten des Versicherten Eücksicht genommen wird. Nach der bisherigen Eegelung war der Verdienst nur soweit versicherbar, als er 18 Franken (bis 1944 Fr. 16) im Tag nicht übersteigt. Für Versicherte, deren Verdienst diese Grenze nicht erreichte, ermöglichte das System der Festsetzung des Taggeldes in "Prozentsätzen dès versicherten Verdienstes eine Anpassung an die Teuerung. So erhöhte sich das landesdurchschnittliche Taggeld im Zeitraum von 1939 bis 1949 von 5.16 Franken auf 9.44 Franken, das heisst um 88 %. Dagegen konnten die Taggolder der Versicherten, deren Tagesverdienst diesen Betrag überschritt, nicht oder nicht in vollem Umfang der Teuerung angepasst werden. Aus diesem Grunde und um gleichzeitig eine zu weitgehende Nivellierung der Entschädigungen zwischen gelernten und ungelernten Arbeitnehmern zu vermeiden, sieht die Vorlage eine Erhöhung des versicherbaren Verdienstes von 18 Franken auf 22 Franken vor, was bei Annahme von 812 Arbeitstagen einem Jahresverdienst von Fr. 6864 entspricht (Art. 21, Abs. 2).
Die Vorlage vereinfacht die bisherige, allzu weitgehende Staffelung des Taggeldes, indem durch den Verzicht auf eine Sonderregelung für Alleinstehende unter 20 Jahren sowie durch die Gleichstellung der verheirateten Frau mit den übrigen Versicherten an Stelle der bisherigen fünf Klassen nur noch deren drei vorgesehen werden. Da die Taggelder
nicht in Frankenbeträgen, sondern in Prozentsätzen des Verdienstes festgesetzt werden, ergibt sich bereits daraus eine weitgehende Abstufung der Entschädigungen. Ferner werden, einem Postulat des Familienschutzes entsprechend, die Versicherten mit Unterhaltspflicht gegenüber ihrem Ehegatten oder ihren Kindern etwas günstiger gestellt als diejenigen, die lediglich eine Unterstützungspflicht im Sinne von Artikel 328 ZGB zu erfüllen haben.
Die prozentualen Ansätze für die Bemessung des Taggeldes werden für Alleinstehende von 55 % auf 60 % und für Unterhaltspflichtige von 65 % auf 70 % des versicherten Verdienstes erhöht. In Anlehnung an die geltende Eegelung und entsprechend dem sozialen Charakter der Arbeitslosenversicherung
550 werden diese Prozentsätze jedoch nur bis zu einem Tagesverdienst von 12 bzw.
15 Franken gewährt. Übersteigt der Tagesverdienst diese Grenze, so wird der darüber hinausgehende Verdienst bis höchstens 22 Franken nur noch mit SO % in Anrechnung gebracht, was zur Folge hat, dass Versicherte mit niedrigen Tagesverdiensten ein verhältnismässig höheres Taggeld erhalten als solche mit höherem Einkommen.
Versicherte, die gegenüber mehr als ein« Person eine Unterhalts- oder Unterstützungspflicht zu erfüllen haben, erhalten ferner für die zweite und jede weitere Person eine Zulage von 50 Eappen im Tag. Diese Zulage ist gegenüber der gegenwärtigen Regelung um 20 Eappen herabgesetzt worden. Da sie jedoch bereits bei einer Unterhalts- oder Unterstützungspflicht gegenüber zwei Personen (bisher drei Personen) gewährt und ausserdem der Prozentsatz für die Bemessung der Taggelder von 65 % auf 70 % erhöht wird, ergibt sich, von vereinzelten Ausnahmefällen abgesehen, trotz des etwas tiefern Ansatzes eine Verbesserung gegenüber der geltenden Eegelung. Das Taggeld darf im übrigen wie bisher 85 % des versicherten Verdienstes, das heisst 18.70 Franken (86 % von 22 Franken) gegenüber bisher 15.SO Franken (85 % von 18 Franken) nicht überschreiten (Art. 33).
Auf Grund der gegenwärtigen Lohnverhältnisse ergeben sich für die hauptsächlichsten Versichertenkategorien, die schätzungsweise 96 % aller Versicherten umfassen, folgende durchschnittliche Taggelder: P
Ante?*amer B
Durchschnittliches Taggeld
d» VÄerte n
Bisher
Nach Vorlage
Erhöhung
%
Fr.
ïr.
%
30
7.67
8.53
11,2
8
9.42
9.94
5,5
24
9.42
10.65
13,1
Versicherte ohne Unterhaltsoder Unterstützungspflicht Versicherte mit Unterstützungspflicht gegenüber l Person.
Versicherte mit Unterhaltspflicht gegenüber l Person Versicherte mit Unterhaltspflicht gegenüber 2 Personen Versicherte mit Unterhaltspflicht gegenüber 3 Personen . .
Versicherte mit Unterhaltspflicht gegenüber 4 Personen
d
17
10.25
11.15
8,8
12
10.95
11.65
6,4
5
11.65
12.14
4,2
551 Wie aus dieser Aufstellung hervorgeht, erfahren die Taggelder eine Erhöhung, die zum Teil recht erheblich ist, so insbesondere bei den Alleinstehenden ohne Unterhalts- und Unterstützungspflicht und den Versicherten mit Unterhaltspflicht gegenüber l bis 2 Personen, die zusammen über 70 % aller Versicherten ausmachen1). Im Durchschnitt aller Versicherten beträgt gegenwärtig das Taggeld 9.50 Franken. Nach der Vorlage wird es sich auf 10.85 Franken oder um 9 % erhöhen.
3. Höchstzahl der Taggelder Eine der bedeutsamsten materiellen Änderungen gegenüber der bisherigen Begelung betrifft die Bezugsdauer. Versicherte, welche ihre Ansprüche gegen die Kasse im Umfang von höchstens 90 Taggeldern im Kalenderjahr erschöpft hatten, mussten ursprünglich die Armenunterstützung in Anspruch nehmen, wenn sie nach Ablauf der Bezugsdauer keine Arbeit finden konnten und in eine finanzielle Notlage gerieten. Um dies zu verhindern, gewährte der Bund bereits seit dem Jahre 19S2 Beiträge an die Kantone, welche die sogenannte KrisenUnterstützung einführten. Dieses System, das den Kantonen die Einführung dieser Massnahme anheim stellte, wurde vom Bundesratsbeschluss von 1942 unter der Bezeichnung Nothilfe übernommen unter gleichzeitiger Ausdehnung auf die Nicht versicherten.
So sehr diese Hilfe einem dringenden Bedürfnis entsprach, wies sie doch erhebliche Mängel auf. Da der Arbeitslose, um die Notbilfe zu erlangen, seine Notlage nachweisen rnusste, waren umständliche Erhebungen über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Arbeitslosen und ihrer Familienangehörigen notwendig, die von den Betroffenen als peinlich empfunden wurden.
Die Festlegung von Einkommens- und Vermögensgrenzen vermag dem Einzelfall vielfach nicht gerecht zu werden und birgt die Gefahr von Härten in sich.
Auch wirkt es stossend, dass diejenigen Arbeitslosen, die während ihrer Erwerbstätigkeit für die Zukunft vorgesorgt haben, gegenüber den andern, die dies unterliessen, benachteiligt werden. Auch in organisatorischer Hinsicht brachte die Nothilfe eine bedeutende Mehrarbeit, da sie nicht von den Kassen, sondern von den zuständigen kantonalen und kommunalen Behörden ausgerichtet wurde, welche mit dieser Aufgabe die Arbeitsämter betrauten, die vielfach neue Erhebungen machen und zu diesem Zweck ihren Beamtenapparat vergrössern mussten. Ein weiterer
Nachteil dieser Institution lag darin, dass, mit Ausnahme der Zuschüsse aus dem inzwischen aufgelösten zentralen Ausgleichsfonds für die Lohn- und Verdienstersatzordnung, die Mittel ausschliesslich durch die öffentliche Hand aufgebracht werden mussten. Die Nothilfe vermochte deshalb sowohl in sozialer als auch in organisatorisch-technischer Beziehung nicht zu befrieDie Vorlage hält zwar grundsätzlich an den 90 Taggeldern fest, sieht jedoch für Zeiten andauernder erheblicher Arbeitslosigkeit die Möglichkeit vor, die 1
) Vgl. Tabelle 7 im Anhang.
552
Höchstzahl der Taggelder auf 120 Tage und im Falle einer schweren Verschärfung der Arbeitslosigkeit auf 150 Tage zu erhöhen (Art. 84). Es ist selbstverständlich, dass von einer andauernden erheblichen1 Arbeitslosigkeit erst gesprochen werden kann, wenn diese nicht saisonbedingt ist, sondern auch während der Sommermonate andauert. Bei einer Wirtschaftslage wie der gegenwärtigen kann daher nicht mit einer Bezugsdauerverlängerung gerechnet werden.
Eine Erhöhung der Höchstzahl der Taggelder auf 150 Tage im Jahr wird nur bei einer schweren Verschärfung der Arbeitslosigkeit, etwa entsprechend dem Ausmass in der Krise der dreissiger Jabjje, in Betracht kommen können. Damit werden die Leistungen der Arbeitslosenversicherung in sehr erheblichem Umfange verbessert. Anderseits verzichtet die Vorlage auf eine Weiterführung der Krisenunterstützung oder Nothilfe mit Bundesmitteln. Falls nach Erschöpfung der Versicherungsleistungen noch Unterstützungen gewährt werden müssen, soll es Sache der Kantone oder Gemeinden sein, entsprechende Massuahmen zu ergreifen. Dies darf den Kantonen zugemutet werden, da sie, wie im Abschnitt D (S. 586) dargelegt wird, durch die Neuordnung der Versicherung eine nicht unerhebliche Entlastung erfahren.
4. Entschädigung lei Teilarbeitslosigkeit Nach den geltenden Bestimmungen darf die Arbeitslosenentschädigung bei Teilarbeitslosigkeit zusammen mit dem verbleibenden Verdienst je nach Arbeitnehmerkategorien nicht mehr als 70 %, 85 % bzw. 90 % des Normalverdienstes betragen. Dies hat zur Folge, dass Teilarbeitslose überhaupt keine Entschädigung erhalten, solange der Arbeitszeitausfall in 14 Tagen weniger beträgt als 8,6 Tage für Alleinstehende, 1,8 Tage für Versicherte mit Unterstützungspflicht gegenüber einer oder zwei Personen und 1,2 Tage für Versicherte mit Unterstützungspflicht gegenüber mehr als zwei Personen, Es bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass diese bedeutende Verdiensteinbusse den Arbeitnehmer insbesondere bei längerer Dauer der Arbeitseinschränkung ausserordentlich schwer belastet. Aus der nebenstehenden Zusammenstellung ergibt sich, in welchem Umfang nach geltender Regelung der Verdienstausfall bei Teilarbeitslosigkeit innerhalb 14 Tagen entschädigt werden kann, wobei noch in Betracht zu ziehen ist, dass beim erstmaligen Bezug im Kalenderjahr zudem noch eine Karenzfrist
von 8 Stunden bzw. einem Tag zu bestehen ist.
Die Begrenzung der Entschädigung veranlasst ferner nicht selten den Arbeitgeber, den Arbeitsausfall zu strecken oder in einer betriebswirtschaftlich nicht vorteilhaften Art zusammenzufassen, damit die Arbeitnehmer in den Genuss einer Entschädigung gelangen. Ferner ist die Berechnung der Entschädigung bei Teilarbeitslosigkeit schwierig und umständlich, so dass es dem Arbeitslosen in der Kegel unmöglich ist, die Richtigkeit der Taggeldberechnung zu überprüfen.
553 Arbeitslosenentschädigung bei Teilarbeitslosigkeit gemäss Bundesratsbeschluss 1942
Arbeitszeitausfall,in Stunden
Arbeitslosenentschädigung Verdienstausfall für bei einem Unterstützungspflichtige für Stundenlohn gegenüber von 2 Franken Alleinstehende 3 Personen 2 Personen
16 (2 Tage) 24 (8 Tage) 32 (4 Tage)
Franken
Tranken
Franken
Franken
nichts nichts 5.46
3.12 19.76 35.36
11.10
32.-- 48.-- 64.--
24.42 36,63
Die Auszahlungen der Arbeitslosenkassen an Teilarbeitslose gestalteten sich in den letzten Jahren wie folgt : Zahl der Bezüger infolge Teilarbeitslosigkeit Jahre 1945.
1946.
1947.
1948.
1949.
absolut
20800 6005 5660 5890 32860
in % aller Bezüger 25,2
10,4 11,4 12,7 33,9
Ausbezahlte Entschädigungen an Teilarbeitslose in % aller in 1000 Fr.
Entschädigungen
2521 751 663 520 3903
13,0 6,0 5,8 6,7 15,6
Der Anteil der Entschädigungen an Teilarbeitslose an den Gesamtauszahlungen war somit nicht besonders hoch, was zum Teil eben auf diese Begrenzung der Entschädigung, vor allem jedoch auf den Umstand zurückzuführen ist, dass besonders in den Jahren der Hochkonjunktur ein ausserordentlich grosser Anteil der Arbeitslosenentschädigungen auf die Bauarbeiter entfiel1), die nicht nach diesem System, sondern auf Grund einer speziellen Eegelung für jeden ausfallenden halben Tag entschädigt werden. Dagegen ist anzunehmen, dass bei einer Verschlechterung der Wirtschaftslage die Teilarbeitslosigkeit aus dem erwähnten Bestreben zur möglichsten Streckung der Arbeit und Erhaltung der Beschäftigung eine verhältnismässig grössere Bedeutung erhalten wird als in frühern Jahren. Auch die Arbeitsbeschaffungsmassnahmen, welche vor allem für die Ganzarbeitslosen bestimmt sind, werden die relative Bedeutung der Teilarbeitslosigkeit erhöhen.
Die Vorlage lässt die Unterscheidung zwischen gänzlicher und teilweiser Arbeitslosigkeit fallen. Der Verdienstausfall ist, abgesehen von der bereits erwähnten Sonderregelung für die Bauarbeiter, nach dem allgemeinen Grundsatz 1 ) 1947 entfielen beispielsweise von den gesamten Auszahlungen im Betrage von 11,4 Millionen Franken 9,7 Millionen oder 85% auf die Bauarbeiter, trotzdem deren Anteil am Gesamtbestand der Versicherten nur 19% betrug. Auch 1949 beanspruchte das Baugewerbe mehr als die Hälfte der Arbeitslosenentschädigungen im Umfange von 25 Millionen Franken.
554
nur dann nicht anrechenbar, wenn der Arbeitszeitausfall in einer 14tätigen oder halbmonatigen Zahltagsperiode insgesamt weniger als einen Arbeitstag beträgt (Art. 27). Erreicht oder übersteigt der Arbeitszeitausf all diese Grenze, so wird der Versicherte für die ganze Ausfallzeit entschädigt. Die Versicherten werden daher inskünftig bei Teilarbeitslosigkeit eine grössere Zahl von ïaggeldern beziehen können, als dies bis anbin der Fall war. Die Verbesserung fällt namentlich dort ins Gewicht, wo sich während mehrerer Zahltagsperioden kleine Arbeitszeiteinschränkungen wiederholen, während bei grössern Arbeitszeitausfällen und selbstverständlich auch bei gänzlicher Arbeitslosigkeit keine Änderung eintritt. Die Eegelung entspricht übrigens derjenigen, die vorübergehend bereits durch den Bundesbeschluss vom 12. Februar 1949 über die Ausrichtung von Arbeitslosenentsohädigungen während der Dauer der Einschränkungen im Elektrizitätsverbrauch *) getroffen worden ist.
V. Die Finanzierung der Arbeitslosenversicherung 1. Allgemeines Die Arbeitslosenversicherung nimmt unter allen Sozialversicherungen in bezug auf die Finanzierung eine Sonderstellung ein. Da die Inanspruchnahme der Versich«rung in erster Linie vom Gang der Wirtschaft abhängig ist, deren Entwicklung sich jedoch nicht mit Sicherheit voraussehen lässt, kann die Wahrscheinlichkeit des Eintritts des die Versicherungsleistung auslösenden Ereignisses im Gegensatz zu andern Versicherungsarten (Lebensversicherung, Unfallversicherung, Feuerversicherung) nicht gestützt auf Erfahrungen ermittelt werden. Auf Grund statistischer Unterlagen aus zurückliegenden Jahren kann nicht auf die zukünftige Entwicklung geschlossen werden. Die bedeutenden und nicht voraussehbaren Schwankungen im Wirtschaftsablauf stellen für die Finanzierung einen Unsicherheitsfaktor dar, wie er bei keiner andern Sozialversicherung besteht. So betrugen die Auszahlungen der Arbeitslosenkassen im Jahre 1936 beispielsweise 68 Millionen Franken und im Jahre 1948 trotz der in der Zwischenzeit eingetretenen Teuerung, die im Durchschnitt eine Erhöhung der Taggelder um über 80 % zur Folge hatte, nur 7,8 Millionen Franken s).
Ausser diesen allgemeinen Schwierigkeiten, die in der Natur der Arbeitslosenversicherung begründet sind, bieten sich in der Schweiz auf Grund der historischen Entwicklung und gegenwärtigen Organisation der Versicherung noch besondere Schwierigkeiten.
Die finanziellen Mittel sind entsprechend dem Versicherungsprinzip in erster Linie durch Prämienleistungen der Versicherten aufzubringen. Wie die Erfahrung gezeigt hat, reichen die Prämien jedoch in Zeiten erheblicher Arbeitslosigkeit nicht aus, um die Versicherunjîsleistungen zu decken, so dass Zuschüsse von dritter Seite erforderlich sind. Im Gegensatz EU der Eegelung in verschiei) AS 1949, I, 187.
a
) Vgl. Tabelle 2 im Anhang.
5S5 denen ausländischen Staaten, wo die Lasten ungefähr gleichmässig zwischen den Arbeitnehmern, den Arbeitgebern und dem Staat aufgeteilt werden, hat sich in der Schweiz in stärkerem Masse die staatliche Subventionierung entwickelt.
Die Arbeitgeber übernehmen lediglich bei den paritätischen Kassen einen Teil der Prämien und haben überdies in einzelnen Kantonen besondere Beiträge zu entrichten. Der Grund dieser besondern Entwicklung liegt hauptsächlich in der bedeutenden Stellung der Gewerkschaften als Versichenragsträger, da die Arbeitgeber es ablehnten, Beiträge an die von den Arbeitnehmerverbänden geführten Kassen zu leisten. Anderseits befürchteten die Arbeitnehmerverbände, den Arbeitgebern ein Mitspracherecht einräumen zu müssen, falls diese zu Prämienleistungen herangezogen würden.
Eine weitere Schwierigkeit ergibt sich aus der ausserordentlich unterschiedliehen Belastung der einzelnen Arbeitslosenkassen. Während stark belastete Kassen ihr Vermögen bis auf den gesetzlich vorgeschriebenen Mindestbestand aufzehren mussten, konnten andere ein ansehnliches und zum Teil sehr erhebliches Vermögen äufnen. Ende 1949 erreichte das Gesamtvermögen sämtlicher Arbeitslosenkassen den Bestand von 122,6 Millionen Franken1). Da es sich, hiebei um eine Beservestellung für Zeiten wirtschaftlicher Bückschläge handelt, ist die Finanzierung so zu gestalten, dass dieses Vermögen bei zunehmender Arbeitslosigkeit herangezogen wird, und zwar in stärkerem Masse als dies während der Krise der dreissiger Jahre der Fall war. Ferner macht diese unterschiedliche Belastung einen Ausgleich unter den Kassen und unter den Versicherten notwendig. Diese Aufgabe erfüllt ein durch Solidaritätsbeiträge der Versicherten sowie durch Beiträge des Bundes und der Kantone geäufneter Kassenausgleichsfonds, aus dem die schwer belasteten Kassen Zuschüsse erhalten.
Endlich gestaltet sich die Finanzierung sehr schwierig, weil einerseits jeder Arbeitslosenkasse für sich ein finanzielles Gleichgewicht garantiert und anderseits gleichzeitig unter den Kassen ein Landesausgleich bewerkstelligt werden muss. Wir haben es demnach mit einer Lösung zu tun, die eine Verbindung der für die AHV und für die Krankenversicherung vorgesehenen Regelungen darstellt. Die AHV kennt nur ein allgemeines finanzielles Gleichgewicht, bei welchem den einzelnen
Ausgleichskassen lediglich die Bedeutung finanzieller Durchgangsstellen zukommt. Bei der Krankenversicherung werden die Subventionen nach dem System der Kopfbeiträge bemessen, wobei jede einzelne Kasse finanziell autonom ist, so dass sich das Problem des Landesausgleichs gar nicht stellt. Das in der Arbeitslosenversicherung vorgesehene Ausgleichssystem staffelt die Beiträge der öffentlichen Hand nach zwei Kriterien, nämlich nach dem Belastungsgrad und nach dem auf den einzelnen Versicherten entfallenden Stammvermögen.
Im folgenden wird dieses Finanzierungssystem näher dargestellt. Zunächst wird ein kurzer Überblick über den Finanzhaushalt der einzelnen Kasse gegeben und hierauf die Aufbringung der finanziellen Mittel durch die Prämien der Ver*) Vgl. Tabelle 5 im Anhang.
556 sicherten, die Beiträge des Bundes und der Kantone und der Zuschüsse aus dem Kàssenausgleichsfonds dargestellt. Im Anschluss daran wird noch auf die seit Jahren umstrittene Frage der Heranziehung der Arbeitgeber zur Finanzierung der Arbeitslosenversicherung eingetreten.
2, Kasserihaushati Die Einnahmen der Arbeitslosenkassen bestehen, wie schon ausgeführt, aus den kassen eigenen Leistungen (Prämien und Vermögens er trägnisse), den Beiträgen des Bundes und der Kantone sowie allfälligen Zuschüssen aus dem Kàssenausgleichsfonds. Die Ausgaben setzen sich zusammen aus den Arbeitslosenentschädigungen, den Verwaltungskosten und den Beiträgen an den Kassenausgleichsfonds. Ausserdem müssen die Einnahmen ausreichen, um allfällige Prämienausfälle, Subventionskürzungen und unvorhergesehene Ausgaben zu decken. Als subventionsberechtigt gelten jedoch nicht sämtliche Ausgaben der Kassen, sondern nur die vorsehriftsgemäss ausbezahlten Arbeitslosenentschädigungen sowie die Verwaltungskosten, soweit sie ein bestimmtes, durch Verordnung näher zu umschreibendes Ausmass nicht überschreiten (sogenannte anrechenbare Verwaltungskosten) und nicht aus dem Zinsertrag des Stammvermögens gedeckt werden können (Art. 45, Abs. 1). Zur Deckung dieser subventionsberechtigten Ausgaben sind anderseits bestimmte Einnahmen reserviert, nämlich die Eigenleistungen der Kassen im Ausmass der sogenannten Grundprämie, nebst den Vermögenserträgnissen, die Beiträge der öffentlichen Hand sowie allfällige Zuschüsse des Kassenausgleichsfonds. Die übrigen Ausgaben (zum Beispiel nicht anrechenbare Verwaltungskosten, Beiträge an den Kassenausgleichsfonds) sowie allfällige Prämienausfälle und Subventionskürzungen sind durch denjenigen Teil der von den Kassenmitgliedern erhobenen Prämie (der sogenannten statutarischen Prämie) zu decken, der über die Grundprämie hinausgeht (Art. 21 und 89). Daraus ergibt sich die Notwendigkeit einer Aufteilung der Rechnungsführung der Kassen in zwei Betriebsrechnungen, der die Aufteilung des Kassenvermögens in das Stammvermögen und den Prämienausgleichsfonds entspricht (Art. 42 und 48)1).
Bei einem effektiven Belastungsgrad bis zu 7 %, das heisst, wenn von 100 Kassenrmtgliedem sieben 90 Taggelder im Jahr beziehen, reichen die Grundprämien zusammen mit den Bundes- und Kantonsbeiträgen aus, um die subventionsberechtigten
Kassenausgaben zu decken (Art. 40). Liegt der effektive Belastungsgrad einer Kass& unter 7 % und beträgt das Stammvermögen der Kasse weniger als das 40fache des durchschnittlichen Taggeldes, so wird er um einen Drittel, höchstens jedoch auf 7 %, erhöht (Art. 40, Abs. 3). In diesem Falle ist die Summe der Grundprämien zusammen mit den Subventionen grösser als die subventionsberechtigten Ausgaben. Der sich ergebende Einnahmenüberschuss ist dem Stammvermögen zuzuweisen. Liegt der effektive Belastungsgrad dagegen über 7 %, so ist die Summe der Grundprämien die immer auf T
) Vgl. die schematische Darstellung des Kassenhaushaltes im Anhang.
557 einem Belastungsgrad von 7 % berechnet werden, zusammen mit den Bundesund Kantonsbeiträgen kleiner als die subventionsberechtigten Ausgaben. Die sich auf diese Weise ergebenden Ausgabenüberschüsse sind aus dem Stammvermögen zu decken, soweit sie nicht durch Zuschüsse aus dem Kassenausgleichsfonds gedeckt werden (Art. 42, Abs. 3, und 48).
Die übrigen Aufwendungen der Kassen, wozu insbesondere die nicht anrechenbaren Verwaltungskosten und die Beiträge an den Kassenausgleichsfonds gehören (vgl. Art. 21, Abs. 1), sind nicht subventionsberechtigt. Sie sind, mit Ausnahme der Beiträge an den Kassenausgleichsfonds, von der Organisation und Geschäftsführung der Kasse abhängig. Sind sie kleiner als die die Grundprämie übersteigenden Prämienleistungen, so ist der Einnahmenüberschuss dem Prämienausgleichsfonds zuzuweisen; sind die übrigen Aufwendungen dagegen grösser als diese Prämienanteile, so ist der entsprechende Ausgabenüberschuss aus dem Prämienausgleichsfonds zu decken oder nötigenfalls die statutarische Prämie zu erhöhen (Art. 48).
Durch die Schaffung des Kassenausgleichsfonds hat das Stammvermögen der einzelnen Kassen an Bedeutung eingebüsst, da die Bildung von Eeserven für Zeiten gesteigerter Beanspruchung weitgehend von den Kassen auf den Ausgleichsfonds übergegangen ist. Der erste Ansturm bei grösserer Arbeitslosigkeit soll jedoch nach wie vor von den Kassen selbst aufgefangen werden, indem sie Ausgabenüberschüsse aus ihrem Vermögen decken müssen. Da die Subventionen, abgesehen von besondern Vorschussleistungen, erst nach Ablauf des Eechnungsjahres ausbezahlt werden, muss ein gewisses Stammvermögen als Barreserve zur Verfügung stehen, damit sich der Zahlungsverkehr reibungslos abwickeln kann (Art. 42), Der Prämienausgleichsfonds, der als Ausgleichsstelle für laufende PrämienÜberschüsse und allfällige Fehlbeträge in der Prämiendeckung dient, gewinnt gegenüber der geltenden Eegelung an Bedeutung. Wie im Abschnitt über die Prämien auszuführen sein wird, werden die Grundprämien in Zukunft starkem Schwankungen unterworfen sein als bisher. Werden bei geringer Belastung die er/ielten Prämienüberschüsse dem Prämienausgleichsfonds zugewiesen, so können bei zunehmender Belastung die entsprechenden Beträge diesem Fonds wieder entnommen werden, so dass die statutarische Prämie auf einer mittleren Höhe
festgesetzt werden kann und nicht sofort den Schwankungen der Grundprämie angepasst werden muss. Verfügt eine Kasse über einen ansehnlichen Prämienausgleichsfonda, so wird sie bei zunehmender Arbeitslosigkeit auch die erhöhten Beiträge an den Kassenausgleichsfonds gemäss Artikel 47, Absatz S, zunächst ihrem Prämienausgloichafonds entnehmen können, ohne sofort zu einer PrämienerhÖhung schreiten zu müssen.
Von dem gesamten Kassenvermögen, das Ende 1949 122,6 Millionen Franken betrug1), entfielen auf die Prämienausgleiohsfonda 13,9 Millionen Franken, die sich auf die einzelnen Kassenarten wie folgt verteilten: *) Vgl. Tabelle 5 im Anhang.
Bundesblatt. 102. Jahrg. Bd. II.
41
558
öffentliche Kassen. . . 5,1 Mio Fr. oder 27.10 je Versicherten einseitige Kassen . . . . 5,1 » » » 19.90 » » paritätische Kassen . . 3,7 » » » 80.15 » » 3. Prämien Die Art der Bemessung der Prämien ist im Gegensatz zu der Arbeitslosonentschädigung, deren Höhe von Gesetzes wegen bestimmt wird, den Kassen überlassen. Das Gesetz stellt lediglich den Grundsatz auf, dass jeder Versicherte zur Leistung von Prämien verpflichtet ist und dass die Prämien nach der Höhe des versicherten Verdienstes abgestuft werden müssen (Art. 20 und 21). Dieser Verzicht auf eine nähere Begelung drängte sich hauptsächlich wegen der sehr unterschiedlichen Verhältnisse in der Gliederung der Kassenmitglieder auf.
Abgesehen davon soll ein Eingriff in die Selbständigkeit der Kassen überall dort vermieden werden, wo sich eine Vereinheitlichung nicht aus organisatorischen oder finanziellen Gründen als notwendig erweist. Dagegen wird den Kassen von Gesetzes wegen vorgeschrieben, welche Summen sie mittels Prämien aufzubringen und welche Ausgaben sie damit zu finanzieren haben. Die Prämien sind so zu bemessen, dass sie mindestens der Grundprämie entsprechen und ausserdem ausreichen für die Bestreitung'der nicht anrechenbaren Verwaltungskosten, die Entrichtung der Beiträge an den Kassenausgleichsfonds sowie die Deckung von Prämienausfällen und Subventionskürzuugen (Art. 21). Die Höhe der Grundprämie wird jährlich für jede Kasse vom Bundesamt für Industrie, Gewerbe und-Arbeit festgesetzt. Sie richtet sich nach dem Belastungsgrad der Kasse in den letzten zehn Jahren und der Höhe des durchschnittlichen Taggeldes, wobei jedoch im Interesse eines Ausgleichs der sehr unterschiedlich auf die einzelnen Kassen verteilten Eisiken ein minimaler und ein maximaler Ansatz vorgesehen wird. Der Mindestbetrag der Grundprämie beträgt 12 Franken im Jahr, der Höchstbetrag entspricht der Prämie, die sich bei einem Belastungsgrad von 7 % ergibt. Würde die Höhe der Prämie nicht begrenzt, sondern ausschliesslich nach der Belastung der Kasse bemessen, so hätte dies ausserordentlich grosse Unterschiede in der Prämienhöhe zur Folge. Wie bereits erwähnt wurde und im Abschnitt über den Kassenausgleichsfonds noch näher ausgeführt wird (S. 565), drängt sich deshalb ein Eisikoausgleich unter den Versicherten auf. Zwischen der konsequenten Durchführung des
Solidaritätsgedankene, der Bildung einer allgemeinen Gefahrengemeinschaft, die alle Berufe umschliessen würde, und der Bemessung der Prämie nach dem Belastungsgrad der einzelnen Kasse, wird ein Mittelweg gewählt, indem die Prämienhöhe nur bis zu einem gewissen Grad von der Belastung der Kasse abhängig gemacht wird (Art. 40).
Wie hoch diese obere Grenze der Grundprämie angesetzt werden soll, ist eine Ermessensfrage. Auf Grund des Bundesgesetzes von 1924 ist durch die Verordnung VI des Bundesrates vom 19. Januar 1937 *) vorgeschrieben worden, i) AS 53, 45.
559 dass die Prämien in der Regel mindestens 30 % der ausbezahlten Entschädigungen betragen müssen. Diese Regelung hatte jedoch zur Folge, dass schwer belastete Kassen von ihren Versicherten ausserordentlioh hohe Prämien erheben mussten, während gering belastete Kassen mit ausserordentlich niedrigen Prämien auskamen. Während der Krise der dreissiger Jahre museten zudem verschiedene Kassen zusätzliche Prämien erheben, was für ihre von der Arbeitslosigkeit betroffenen Mitglieder eine schwere Belastung darstellte. Bei der Ausarbeitung des Bundesratsbeschlusses von 1942 wurde daher ein Ausgleich und eine Begrenzung der Prämienleistungen angestrebt. Zu diesem Zweck wurde die Grundprämie so angesetzt, dass sie bei einem Belastungsgrad von 7 %, zusammen mit den Beiträgen des Bundes und der Kantone, die subventionsberechtigten Kas'senausgaben zu decken vermag. Diese Festsetzung der Grundprämie erfolgt ohne Bücksicht auf die tatsächliche Belastung der Kasse, so dass auch Kassen, die eine höhere Belastung aufweisen, nicht mehr gezwungen sind, ihre Prämien zu erhöhen, da in diesem Falle die Zuschüsse des Kassenausgleichsfonds in die Lücke treten.
Die Prämieneinnahmen betrugen im Zeitraum von 1982 bis 1949: 1932 bis 1936 . . . 23 % dor Auszahlungen 1987 bis 1940 . . ; 43 % der Auszahlungen 1941 bis 1949 . . . 123 % der Auszahlungen 1982 bis 1949
...
50 % der Auszahlungen
Danach machten die Prämien in den Jahren schwerer Krise nur 28 % --1982 sogar nur 17 % -- der Auszahlungen aus, gegenüber 128 % in den Jahren guter Beschäftigungslage von 1941 bis 1949. Im Jahre 1948 erreichten sie sogar 266 % der Auszahlungen.
Da sich die bisherige Regelung bewährt hat, begrenzt die Vorlage in Übereinstimmung mit dem Bundesratsbeschluss vom 14. Juli 1942 den für die Berechnung der Grundprämie massgebenden Belastungsgrad auf 7 %. Eine Herabsetzung kann angesichts der Verbesserung der Versicherungsleistungen nicht in Betracht gezogen werden. Von einer Erhöhung auf 8 % oder mehr wurde Umgang genommen, weil dadurch die ohnehin sehr erheblichen Unterschiede in der Prämienhöhe zwischen den schwer und den leicht belasteten Kassen noch vergrossert würden. Die Erhöhung käme vor allem dem Kassenausgleichsfonds zugute, indem Ausgleichszuschüsse nicht bereits bei einem Belastungsgrad von 7 %, sondern erst bei 8 % gewährt werden mussten, während die Öffentliche Hand nur in unbedeutendem Masse entlastet würde. Die Solidaritätsbeiträge an den Kassenausgleichsfonds könnten herabgesetzt werden, gleichzeitigmüssten jedoch die schwer belasteten Kassen, die ohnehin die höchsten Prämien erheben müssen, eine weitere Prämienerhöhung vornehmen. Abgesehen davon ist in Betracht zu ziehen, dass die Prämien für eine grosse Zahl von Versicherten beim Inkrafttreten der Vorlage ohnehin erhöht werden müssen, und dass eine weitere Mehrbelastung kaum zumutbar wäre. Tm Falle einer Erhöhung des mass-
560
gebenden Belastungsgrades von 7 % auf 8 % würde sieh die Grundprämie im Durchschnitt von 87.80 Franken auf 41.80 Franken im Jahr erhöhen.
Die Bestimmungen über die Bemessung der Prämienleistungen der Versicherten erfahren gegenüber der bisherigen Eegelung keine grundlegende Änderung. Immerhin umschreibt die Vorlage die Berechnungsgrundlage für die Bemessung der Grundprämie bei Kassen, deren Belastungsgrad weniger als 7 % beträgt, klarer, als dies bis anbin der Fall war. Auf Grund der gegenwärtigen Regelung kann das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement die Grundprämie nach eigenem Ermessen herabsetzen, wenn der durchschnittliche Belastungsgrad einer Kasse unter 7 % liegt oder ihr Vermögen, auf den einzelnen Versicherten berechnet, das SOfache ihres durchschnittlichen Taggeldes überschreitet. Die Vorlage sieht dagegen vor, dass grundsätzlich auf den um einen Drittel erhöhten Belastungsgrad der letzten zehn Jahre (maximal 7 %) abzustellen ist. Durch den vorgesehenen Zuschlag von einem Drittel soll eine bescheidene Äufnung des Stammvermögens der Kassen ermöglicht und für den Fall einer raschen Steigerung des Belastungsgrades beim Hereinbrechen einer Wirtschaftskrise gewissermassen eine vorschüssige Prämienleistung bewirkt werden.
Hat eine Kasse ein Vermögen geäufnet, das dem 40fachen des durchschnittlichen Taggeldes entspricht, so fällt dieser Zuschlag weg (Art. 40, Abs. 3), Da bei einem derartigen Vermögensbestand auch keine Subventionen mehr gewährt werden, kann den Kassen nicht von Gesetzes wegen eine weitere Vermögensäufnung zugemutet werden. Diese Änderung in der Berechnung wird für einzelne Kassen gegenüber der gegenwärtigen Eegelung eine Erhöhung, für andere eine Verminderung der Grundprämie zur Folge haben. Ferner wird die Grundprämie in Zukunft grössern Schwankungen unterworfen sein als bisher, weil sie jeweils auf Grund des durchschnittlichen Belastungsgrades der letzten zehn Jahre berechnet wird. Dies ist jedoch deshalb nicht von Bedeutung, weil die statutarische Prämie, unbekümmert um die Schwankungen der Grundprämie, von der Kasse so festgesetzt werden kann, dass sie nicht häufiger als bisher den veränderten Verhältnissen angepasst werden muss. Der notwendige Ausgleich kann, wie .bereits im vorhergehenden Abschnitt ausgeführt wurde, durch den Prämienausgleichsfonds der Kasse erfolgen.
Ausser dem Belastungsgrad ist für die Bemessung der Grundprämie die Höhe des durchschnittlichen Taggeldes der betreffenden Kasse massgebend.
Sind in einer Kasse viele ledige oder weibliche Personen mit bescheidenenLöhnen ' versichert, so wird das durchschnittliche Taggeld der Kasse niedrig sein, gehören ihr viele verheiratete Mitglieder mit verhältnismässig hohen Löhnen an, so wird sie ein entsprechend höheres aufweisen. Im Jahre 1949 bewegte sich das durchschnittliche Taggeld zwischen 6.48 Franken und 12 Franken; im Landesdurchschnitt betrug es 9.44 Franken.
Infolge dieser unterschiedlichen Verhältnisse in der Belastung und der Taggeldhöhe der einzelnen Kassen sowie infolge des UmsUndes, dass bei den paritätischen Kassen die Arbeitgeber einen Teil der Prämien der Versicherten übernehmen, schwankten die statutarischen Prämien im Jahre 1949 zwischen
561 8.88 Franken und 75.48 Franken je Mitglied und Jahr. Im Landesdurchschnitt betrug die Prämie 1949 87.60 Franken1). Diese Unterschiede werden durch die Neuregelung infolge Erhöhung der Mindestgrundprämie von bisher 6 Franken auf 12 Franken, wozu noch die Beiträge an den Kassenausgleichsfonds von mindestens 4 Franken pro Mitglied kommen, etwas gemildert (vgl. S. 598).
Über die Prämienleistungen der Arbeitgeber an die paritätischen Kassen ist zu bemerken, dass die Arbeitgeber in der Eegel jährliche Beiträge entrichten, die meistens, nämlich bei 77 der insgesamt 93 paritätischen Kassen, gleich hoch sind wie die von den Versicherten geleisteten Prämien. Bei drei Kassen sind die Arbeitgeberleistungen höher angesetzt als diejenigen der Arbeitnehmer, während bei 13 Kassen die Arbeitgeber geringere Beiträge entrichten.
Diese von den Arbeitgebern freiwillig erbrachten Leistungen betrugen im Jahre 1949 l 696 000 Franken oder rund 48,4 % der Prämien der paritätischen Kassen. Ausserdem tragen die Arbeitgeber häufig durch die unentgeltliche Besorgung der Verwaltungsarbeiten zur Finanzierung bei. Ein Ausbau der paritätischen Arbeitslosenversicherung, wenn auch auf einer etwas andern Grundlage, wäre durch Zusammenarbeit der Arbeitgeber und deren Verbände mit den massgebenden Arbeitnehmerorganisationen auf gesamtarbeitsvertiaglichem Wege möglich. Die Arbeitgeber könnten dadurch ohne staatlichen Zwang zur Leistung eines Beitrages veranlasst werden, während die Arbeitnehmer auf die selbständige Führung ihrer Kassen verzichten und eine paritätische Verwaltung vorsehen müssten. Die Kassenzugehörigkeit könnte auf die Mitglieder der an der Kasse beteiligten Organisationen beschränkt werden. Bisher wurde jedoch von dieser Möglichkeit kein Gebrauch gemacht.
4. Beiträge des Bundes und der Kantone 1. Das bisherige System der Subventionierung der Arbeitslosenkassen durch Bund und Kantone wird in seinen Grundzügen beibehalten. Die Beiträge der öffentlichen Hand werden wie bis anhin nach Massgabe der von den Kassen ausbezahlten Taggelder bemessen und nicht, wie unter dem sogenannten dänischen System, nach den von den Kassen vereinnahmten Beiträgen der Versicherten. Ferner werden auch die Verwaltungskosten in einem durch Verordnung zu bestimmenden Ausmass subventioniert. Diese Ordnung, die sich in der Schweiz eingelebt
und in der Praxis bewährt hat, deckt sich im wesentlichen mit dem System, das unter dem Namen «Genter-System» bekannt geworden ist.
Im Gegensatz zu der Eegelung auf Grund des Bundesgesetzes von 1924 werden die Beiträge der Öffentlichen Hand für die drei Kassenarten in gleicher Weise bemessen. Die Differenzierung der Beiträge, je nachdem es sich um öffentliche und paritätische oder um einseitige Kassen handelt, ist bereits durch den Bundesratsbeschluss von 1942 fallen gelassen worden. Im einzelnen sieht die Vorlage verschiedene Verfeinerungen des Subventionssystems vor, die alle den Zweck verfolgen, Einsparungen für die öffentliche Hand zu erzielen und die *) Vgl. Tabelle 4 im Anhang.
562 verbleibenden Subventionen zweckmässig zu verteilen und vor allem den schwer belasteten Kassen zukommen zu lassen.
Die Beiträge der öffentlichen Hand werden nach dem Belastungsgrad und dem Vermögensstand der Kasse abgestuft. Je grösser der Belastungsgrad einer Kasse,-um so grösser ist der für die Bemessung der Beiträge massgebende Prozentsatz. Während auf Grund der geltenden Regelung sämtlichen Kassen, unbekümmert um ihre Belastung, ein Grundbeitrag des Bundes und der Kantone von je 15 % der subventionsberechtigten Ausgaben und ein nach der Belastung der Kasse abgestufter Zuschlag (Belastungszuschlag) gewährt wird, lässt die Vorlage den festen Grundbeitrag fallen (Art. 45, Abs. 2). Diese Änderung drängte sich deshalb auf, weil es als stossend empfunden wird, wenn der Bund und die Kantone die Ausgaben (mit Einschluss der Verwaltungskosten) von Kassen mit einer sehr geringen Belastung mit je 15 % subventionieren, trotzdem solche Kassen sehr wohl in der Lage wären, ihre Ausgaben in wesentlich höherem Masse selbst zu tragen. Auch ist es unbefriedigend, dass eine Kasse, die überhaupt keine Arbeitslosenentschädigungen auszurichten hatte, gleichwohl einen Beitrag von 80 % an ihre Verwaltungskosten erhält. Inskünftig werden somit die leicht belasteten Kassen geringere Subventionen erhalten als nach der geltenden Regelung, wodurch Bund und Kantone, besonders in Jahren guter Konjunktur, nicht unerheblich entlastet werden. Die Änderung der Subventionsansätze geht aus der folgenden Zusammenstellung hervor.
Subventionsansätze gemäss Bundesratsbeschluss von 1942 und gemäss Vorlage Belastungsgrad dei Arbeitslosenkassen
%
0 l 2 3 4 5 6 · 7 .
8 9 10 11 12 13 14 15 20 25
Bisher %
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 81 32
Subventionsansätze Gemäss Vortage %
0 4 8 12 16 20
gleiche Ansätze wie bisher
563 Belastungsgrad dei Arbeitslosenkassen %
Subventionsansätze Bisher %
80 85 40 45 50 55 60
83 84 85 36 37 38 39
65 und mehr
40
gleiche Ansätze wie bisher
Da die Kantone für die in ihrem Gebiet wohnhaften Versicherten die gleich hohen Subventionen zu leisten haben wie der Bund, können die Beiträge, die Bund und Kantone zusammen den Kassen gewähren müssen, wie bisher höchstens 80 % der subventionsberechtigten Ausgaben erreichen.
Eine weitere Änderung in der Bemessung der Beiträge der öffentlichen Hand gegenüber der geltenden Regelung besteht in der stärkeren Heranziehung des Kassenvermögens. Während gegenwärtig der Belastungszuschlag so lange ausgerichtet -wird, als das Stammvermögen einer Kasse, auf den einzelnen Versicherten berechnet, das 30fache des Taggeldes nicht übersteigt und der Grundbeitrag von 15 % unbekümmert um das Kassenvermögen stets voll gewährt wird, sieht die Vorlage bereits bei einem Vermögen im Umfange des 25fachen des durchschnittlichen Taggeldes eine Herabsetzung des Beitrages auf höchstens 15 % der Ausgaben vor. Übersteigt das Stammvermögen das 25fache, so wird der Ansatz für jede Überschreitung im Umfange des zweifachen Taggeldes um l % herabgesetzt, und bei einem Stammvermögen im Umfange des 40fachen Taggeldes fallen die Bundes- und Kantonsbeiträge gänzlich dahin.
Im Falle einer Verschlechterung der Konjunktur wird daher das Vermögen rascher und in stärkerem Umfange angegriffen, als dies bis anhin geschah.
Da die Vermögen der Kassen zum Zwecke des Ausgleichs im Falle grösserer Arbeitslosigkeit geäufnet werden, sollen sie bei Ausbruch einer Wirtschaftskrise auch tatsächlich herangezogen werden, und zwar, soweit immer möglich, bevor der Bund und die Kantone Beiträge gewähren müssen (Art. 45, Abs. 2 und 8).
Eine dritte Änderung in der Bemessung der Beiträge der öffentlichen Hand gegenüber der geltenden Regelung betrifft die Heranziehung der Zinserträge zur Deckung der Verwaltungskosten. Gemäss Bundesratsbeschluss von 1042 werden die anrechenbaren Verwaltungskosten in gleicher Weise subventioniert wie die vorschriftsgemäss ausbezahlten Arbeitslosenentschädigungen. Die Vorlage sieht dagegen eine Subventionierung der Verwaltungskosten nur noch soweit vor, als sie nicht aus den Zinsen des Stammvermögens gedeckt werden können. Abgesehen vom Bestreben nach einer grösstmöglichen Reduktion der Beiträge der Öffentlichen Hand war die Überlegung massgebend, dass es sich nicht rechtfertigt, Verwaltungskosten zu einem erheblichen Teil durch Beiträge
564 der öffentlichen Hand zu decken, solange die Kassen in der Lage sind, ihr Vermögen zu äufnen. Damit Kassen mit einem grossen Vermögen, dessen Zinserträge ganz oder in weitgehendem Masse zur Deckung der Verwaltungskosten ausreichen, gleichwohl an einer sparsamen Verwaltung interessiert bleiben, muss wie bis anhin zwischen anrechenbaren und nicht anrechenbaren Verwaltungskosten unterschieden werden, wobei nur die anrechenbaren Kosten aus den Zinserträgen gedeckt werden können (Art. 45, Abs. 1).
2. Die Kantone haben den Kassen, die auf ihrem Gebiete tätig sind, Beiträge in gleicher Höhe zu leisten wie der Bund (Art, 46, Abs. 1). Die Ausrichtung eines kantonalen Beitrages stellt nicht, wie üblicherweise in den Subventionsgesetzen, eine blosse Voraussetzung für die Ausrichtung des Bundesbeitrages dar, sondern wird den Kantonen direkt durch das Gesetz auferlegt.
Die Vorlage folgt darin dem Bundesratsbeschluss von 1942. Da der Bund durch Artikel 84tór BV befugt ist, ganz allgemein Vorschriften über die Arbeitslosenversicherung zu erlassen und dazu auch die Ausrichtung öffentlicher Beiträge gehört, muss es auch zulässig sein, dass er die Kantone zur Gewährung von Beiträgen direkt verpflichtet. Die Beiträge der Kantone an die Kassen werden unter denselben Voraussetzungen und im gleichen Zeitpunkt fällig wie die Bundesbeiträge und können vom Kanton nur gesperrt oder zurückbehalten werden, wenn auch der Bund seinen Beitrag sperrt oder aberkennt (Art. 58, Abs. 2).
Mit dem Entscheid über die Gewährung des Bundesbeitrages wird somit gleichzeitig über die kantonalen Beiträge entschieden, ohne dass die Kantone die Leistung dieser Beiträge von besonderen zusätzlichen Bedingungen abhängig machen können.
Grundsätzlich gilt auch für die Berechnung der kantonalen Beitragsquote das Wohnsitzprinzip. Der kantonale Beitrag richtet sich nach den subventionsberechtigten Ausgaben der Kasse für die im Kanton wohnhaften Versicherten.
Bei Wohnsitzwechsel hat der neue Wohnsitzkanton den Beitrag pro rata temporis zu übernehmen. Um ungerechtfertigte Belastungen, die durch Binnenwanderungen entstehen können, zu vermeiden, kann die Beitragsleistung der Kantone durch Verordnung abweichend geregelt werden für Versicherte, deren Beruf einen häufigen Aufenthaltswechsel bedingt oder die den Wohnsitz wechseln, ohne dass sie am
neuen Ort sofort eine Stelle antreten können (Art. 46, Abs. 2-4).
.
Li den meisten Kantonen haben die Gemeinden sowohl bei der Arbeitsveijuittlung wie bei der Arbeitslosenversicherung mitzuwirken. Da die Erfahrung gezeigt hat, dass die Gemeinden nur dann ein Interesse haben, an der Kontrolle der Versicherten und an deren Vermittlung tatkräftig mitzuwirken, wenn sie an den Lasten für die Arbeitslosenversicherung mittragen müssen, wird, einem ausdrücklichen Begehren verschiedener Kantone folgend, vorgeschrieben, dass die Kantone, in denen die Gemeinden bei der Durchführung der Arbeitslosenversicherung mitwirken, diese in angemessener Weise zur Beitragsleistung heranzuziehen haben (Art. 46).
565 8. Über die mutmassliche finanzielle Belastung des Bundes und der Kantone sowie über die Einsparungen, die auf Grund der erwähnten Änderungen in bezug auf die Subventionierung erzielt werden können, geben die Berechnungen im Abschnitt D (S. 582) Aufschluss.
5. Kassenausgleichsfonds Wie bereits verschiedentlich dargelegt wurde, ist die Belastung der Arbeitslosenkassen nicht nur in zeitlicher Beziehung je nach der Wirtschaftslage, sondern auch von Kasse zu Kasse je nach der Zusammensetzung ihres Mitgliederbestandes ausserordentlich grossen Schwankungen unterworfen. Im Landesdurchschnitt variierte der Belastungsgrad seit 1924 zwischen dem Maximum von 28,09 % im Jahre 1982 und dem Minimum von 1,67 im Jahre 1948 1). Im Jahre 1948 betrug die Belastung der Arbeitslosenversicherung nur 1/17 derjenigen des Jahres 1932. Vergleicht man die Belastungsgrade der einzahlen Kassen, so ergeben sich noch erheblich grössere Differenzen. So betrug der Belastungsgrad im Durchschnitt der Jahre 1986 bis 1945einerr grösseren Kasse 0,15 % und bei einer andern 44,8 %. Während die eine Kasse praktisch überhaupt keine Arbeitslosenentschädigungen ausrichtenmusste,, wies die andere Kasse 45 Vollbezüger auf, d. h. sie hatte auf je 100 Mitglieder 45 während 90 Tagen zu entschädigen.
Es ist selbstverständlich, dass bei derartig unterschiedlichen Verhältnissen die Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts bei den einzelnen Kassen eine ganz verschiedene finanzielle Grundlage erfordert. Ebenso selbstverständlich ist, dass es für die belasteten Kassen ausgeschlossen ist, die Differenz durch erhöhte Prämien auszugleichen. Das finanzielle Gleichgewicht muss vielmehr entweder durch vermehrte Zuschüsse der öffentlichen Hand oder durch Schaffung eines Ausgleichs zwischen leicht und schwer belasteten Kassen sichergestellt werden.
Die ausserordentlich grossen Unterschiede in der Prämienhöhe können nur durch die Anwendung des Solidaritätsprinzips gemildert werden. Die Schaffung eines alle Kassen umfassendenKassenausgleichsfondss durch den Bundesratsbeschluss von 1942 stellte deshalb einen entscheidenden Fortschritt dar. Durch die Zuschüsse aus dem Kassenaùsgleichsfonds, der u. a. durch Solidaritätsbeiträge aller Versicherten gespiesen wird, werden schwer belastete Kassen auch bei grosser Arbeitslosigkeit davor bewahrt, dass sie unter
der Last der Auszahlungen zusammenbrechen. Gleichzeitig wird die Belastung des Bundes und der Kantone sowie der Versicherten auf ein tragbares Mass begrenzt. Kassen, die bei einer Belastung von mehr als 7 % einen Ausgabenüberschuss aufweisen und derenStammvermögenn eine bestimmte Grenze unterschreitet, erhalten aus diesem Ausgleichsfonds Zuschüsse, die bis zur vollen Deckung des AusgabenÜberschusses der Kasse gehen können. Dadurch werden die Kassen in die Lage versetzt selbst bei Eintritt einer Massenarbeitslosigkeit ihren Verpflichtungen in vollem Umfang nachzukommen.
Die Vorlage übernimmt diese Regelung ohne grundsätzliche Änderungen.
Da die Kassenausgaben bis zu einem Belastungsgrad von 7 % durch die Prämien 1) Vgl. Tabelle 2 im Anhang.
566
und die Beiträge des Bundes und der Kantone gedeckt werden, müssen Ausgleichszuschüsse erst gewährt werden, wenn dieser Belastungsgrad überschritten wird. Solange eine Kasse jedoch über ein bestimmtes Stammvermögen verfügt, darf ihr zugemutet werden, allfällige Ausgabenüberschüsse selbst zu tragen. Wie bei der Subventionierung der Kassenausgaben, so hat auch in diesem Falle die Kasse zuerst ihr eigenes Vermögen bis zu einer gewissen Höhe aufzuzehren, bevor sie Zuschüsse aus dem Kassenausgleichsfonds erhält. Während auf Grund der gegenwärtigen Eegelung Beiträge aus dem Ausgleichsfonds ausgerichtet werden, wenn der Belastungsgrad einer Kasse mehr als 7 % beträgt und ihr Stammvermögen unter dem ISfaohen des durchschnittlichen Taggeldes liegt, sieht die Vorlage im Interesse einer stärkeren Heranziehung des Kassenvermögens und einer Entlastung des Ausgleichsfonds Zuschüsse erst bei einem Herabsinken des Vermögens unter das 12fache Taggeld vor (Art. 48, Abs. 1).
In diesem Falle -wird der Ausgabenüberschuss der Kasse, abgesehen von einem gleich zu erwähnenden Ausnahmefall, zu zwei Dritteln durch Zuschüsse aus dem Kassenausgleichsfonds gedeckt. Sinkt das Vermögen unter das Sfache Taggeld, so wird der Zuschuss auf den vollen Betrag des Ausgabenüberschusses erhöht.
Übersteigen die einer Kasse auszurichtenden Zuschüsse 7 Franken im Jahr, auf den einzelnen Versicherten berechnet, so wird der Mehrbetrag um 10% herabgesetzt, solange das Stammvermögen noch über dem Sfachen des durchschnittlichen Taggeldes hegt (Art. 48, Abs. 8). Insbesondere bei einer fast ausschliesslichen Belastung des Fonds durch Kassen einzelner Berufsgruppen, wie in den vergangenen Jahren der Hochkonjunktur durch das Baugewerbe, müsste die volle Gewährung des Zuschusses zu einer Überspannung des Solidaritätsprinzips führen. Die zusätzliche Belastung, die durch die Herabsetzung der Zuschüsse für die betroffenen Kassen entsteht, ist für diese ohne Zweifel tragbar.
Die Mittel für den Kassenausgleichsfonds wurden nach dem Bundesratsbeschluss von 1942 durch einen jährlichen Beitrag der Kassen von 2 Franken je Versicherten und einen Beitrag des Ausgleichsfonds für Arbeit und Lohnersatz von 8 Franken je Versicherten aufgebracht. Da der Bund und die Kantone die Hälfte der Ausgaben dieses Fonds zu decken hatten, trug die öffentliche Hand auf diesem
indirekten Weg jährlich 4 Franken an die Äufnung des Kassenausgleichsfonds bei, wobei auf den Bund zwei Sechstel und auf die Kantone ein Sechstel entfielen. Der Bund hatte somit 2.67 Franken und die Kantone 1.38 Franken je Versicherten zu entrichten. Die restlichen 4 Franken wurden von der Gesamtheit der Arbeitgeber und Arbeitnehmer auf dem Wege über die Lohnersatzordnung aufgebracht.
Nachdem die Erhebung von Beiträgen nach Massgabe der Lohn- und Verdienstersatzordnung durch Bundesratsbeschluss vom 28. Dezember 1947 x) eingestellt wurde, fielen auch die von dieser Seite an den Kassenausgleichsfonds geleisteten Beiträge dahin, so dass dem Kassenausgleichsfonds nur noch 2 Franken je Versicherten von den Kassen zuflössen. Da der Fonds in den Jahren der guten Konjunktur verhältnismässig schwach beansprucht und ihm durch x ) AS 63, 1512.
567 Bundesbeschluss vom 24. März 1947 über die Errichtung von besonderen Fonds aus den Einnahmen der zentralen Ausgleichsfonds der Lohn- und Verdienstersatzordnung l) der Betrag von 25 Millionen Pranken überwiesen wurde, wies er Ende 1949 einen Bestand von insgesamt 52,5 Millionen Franken auf.
Bei dieser Sachlage muss mit der Neuregelung der Arbeitslosenversicherung auch die Finanzierung des Kassenausgleichsfonds auf eine neue Grundlage gestellt werden, wobei darauf Bedacht zu nehmen ist, dass der Fonds auch bei einer schweren Krise den gestellten Anforderungen gerecht zu werden vermag.
Die Vorlage sieht eine Erhöhung des bisherigen Beitrages der Kassen von 2 Franken auf 4 Franken vor sowie Beiträge des Bundes und der Kantone von je 2 Franken je Versicherten (Art. 47, Abs. 2). Die Änderung in der Verteilung der Lasten zwischen Bund und Kantonen gegenüber der Regelung gemäss Lohn- und Verdienstersatzordnung drängte sich nicht nur wegen der ungünstigen Finanzlage des Bundes auf, sondern vor allem deswegen, weil sich durch die Bezugsdauerverlängerung in der Arbeitslosenversicherung eine Verlagerung der Gesamtkosten der Arbeitslosenhilfe von der Unterstützung auf die Versicherung ergibt, wodurch der Bund stärker belastet, die Kantone dagegen entlastet werden (vgl. hierüber ferner S. 586).
Die ausschliessliche Finanzierung des Kassenausgleichsfonds durch die Versicherten selbst erweist sich als undurchführbar, weil dies eine Mehrbelastung zur Folge hätte, die den Versicherten nicht zugemutet werden kann. Abgesehen davon ist es, wie bereits erwähnt, durchaus gerechtfertigt, dass auch die Nichtversicherten, d. h. in erster Linie diejenigen Bevölkerungskreise, die nicht oder in erheblich geringerem Umfange von Arbeitslosigkeit bedroht sind, auch einen bescheidenen Solidaritätsbeitrag auf dem Wege über die Besteuerung leisten.
Es wäre ferner denkbar, die öffentliche Hand durch Einführung eines Arbeitgeberbeitrages an den Ausgleichsfonds, entsprechend der Regelung gemäss Lohn- und Verdienstersatzordnung, zu entlasten. Von einer solchen Lösung musste jedoch aus Gründen, die im folgenden Abschnitt näher dargelegt werden, abgesehen werden.
Im Sinne eines Ausbaues der Solidarität aller Versicherten sah der Entwurf, der den Kantonen und Verbänden im Juni 1949 zur Stellungnahme unterbreitet wurde, neben den
erwähnten ordentlichen Beiträgen einen zusätzlichen Beitrag vor, der nur von Kassen mit geringer Belastung erhoben worden wäre. Diese Bestimmung stiess jedoch insbesondere bei den paritätischen Arbeitslosenkassen auf entschiedenen Widerstand und wurde schliesslich durch eine Regelung ersetzt, wonach bei starker Inanspruchnahme des Ausgleichsfonds sämtliche Kassen zusätzliche Beiträge leisten müssen.
Übersteigen die in einem Jahr auszurichtenden Ausgleichszuschüsse, auf die Gesamtzahl der Versicherten bezogen, 9 Franken je Versicherten, so wird für jeden Franken, um den dieser Betrag überschritten wird, der ordentliche Beitrag von 4 Franken um einen Franken, höchstens jedoch um 10 Franken, erhöht. Damit wird erreicht, dass die Ausgaben des Kassenausgleichsfonds nicht *) AS 63, 228.
568
nur bei guter Beschäftigungslage, sondern auch in Jahren mittelschwerer Krise durch die laufenden Einnahmen gedeckt werden. Die Beiträge werden erst erhöht, wenn die Ausgleichszuschüsse 9 Franken je Versicherten überschreiten, weil bis zu dieser Inanspruchnahme des Fonds die ordentlichen Einnahmen, die insgesamt ebenfalls rund 9 Franken (Versicherte 4 Franken, Bund und Kantone 4 Franken, Zinsertrag l Franken) je Versicherten betragen, zur Deckung der Ausgaben ausreichen. Bei einer stärkern Inanspruchnahme des Fonds werden die Einnahmen im gleichen Ausmass erhöht, wie die Ausgaben ansteigen; da für die Versicherten höchstens eine Beitragserhöhung um 10 Franken als zumutbar betrachtet wird, vermögen die Einnahmen die Ausgaben nicht mehr zu decken, wenn diese 19 Franken je Versicherten übersteigen x) (Art. 47, Abs. 3). Diese neue Lösung hat gegenüber der ursprünglich vorgesehenen den Vorteil der grösseren Beweglichkeit, da die Beiträge jährlich den Auszahlungen aus dem Fonds angepasst werden. Um im Falle einer lang andauernden guten Konjunktur die Anhäufung grosser Geldbeträge zu vermeiden, fallen sowohl diese Beitragserhöhung wie die Leistungen des Bundes und der Kantone dahin, wenn der Fonds 100 Millionen Franken übersteigt. Die Äufnung des Fonds bis zu diesem Betrag stellt im Hinblick auf dessen ausserordentlich starke Beanspruchung bei Eintritt einer Massenarbeitslosigkeit eine Notwendigkeit dar.
Der durch den bereits erwähnten Bundesbeschluss vom 24. März 1947 geschaffene Fonds für die Arbeitslosenfürsorge, für die NothiJfe und die zusätzlichen Massnahmen der Arbeitslosenfürsorge, der gegenwärtig ein Vermögen von rund 27 Millionen Franken aufweist, soll für Beiträge an finanzschwache Kantone reserviert bleiben, die in Zeiten grosser Arbeitslosigkeit eine KrisenUnterstützung einführen.
6. Zur Frage der Arbeitgeberbeiträge
Die Kompetenz zur Erhebung eines Arbeitgeberbeitrages lag bis zur Revision der Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung im Jahre 1947 ausschliesslich bei den Kantonen, die von dieser Möglichkeit hauptsächlich im Zusammenhang mit der Einführung des Versicherungsobligatoriums Gebrauch gemacht haben.
Gegenwärtig zieht die Mehrzahl der Kantone mit Versicherungsobligatorium die Arbeitgeber zu Leistungen an die Versicherung heran. Auch der Kanton Luzern gehört zu dieser Gruppe, obschon er den Entscheid über die Einführung der Versicherungspflicht den Gemeinden überlässt. Anderseits kennen die Kantone Solothurn, Appenzell A.-Eh., Tessin, Waadt und Genf, trotzdem sie ebenfalls das allgemeine Versicherungsobligatorium eingeführt haben, keine Arbeitgeberbeiträge.
Die kantonalen Arbeitgeberbeiträge sind sehr verschieden ausgestaltet, sowohl was die Höhe, die Bemessungsgrundlage und den Verwendungszweck anbetrifft. Mehrheitlich bemisst sich dor Beitrag in Promillen der Lohnsumme, und zwar erheben Luzern und Thurgau l Voo> Basel-Land 1%%0' Zürich, x
) Vgl. S, 587 ff.
569 Basel-Stadt, St. Gallen und Glarus 20/?0 und Schaffhausen 30/«,. Die übrigen Kantone erheben feste Beiträge für jeden Versicherungspflichtigen Arbeitnehmer, die in Uri und Zug je 6 Franken pro Jahr, in Neuenburg 7.20 Franken und in Nidwaiden 9.60 Franken betragen. Einige Kantone (Zürich, Nidwaiden, Basel-Stadt, Basel-Land, Glarus, Neuenburg) bemessen den Beitrag nach den Löhnen aller Versicherungspflichtigen Arbeitnehmer, andere Kantone, wie Uri und Zug, beschränken sich auf die Versicherungspflichtigen Arbeitnehmer, die bei der kantonalen Kasse versichert sind. Luzern, St. Gallen, Thurgau und Schaffhausen stellen auf die Lohnsumme aller versicherten Arbeitnehmer ab, gleichgültig, ob sie obligatorisch oder freiwillig versichert sind.
Verschiedene Kantone nehmen besondere Bücksicht auf. die Arbeitgeber, welche einer paritätischen Kasse angehören und bereits dort Beiträge bezahlen.
In Schaffhausen und Neuenburg sind solche Arbeitgeber von der Entrichtung des kantonalen Arbeitgeberbeitrages befreit, in Luzern nur dann, wenn ihr Beitrag an die paritätische Kasse mindestens l °/M der Lohnsumme erreicht. Demgegenüber reduzieren Zürich und St. Gallen den kantonalen Arbeitgeberbeitrag auf l °IM, sofern der Arbeitgeber einer paritätischen Kasse angehört. Im Kanton Thurgau wird der kantonale Arbeitgeberbeitrag um den Betrag herabgesetzt, den der Arbeitgeber als Prämie an eine paritätische Kasse geleistet hat. Insgesamt wurden im Jahre 1948 2 765 000 Franken vereinnahmt.
Ebenso verschieden wie die steüerrechtüche Ausgestaltung dieser Abgaben ist ihr Verwendungszweck. In den Kantonen Zürich, Luzern, Basel-Stadt, Basel-Land, St. Gallen, Thurgau und Neuenburg fliessen die Beiträge in einen besonderen Fonds (Ausgleichsfonds, Krisenfonds, Arbeitslosenversicherungsfonds), der zur Bestreitung der kantonalen Beiträge an die Arbeitslosenversicherung und allenfalls zur Finanzierung weiterer Massnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit dient. Zürich und St. Gallen beschränken die Inanspruchnahme ihres Fonds auf Zeiten aussergewöhnlicher Arbeitslosigkeit, während Basel-Land den Begierungsrat über die Verwendung der Pondsmittel entscheiden lässt. Uri, Nidwaiden und Zug erheben den Beitrag zugunsten der kantonalen Arbeitslosenkasse, welche dadurch in die Lage versetzt wird, ihre Beserven zu äufnen oder ihre Prämien
herabzusetzen. Glarus verbindet beide Zweckbestimmungen und lässt den Beitrag für die bei der kantonalen Kasse Versicherten dieser Kasse zufliessen, -während die Beiträge für die bei privaten Kassen Versicherten einem kantonalen Arbeitslosenfürsorgefonds gutgeschrieben werden.
Schaffhausen endlich, das seine Arbeitgeberbeiträge durch die kantonale Kasse einziehen lässt, verwendet sie wie folgt: 10 % zur Deckung der Einzugskosten, 45 % als Einlage in den kantonalen Krisenfonds für Zwecke der Arbeitslosenversicherung und 45 % zur Ausrichtung von Verwaltungskostenbeiträgen an die privaten Arbeitslosenkassen für ihre Tätigkeit im Kauton, mit Ausnahme der partitätischen Kassen.
Durch Artikel 34ter der nouon Wirtsolmftsartikol wurde dio Befugnis zur Gesetzgebung über die Arbeitslosenversicherung dem Bund übertragen. Er bat somit das Becht, alle zur Durchführung der Versicherung erforderlichen Mass-
570
nahmen, insbesondere auch diejenigen finanzieller Natur, zu ergreifen. Es kann deshalb kein Zweifel darüber bestehen, dass der Bund damit ebenfalls die Befugnis besitzt, für die Aufbringung der Mittel der Versicherung Arbeitgeberbeiträge zu erheben, selbst wenn dies nicht ausdrücklich gesagt ist. Auch Artikel 34quater der Bundesverfassung, auf den sich das Bundesgesetz über die Altersund Hinterlassenenversicherung stützt, sieht die Erhebung von Arbeitgeberbeiträgen nicht ausdrücklich vor. Gegen die Kompetenz des Bundes zur Erhebung oines Arbeitgeberbeitrages wird zwar eingewendet, die Mitwirkung der Arbeitgeber an der Finanzierung der Arbeitslosenversicherung sei durch die ausdrückliche Anerkennung der paritätischen Kassen durch die Bundesverfassung abschliessend geregelt. Artikel 84ter, Absatz 3, will jedoch, wie aus der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung hervorgeht, den bestehenden drei Kassenarten lediglich die Durchführung der Versicherung vorbehalten und schliesst keineswegs aus, dàss die Arbeitgeber auch auf anderem Wege als über die Mitgliedschaft bei einer paritätischen Kasse zur Beitragsleistung herangezogen werden. Abgesehen davon, dass nur ein Teil der Arbeitgeber einer paritätischen Kasse angehört und dass ihre Leistungen an diese Kassen auf freiwilliger Grundlage beruhen, könnte die Mitgliedschaft bei einer paritätischen Kasse bei der Bemessung des allgemeinen Arbeitgeberbeitrages entsprechend berücksichtigt werden, wie dies übrigens in verschiedenen Kantonen bereits der Fall ist.
Die Erhebung eines allgemeinen Arbeitgeberbeitrages würde übrigens nichts grundsätzlich Neues darstellen. Wie erwähnt, hatten die Arbeitgeber auf dem indirekten Weg über die Finanzierung des zentralen Ausgleichsfonds der Lohnund Verdienstersatzordnung von 1943 bis 1947 Beiträge an den Kassenausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung zu leisten. Ebenso sahen Erlasse, die auf den ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates im ersten Weltkrieg beruhten, so namentlich die Bundesratsbesohlüsse vom 5. August 1918 betreffend die Fürsorge bei Arbeitslosigkeit in industriellen und gewerblichen Betriebena) und vom 29. Oktober 1919 betreffend die Arbeitslosenunterstützung 2), die finanzielle Mitwirkung der Arbeitgeber vor. Danach waren die Kosten der Unterstützung bei einer Kürzung der Arbeitszeit bis zu 40 %
vom Arbeitgeber allein, bei weitergehender Reduktion der Arbeitszeit vom Bund, den Kantonen und den Arbeitgebern zu je einem Drittel zu tragen. Daneben hatten die Arbeitgeber noch Beiträge an einen sogenannten Solidaritätsfonds zu leisten. Das Bundesgesetz von 1924 liess als blosses Subventionsgesetz sowie offenbar in Ermangelung der verfassungsrechtlichen Grundlage diese Begelung jedoch wieder fallen. Wie aus der Botschaft vom 17. September 1923 hervorgeht s), waren hierbei jedoch nicht allein sachliche, sondern auch politische Erwägungen massgebend. Schon damals wurde nämlich auf die Zusammenhänge zwischen Produktion und Arbeitslosigkeit hingewiesen und daraus die Pflicht 35, 897.
·}»') AS BEI 1928, U,
881.
571 der Arbeitgeber hergeleitet, ebenfalls an die Lasten beizutragen. Gemäss den Ausführungen in der erwähnten Botschaft ging die allgemeine Auffassung dahin, dass die Lasten der Arbeitslosenversicherung von den Arbeitnehmern, den Arbeitgebern und dem Staat gemeinsam und ungefähr zu gleichen Teilen getragen werden sollten. Die Verwirklichung dieses Gedankens scheiterte jedoch am organisatorischen Aufbau der Arbeitslosenversicherung, der eine einheitliche Heranziehung der Arbeitgeber zur Lastentragung ausserordenth'ch erschwert.
Die Botschaft führt darüber aus x) : «Für die öffentlichen und paritätischen Kassen bietet die Heranziehung der Arbeitgeber zur Lastentragung keine Schwierigkeit; anders bei den Gewerkschaftskassen. Die Arbeitgeber lehnen es grundsätzlich ab, an die einseitig von Arbeitnehmerverbänden verwalteten Kassen beizusteuern, und die Arbeitnehmerverbände selbst wünschen die Beitragspflicht der Arbeitgeber nicht, weil sie befürchten, dass sie eine Einmischung der Arbeitgeber in ihre Verbandskassen nach sich ziehen könnte. Bei dieser Sachlage ist eine einheitliche Regelung der Beitragspflicht der Arbeitgeber ausserordentlich schwierig, ja zurzeit unmöglich; die Frage muss daher offen bleiben.
Die Entwicklung wird lehren, ob später eine Lösung gefunden werden kann.»
Unter den gegenwärtigen Verhältnissen wäre das Problem der Erhebung eines allgemeinen Arbeitgeberbeitrages insofern vereinfacht, als die Arbeitgeber nicht zu Beitragsleistungen an die Gewerkschaftskassen, sondern an den vom Bunde verwalteten Kassenausgleichsfonds verpflichtet werden könnten. Bin zu diesem Zwecke erhobener Arbeitgeberbeitrag im Umfange von beispielsweise 2 °1M der Lohnsumme der Unselbständigerwerbenden würde einen Ertrag von schätzungsweise 7 Millionen Franken abwerfen. Die Hälfte dieses Betrages würde ausreichen, um sowohl den Bund wie die Kantone von ihren Beiträgen an den Kassenausgleichsfonds zu entlasten. Die andere Hälfte könnte den Kantonen als Ersatz für die von ihnen bisher erhobenen Arbeitgeberbeiträge überlassen werden. Die Einführung eines Arbeitgeberbeitrages durch den Bund würde sich im Zusammenhang mit der Eevision der Arbeitslosenversicherung auch deshalb rechtfertigen, weil die Sonderregelung bei Teilarbeitslosigkeit nicht nur für die Arbeitnehmer, sondern auch für die Arbeitgeber von erheblichem Interesse ist und ihnen die Einführung von Kurzarbeit, zu der sich viele Betriebe zur Durchhaltung ihrer Belegschaft gezwungen sehen, wesentlich erleichtert. Anderseits können die Arbeitgeber mit einem gewissen Eecht darauf hinweisen, dass sie insbesondere durch die Alters- und HinterlaBsenenversicherung, aber auch durch verschiedene andere Sozialleistungen in den letzten Jahren zunehmend belastet wurden.
Die Vorlage sieht in Berücksichtigung dieser Umstände von der Einführung eines allgemeinen Arbeitgeberbeitrages ab. Damit wird jedoch eine Mitwirkung der Arbeitgeber bei der Aufbringung der Mittel nicht ausgeschlossen, da solange der Bundesgesetzgeber den Arbeitgeberbeitrag nicht einführt, die Kantone !) BB1 1923, H, 888.
572
weiterhin die Arbeitgeber zur Finanzierung der Arbeitslosenversicherung heranziehen können.
Um alle Zweifel in dieser »Präge der Kompetenzausscheidung auszusohliessen, werden die Kantone durch Artikel 66 ausdrücklich ermächtigt, die Arbeitgeber zur Leistung von Beiträgen an öffentliche Kassen oder andere der Arbeitslosenversicherung dienende Einrichtungen zu verpflichten, allerdings mit der Beschränkung, die Beiträge für Arbeitgeber, die paritätischen Kassen angehören, niedriger zu bemessen.
VI. Die Mitwirkung der Kantone Dass den Kantonen der Vollzug der Bundesvorschriften auf dem Gebiet der Sozialgesetzgebung übertragen wird, entspricht dem Herkommen und ist überdies in Artikel 32 der Bundesverfassung verankert. Obwohl die Zuständigkeit zur Gesetzgebung auf dem Gebiet der Arbeitslosenversicherung durch die Eevision der Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung auf den Bund übergegangen ist, muBS der Bundesgesetzgeber auf die Kantone Eücksicht nehmen, soweit dies mit einer einheitlichen Durchführung der Versicherung in der ganzen Schweiz vereinbar ist. Dies ist um so mehr am Platze, als die Kantone während Jahrzehnten auf diesem Gebiet tätig gewesen sind und auch heute eine wichtige Eolle bei der Durchführung spielen.
Die Kantone haben in erster Linie beim Vollzug mitzuwirken. Sie haben die im Gesetz vorgesehenen Amtsstellen und Eekursbehörden zu bezeichnen, die zugehörigen Verfahrensvorschriften zu erlassen sowie für eine ·wirksame Zusammenarbeit der für die Arbeitslosenversicherung und für die Arbeitsvermittlung zuständigen kantonalen Amtsstellen zu sorgen (Art. 65, Abs. 1). Auch die Strafverfolgung ist Aufgabe der Kantone (Art. 63).
Sodann haben die Kantone eine Eeihe wichtiger Entscheidungen in Einzelfällen zu treffen. Die zuständigen kantonalen Amtsstellen haben im Zweifelsfall über die Versicherungsfähigkeit und die Anspruchsberechtigung zu entscheiden und beim Vorliegen eines Einstellungsgrundes Versicherte in der Bezugsberechtigung einzustellen, sofern die Kasse die Einstellung nicht von sich aus verfügt (Art. 31, Abs. 3). Einzelne Kassenverfügungen, wie zum Beispiel der Verzicht auf die Geltendmachung einer an die Kasse übergegangenen streitigen Lohnforderung oder der Verzicht auf die Bückforderung von Arbeitslosenentschädigungen bedürfen ausserdem der Zustimmung der kantonalen Amtsstelle
(Artikel 29, Abs. 2, Art. 37, Abs. 1). Im weiteren obliegt den kantonalen Arbeitsämtern die Kontrolle der arbeitslosen Versicherten und, in Verbindung damit, die Zuweisung zumutbarer Arbeit oder die Erteilung der Weisung zum Besuch von Umschulungs- oder Weiterbildungskursen (Art. 24, Abs. 2).
573 Die Kantone haben ferner, wie bereits dargelegt, bei der Finanzierung mitzuwirken und den Kassen, die auf ihrem Gebiete tätig sind, Beiträge in gleicher Höhe zu leisten wie der Bund (Art. 46).
Ausser diesen Aufgaben, die den Kantonen von Gesetzes wegen obliegen, kann ihnen, jedoch nur mit ihrer Zustimmung, die Bevision der Arbeitslosenversicherungskassen übertragen werden (Art. 51, Abs. 2).
Anderseits werden den Kantonen zahlreiche Befugnisse vorbehalten. Einzelne derselben, wie die Befugnis zur Errichtung öffentlicher Kassen und zur Einführung des allgemeinen Versicherungsobligatoriums, sind schon in der Verfassung enthalten und werden im Gesetz lediglich wiederholt und näher umschrieben. Soweit die Kautone von den ihnen durch die Verfassung vorbehaltenen Befugnissen Gebrauch machen, haben sie sich an die Bestimmungen des Bundesgesetzes zu halten (Art. 4, Abs. 2). Dass die Kantone nur versicherungsfähige Arbeitnehmer dem Obligatorium unterstellen dürfen und ihnen die freie Kassenwahl gewährleisten müssen, wurde bereits erwähnt, ebenso dass bestimmte Personenkategorien, wie zum Beispiel die Bundesbeamten, vom Kreis der Versioherungspflichtigen von Bundes wegen ausgenommen sind. Die Kantone können von sich aus die zur Durchführung des Versicherungsobligatoriums notwendigen Vorschriften erlassen. So können sie die Versicherten verpflichten, sich im Eahmen des versicherbaren Verdienstes nach ihrem tatsächlichen Verdienst zu versichern. Kantone, welche die Versicherungspflicht einführen, können ferner die Arbeitgeber zum Einzug der Prämien ihrer versicherten Arbeitnehmer verpflichten, ohne dass es dafür einer besonderen Ermächtigung von Seiten des Bundes bedürfte. Eine solche Vorschrift wäre an sich nur im Gebiet des sie erlassenden Kantons anwendbar. Um ihre Handhabung zu erleichtern, wird sie, einem von Seiten der Kantone geäusserten Wunsch entsprechend, auch auf ausserkantonale Arbeitgeber von Versicherungspflichtigen Arbeitnehmern anwendbar erklärt (Art. 4, Abs. 3). Anderseits wird ausdrücklich bestimmt, dass die Kantone und Gemeinden von den Versicherten keine Beiträge für die Arbeitslosenversicherung erheben, noch die Kassen mit direkten Einkommens" und Vermögenssteuern oder mit Erbschafts- und Schenkungssteuern belegen dürfen (Art. 12 und 65, Abs. 8).
Für die von den Kantonen oder kraft
kantonalen Eechts von Bezirken oder Gemeinden errichteten öffentlichen Kassen gelten grundsätzlich die gleichen Vorschriften wie für die Kassen im allgemeinen. Die Organisation der öffentlichen Kassen unterhegt ausschliesslich dem kantonalen Kecht, Sie können als selbständige oder unselbständige öffentlichrechtliche Anstalten organisiert sein, sind aber der Aufsicht des Bundes in gleicher Weise unterstellt wie die privaten Kassen.
Ausserdem werden die Kantone ermächtigt, in bestimmten Fällen vom Gesetz abweichende Bestimmungen aufzustellen (Art. 65, Abs. 2). Abgesehen von der Vorschrift, dass die Kantone die auf ihrem Gebiet tätigen Kassen verpflichten können, für jede Neuaufnahme eines Versicherten die Genehmigung Bundesblatt. 102. Jahrg. Bd. I.
42
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der zuständigen kantonalen Amtsstelle einzuholen, wodurch die Kassen daran gehindert werden sollen, Mitglieder aufzunehmen, die nicht versicherungsfähig sind, haben diese Befugnisse den Zweck, den Kantonen die Möglichkeit zu geben, einzelne Bestimmungen des Gesetzes ihren besonderen Verhältnissen anzupassen. So werden sie ermächtigt, das Eintrittsalter der Versicherten auf das achtzehnte Jahr zu erhöhen und die Verdienstgrenze für die Berechnung des Taggeldes für das ganze Kantonsgebiet um 25 % herabzusetzen.
Während die Kantone solche abweichende Vorschriften erlassen können, weil sie hiezu vom Bund ausdrücklich ermächtigt wurden, steht ihnen zur Einführung des Obligatoriums und zur Errichtung öffentlicher Kassen eine originäre Gesetzgebungsbefugnis zu. In beiden Fällen unterliegen die kantonalen Vorschriften der Genehmigung des Bundesrates (Art. 65, Abs. 4).
Der Vollständigkeit halber sei noch erwähnt, dass die zuständigen kantonalen Behörden, in gleicher Weise wie die Betroffenen, gegen letztinstanzliche kantonale "Eekursentscheide beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Beschwerde erheben können (Art. 57).
Andererseits auferlegt sich auch der Bund gewisse Beschränkungen zugunsten der Kantone, indem er ihnen ein Mitsprachereoht einräumt. So hat der Bund die Kantone anzuhören vor Erlass der im Gesetz vorgesehenen Verordnungen, (Art. 64) und ferner bevor er private Kassen anerkennt oder die Zustimmung zur Vereinigung öffentlicher Kassen erteilt. Öffentliche Kassen kann er nur mit Zustimmung des zuständigen Kantons anerkennen (Art. 7, Abs. 8, und Art. 9, Abs. 1).
Streitigkeiten, die sich hinsichtlich der Abgrenzung der verfassungsrnässigen Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen ergeben, sind gemäss Artikel 88, lit, a, des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1948 über die Organisation der Bundesrechtspflege vom Bundesgericht zu beurteilen. Dagegen entscheidet gemäss Artikel 133 des vorerwähnten Bundesgesetzes der Bundesrat als einzige Instanz Streitigkeiten der Kantone unter sich, die sich aus der Anwendung des Bundesgesetzes oder kantonaler Gesetze über die Arbeitslosenversicherung ergeben. Verfügungen, die von den Bundesbehörden auf Grund des Gesetzes erlassen werden und welche die Eechte und Pflichten der Kantone berühron, können von diesen im Wege der allgemeinen Verwaltungsbeschwerde an das
Departement und an den Bundesrat weitergezogen werden (Art. 58 und 59, Abs.l).
VII. Die Aufsicht des Bundes über die Kassen und die Rechtspflege 1. Aufsicht und Revision Bereits unter dem Gesetz von 1924 hat sich der Bund das Kecht gewahrt, die Einhaltung der von ihm vorgeschriebenen Subventionsbedingungen durch die Kassen zu überprüfen, um auf diese Weise die Ausrichtung von Beiträgen für Auszahlungen, die den gesetzlichen Vorschriften nicht entsprachen, zu verhindern. Während jedoch damals die Beaufsichtigung nur im Zusammenhang mit der Subventionierung möglich war, übte der Bund bereits auf Grund des
575 Bundesratsbeschlusses vom 14, Juli 1942 ein direktes Aufsichtsrecht aus, das nunmehr gestützt auf die verfassungsmässige Neuordnung im Gesetz verankert werden soll.
Die Aufsichtsgewalt des Bundes über die Kassen äussert sich einmal darin, dass die Kassen ihre Jahresrechnungen einzureichen und alljährlich über ihre Geschäftsführung Bericht zu erstatten haben. Ferner sind die Kassenorgane gegenüber den zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone zur Auskunft verpflichtet und müssen ihnen beispielsweise auf Verlangen Aufschluss geben über die Behandlung von Einzelfallen (Art. 50). Ausserdem hat der Bund das Recht, die Geschäftsführung der Kassen auf dem Wege der sogenannten Bevision regelmässig zu überprüfen. Im Unterschied zur Alters- und Hinterlassenenversieherung, welche die Bevision der Ausgleichskassen privaten Revisionsstellen überträgt, wird in der Arbeitslosenversicherung die Revision durch bundeseigene Organe besorgt. Immerhin können wie bisher die Kantone mit ihrer Zustimmung ebenfalls mit der Eevision beauftragt werden, wobei sich der Bund im Interesse einer einheitlichen Anwendung allerdings ein Oberaufsichtsrecht vorbehalten muss. (Art. 51).
Durch die Bevision sollen namentlich die subventionsberechtigten Ausgaben ermittelt und Taggeldauszahlungen, auf die der Versicherte nach Massgabe der Gesetzesbestimmungen keinen Anspruch hatte, von der Subventionierung ausgeschlossen werden. Darüber hinaus soll dafür gesorgt werden, dass die Kassen sich in ihrer Tätigkeit auf der ganzen Linie an die gesetzlichen Vorschriften halten. Sie greift deshalb auch Platz, wenn eine Kasse ausnahmsweise keine Bundesbeiträge beansprucht. Gegenstand der Revision bilden die gesamte Geschäftsführung und alle Kassenvorgänge (Prämieneinzug, Taggeldauszahlungen, Buch- und Rechnungsführung). Das Revisionsergebnis wird den Kassen in Form einer Revisionsverfügung bekanntgegeben. Diese besteht in der Festsetzung des Betrages der Kassenausgaben, die für die Ausrichtung des Beitrages der öffentlichen Hand als massgebend anerkannt werden, sowie gegebenenfalls in der Feststellung, dass die Kasse gesetzliche Vorschriften nicht oder nicht richtig angewendet hat, und in der Erteilung einer Weisung zum Erlass einer entsprechenden Kassenvorfügung (Art. 51, Abs. 3). So hat die Kasse z. B. nicht bezahlte Prämien einzufordern
oder zu Unrecht bezahlte Arbeitslosenentschädigungen grundsätzlich zurückzufordern (Art. 22 und 37). Gegen die von der Kasse auf Grund der Revisionsverfügung erlassene Verfügung kann der Versicherte Beschwerde führen. Dadurch wird der Streitfall zu einem solchen zwischen der Kasse und ihrem Mitglied gemacht und auf den Rechtsweg verwiesen, wobei sich auch die Revisionsbehörde an den rechtskräftigen Entscheid der Rekursinstanz zu halten hat.
Kassen, die die Vorschriften des Gesetzes nicht befolgen oder die den Weisungen der zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone nicht nachkommen, können die Bundosbeiträge und die Ausgleichszuschüsse gesperrt oder in schweren Fällen aberkannt werden. Ln äussersten Fall kann die Anerkennung entzogen werden (Art, 53).
576 2. Die Rechtspflege 1. Nach dem Bundesgesetz von 1924 wurden die Beziehungen zwischen den Versicherten und den Kassen ausschliesslich durch die Kassenvorschriften bzw.
die Statuten und Beglemente geregelt, ähnlich wie dies in der Krankenversicherung heute noch der Fall ist. Dementsprechend beurteilten sich Streitigkeiten zwischen Versicherten und Kassen bei den privaten Kassen nach Privatrecht und bei den öffentlichen Kassen der Kantone und Gemeinden nach öffentlichem Eecht. Der Bundesratsbeschluss vom 14. Juli 1942 ging einen Schritt weiter und sah in bestimmten Fällen eine Beschwerdemöglichkeit gegen Entscheide der zuständigen Kassenorgane vor, welche an eine, von der Kantonsregierung bezeichnete Eekursinstanz weitergezogen werden konnten. Dieser Beschwerdeweg galt sowohl für die Verfügungen der öffentlichen wie der privaten Kassen und bedeutete den ersten Anfang für eine besondere Rechtsprechung in der Arbeitslosenversicherung. Der Bundesratsbeschluss vom 14. Juli 1942 begnügte sich mit diesem bedeutsamen Fortschritt und verzichtete auf eine eidgenössische Eekursinstanz, an welche die Entscheide der kantonalen Rekurskommission hätten weitergezogen werden können.
Der Entwurf stallt, die Eechtspflege auf eine vollständig neue Grundlage und trägt den Erfordernissen, die heutzutage an die Verwaltungsrechtspflege gestellt werden müssen, Eeohnung. Die Bemühungen zum Ausbau des Rechtsschutzes galten vor allem dem Verhältnis zwischen Kassen und Versicherten, Den unmittelbar Beteiligten, d. h. den Versicherten, den von ihnen unterhaltenen und unterstützten Personen sowie den um Aufnahme in eine Kasse nachsuchenden Personen soll der erforderliche Rechtsschutz durch ein einfaches und grundsätzlich kostenloses Beschwerdeverfahren gewährt werden. Die genannten Personen können deshalb gegen alle Verfügungen der Kassen und der zuständigen kantonalen Amtsstellen, die ihre gesetzlichen Eechte und Pflichten berühren, bei der kantonalen Rekursbehörde binnen zehn Tagen Beschwerde führen (Art. 55). Zur Sicherung des Beschwerderechts wird vorgeschrieben, dass alle Verfügungen mit Ausnahme der Auszahlungen schriftlich mit Angabe der Gründe und unter Hinweis auf Beschwerderecht und Beschwerdefrist zu erlassen und den Beschwerdeberechtigten zu eröffenen sind (Art. 52).
Die Vorlage verpflichtet die Kantone zur
Einsetzung einer kantonalen Rekursbehörde, wobei sie die Schaffung einer von der Verwaltung unabhängigen Rekursbehörde, die paritätisch aus Arbeitgebern und Arbeitnehmern zusammengesetzt ist, in den Vordergrund stellt (Art. 56, Abs. 1). Die Kantone können diese Aufgabe auch einer bestehenden, in der vorgeschriebenen Weise zusammengesetzten Behörde, wie z. B. einem kantonalen Einigungsamt, übertragen. Da die kleinen Kantone vielfach Mühe haben, neben den bereits bestehenden SpezialrekurskommisBionen, wie sie z. B. für die Alters- und Hinterlassenenversicherung vorgeschrieben sind, noch weitere BfiknTskotmniBsionen zu bestellen und die dafür geeigneten Persönlichkeiten zu finden, musate die Vorlage den Kantonen auf ihren ausdrücklichen Wunsch gestatten, am bisherigen System
577
festzuhalten und an Stelle der unabhängigen Bekursbehörde eine bestehende Verwaltungsbehörde -- in Betracht kommt ein Departement des Begierungsrates oder der Begierungsrat selbst -- als Bekursbehörde zu bezeichnen. Dieses System entspricht allerdings dem Grundsatz der Trennung der Bechtspflege, von der Verwaltung nicht. Die Nachteile, die sich allenfalls daraus ergeben, müssen jedoch in Kauf genommen werden, da auch solche Verwaltungsentscheide an die eidgenössische Bekursinstanz weitergezogen werden können, womit auch in diesem Falle die Möglichkeit einer unabhängigen richterlichen Überprüfung gewährleistet ist. .
Ausserdem haben die Kantone das Beschwerdeverfahren zu regeln, wobei der Bundesgesetzgeber immerhin einige Verfahrensgrundsätze aufstellt. Die Bekursbehörde hat den Sachverhalt vom Amtes wegen festzustellen; sie würdigt die Beweise nach freiem Ermessen und ist an die Parteibegehren nicht gebunden (Art. 56, Abs. 2). Das Verfahren wird somit von der Offizialmaxime beherrscht, auch wenn es sich um Ansprüche gegenüber privaten Kassen handelt.
Innerhalb des vom Bundesgesetzgeber aufgestellten Bahmens sind die Kantone frei, sowohl was die Organisation der kantonalen Bekursbehörde als auch was die Begelung des Verfahrens anbelangt. So können sie statt nur eine Bekursinstanz deren zwei vorsehen und beispielsweise das kantonale Arbeitsamt als erste und die paritätische Bekurskommission oder eine Verwaltungsbehörde als zweite Instanz bezeichnen.
2. Aus der bundesrechtlichen Begelung der Arbeitslosenversicherung ergibt sich die Notwendigkeit, durch Schaffung einer eidgenössischen Spruchinstanz für eine einheitliche Anwendung des Gesetzes in der ganzen Schweiz zu sorgen.
Als wesentliche Neuerung sieht daher die Vorlage eine oberste eidgenössische Bekursbehörde vor, als welche das Eidgenössische Versicherungsgeiicht bezeichnet wird (Art. 57, Abs. 1). An diese Behörde können alle letztinstanzlichen Entscheide weitergezogen werden,,die auf einer Verletzung von Bundesrecht oder auf Willkür bei der Feststellung oder Würdigung des Sachverhaltes beruhen. Die Zuständigkeit des Versicherungsgerichtes wird damit auf die Überprüfung von Bechtsfragen oder von Willkürfällen beschränkt, so dass ordenthcherweise eine eingehendere Abklärung und Kenntnis der tatsächlichen Verhältnisse nicht zu seinen Aufgaben
gehören wird. Dagegen darf erwartet werden, dass auf Grund der von ihr getroffenen Entscheide sich mit der Zeit eine Judikatur bilden wird, die für alle an der Durchführung der Arbeitslosenversicherung Interessierten wegleitend und von grosser praktischer Bedeutung sein wird.
Die Frage, ob eine besondere eigenössische Bekurskommission vorzusehen oder ob das Eidgenössische Versicherungsgericht mit deren Funktionen zu betrauen sei, war umstritten. Der Vorteil der zweiten Lösung liegt vor allem darin, dass dadurch eine Vermehrung der Zahl der Spezialverwaltungsgerichte vermieden wird. Ausserdem wird damit eine schon vorhandene Entwicklung fortgesetzt, da dem Eidgenössischen Versicherungsgericht bereits in andern Gebieten der Sozialversicherung, wie namentlich in der Unfall-, Militär- sowie Alters- und Hinterlassenenversicherung, die oberste Bechtsprechung übertragen
578
.
worden ist. Das Versicherungsgericht erhält auf diese Weise den Charakter eines Sozialversicherungsgerichtes, wodurch zum Vorteil des Ganzen der Austausch der Erfahrungen in don verschiedenen Gebieten der Sozialversicherung gefördert und erleichtert wird.
Wo es, im Gegensatz zu den Streitigkeiten zwischen den Kassen und ihren Mitgliedern, nicht um den Eechtsschutz des einzelnen geht, sondern vorwiegend administrative Interessen im Streite liegen, wie z. B. bei Verfügungen über die Gewährung und Bemessung ,von Bundeabeiträgen oder Ausgleichszuschüssen, ist wie bisher die allgemeine Verwaltungsbeschwerde an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement und an den Bundesrat vorgesehen. Ferner entscheidet der Bundesrat als einzige Instanz Streitigkeiten der Kantone unter sich, die sich auf Grund der vom Bund oder von den Kantonen erlassenen Bestimmungen über die Arbeitslosenversicherung ergeben, während das Bundesgericht für Streitigkeiten über die Steuerfreiheit der Kassen und des Kassenausgleichsfonds zuständig ist (Art. 58 und 59).
3. Verhältnis von Revision und Rechtspflege Die Vorlage begnügt sich nicht mit dem Ausbau der Rechtspflege und der Schaffung einer eidgenössischen Eekursinstanz. Ein weiterer wesentlicher Fortschritt liegt in der grundlegenden Neuordnung des Verhältnisses der Bevision zur Rechtsprechung, Bisher war das Verhältnis zwischen Verwaltung und Hechtspflege nicht befriedigend geregelt. Zwar waren die Beschwerdeentscheide der kantonalen Eekursbehörde für die Eevisionsorgane des Bundes verbindlich, wenn das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und"Arbeit, dem diese Entscheide ausnahmslos zuzustellen waren, auf eine Einsprache verzichtete und sie damit für die Leistung des Bundesbeitrages als massgebend anerkannte. Dagegen waren die sogenannten Vorrevisionsentscheide der zuständigen kantonalen Amtsstellen (d. h. die Entscheide über die Versicherungsfähigkeit und die Anspruchsberechtigung in Zweifelsfällen gemäss Artikel 15, Absatz 4, und Artikel 25, Absatz 3, der Vorlage) den Bundesbehörden nur dann zuzustellen, wenn es sich um Fälle von grundsätzlicher Bedeutung handelte. Falls nach der Auffassung der kantonalen Amtsstelle diese Voraussetzung nicht zutraf, unterblieb die Einsendung und damit die Überprüfung durch das Bundesamt, was zur Folge hatte, dass solche Verfügungen für die
Eevisionsinstanzen nicht verbindlich waren und von ihnen nachträglich auf Grund des Eevisionsergebnisses umgestossen werden konnten. Diese unerfreuliche und auch dem Ansehen der kantonalen Amtsstellen abträgliche Regelung wird nun beseitigt. Nach der Vorlage ist auch der Bund gleich den Versicherten berechtigt, gegen die von der zuständigen kantonalen Amtsstelle in 2-weifelsfallen getroffenen Verfügungen bei der kantonalen Eekursbehörde Beschwerde zu führen oder gegen die letztinstanzlichen kantonalen Kekursentscheide beim Eidgenössischen Versiuiierungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben. Anderseits sind inskünftig die Verfügungen und Eekursentscheide auch für den Bund verbindlich, wenn er
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von seinem Beschwerderecht keinen Gebrauch macht oder die von ihm eingereichte Beschwerde abgewiesen worden ist. Soweit eine Angelegenheit durch eine rechtskräftige Verfügung einer zuständigen kantonalen Amtsstelle erledigt oder durch einen rechtskräftigen Beschwerdeentscheid beurteilt worden ist, ist sie daher, unter Vorbehalt ganz bestimmter Ausnahmen (Art. 51, Abs. 4, und Art. 54) der späteren Überprüfung durch die Revision entzogen,
D. Die finanziellen Auswirkungen der Vorlage I. Allgemeines Die Auszahlungen der Arbeitslosenkassen sind im wesentlichen vom Gang der Wirtschaft und der Arbeitsmarktlage abhängig. Da sich bei.unserer starken Abhängigkeit von den Verhältnissen im Ausland die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung nicht voraussehen lässt, kann auch der Umfang der Arbeitslosigkeit und damit die Inanspruchnahme der Arbeitslosenversicherung nicht zum voraus abgeschätzt werden. Bei den folgenden Berechnungen über die mutmass* liehen finanziellen Auswirkungen der Vorlage wird deshalb nicht auf die ungewisse zukünftige Entwicklung, sondern auf die zurückliegenden Jahre abgestellt. Es wird berechnet, welche Auszahlungen die Arbeitslosenkassen bei einer Arbeitslosigkeit im Ausmass der Jahre 1932 bis 1949 auf Grund der Vorlage leisten müssten und in welchem Masse dadurch Bund und Kantone sowie die Versicherten, belastet würden. Vergleichsweise wird berechnet, welche Aufwendungen sich auf Grund der heute geltenden Vorschriften ergeben hätten, wenn das durchschnittliche Taggeld für die in Betracht gezogenen Jahre auf den gegenwärtigen Stand von 9.50 Pranken aufgewertet wird.
Selbstverständlich lassen die Erfahrungen aus der Vergangenheit nur sehr bedingte Bückschlüsse auf die zukünftige Entwicklung zu. Immerhin kann auf diese Weise gezeigt werden, wie sich die Vorlage finanziell auswirken würde, wenn die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung ungefähr derjenigen der letzten 18 Jahre entspräche. Da diese Zeitspanne sowohl die schwere Krise der dreissiger Jahre als auch Jahre mittelschwerer Krise und guter Konjunktur umfasst, geben die Berechnungen ein anschauliches Bild der von Jahr zu Jahr wechselnden finanziellen Belastung. Für die Zukunft sind die Berechnungen eher als zu pessimistisch zu betrachten, weil im Falle der Wiederholung einer Krise, wie wir sie in den dreissiger Jahren erlebt haben, zweifellos in stärkerem Masse als damals mit der Durchführung von Arbeitsbeschaffungsmassnahmen gerechnet werden darf, wodurch die Arbeitslosenversicherung entlastet, der Bund dagegen in vermehrtem Masse belastet würde.
Die Berechnungen beschränken sich auf die Jahre 1982 bis 1949. Die Jahre der Hochkonjunktur Ende der zwanziger Jahre wurden nicht mit einbezogen, um sich nicht dem Vorwurf auszusetzen, eine zu günstige Grundlage für
die Darstellung der finanziellen Auswirkungen gewählt zu haben. Diese Beschränkung auf die zurückliegenden 18 Jahre lässt sich um so eher rechtfertigen, als die Jahre 1947 und 1948 mit aussergewöhnlich niedriger Arbeitslosigkeit in die
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Berechnung einbezogen sind. Ausserdem könnten die Auswirkungen für die Jabre vor 1932 nicht zuverlässig ermittelt werden, weil die Zahl der Versicherten damals noch wesentlich geringer war und eine Umrechnung auf den heutigen Stand zu falschen Schlüssen führen würde. Der Berechnung der Auszahlungen wurde jeweils der effektive Versichertenbestand des betreffenden Jahres zugrunde gelegt1).
Um sieh ein Bild von der künftigen Belastung machen zu können, werden zunächst die Gesamtaufwendungen für die Arbeitslosenentschädigungen nach Massgabe der Vorlage für die Jahre 1932 bis 1949 ermittelt (Abschnitt II).
Hierauf werden die Beiträge von Bund und Kantonen (Abschnitt III) und. die mutmasslichen Einnahmen und Ausgaben des Kassenausgleichsfonds berechnet (Abschnitt IV) und schliesslich die Auswirkungen auf die Prämien der Versicherten untersucht (Abschnitt V).
n. Aufwendungen für die Airbeitslosenentschädigungen Um festzustellen, auf welchen Betrag sich die Auszahlungen an Arbeite- · losenentschädigungen auf Grund der Vorlage bei einer Arbeitslosigkeit im Ausmass der zurückliegenden 18 Jahre belaufen hätten, müssen zunächst die tatsächlichen Auszahlungen der Kassen in den Jahren 1932 bis 1949 (vgl. Tabelle 2 im Anhang) auf die Höhe des gegenwärtigen durchschnittlichen Taggeldes aufgewertet werden. Zu den auf diese Weise berechneten Aufwendungen müssen ferner die Mehraufwendungen hinzugerechnet werden, welche sich aus der Erhöhung der Taggelder, dem Wegfall der Sonderregelung für Teilarbeitslosigkeit und der Verlängerung der Bezugsdauer ergeben (vgl. S. 549 ff.).
Bei einer Arbeitslosigkeit im Ausmass der Jahre 1982 bis 1949 hätten auf Grund der geltenden Regelung bei einem Taggeld von 9.50 Franken rund 58 Millionen Franken an Arbeitslosenentschädigungen im Jahr ausgerichtet werden müssen. Die Erhöhung der Taggelder (Art, 88) hat eine Zunahme des landesdurchschnittlichen Taggeldes von 9.50 Franken auf 10.85 Franken oder um 0.85 Franken, das heisst rund 9 %, zur Folge. Infolgedessen erhöhen sich die Auszahlungen um 5,2 Millionen Franken im Jahr.
Für die Berechnung der Mehrauszahlungen, die infolge des Wegfalles der Sonderregelung für Teilarbeitslosigkeit entstehen, fehlen die notwendigen Unterlagen, so dass auf Schätzungen abgestellt werden muss. Dabei wird davon ausgegangen, dass den Teilarbeitslosen in einer 14tägigen Berechnungsperiode neben den Entschädigungen gemäss Bundesratsbeschluss zusätzlich folgende Taggelder ausgerichtet werden müssen: An Alleinstehende 1,5 Taggelder An Versicherte mit Unterhalts- oder Unterstützungspflicht gegenüber einer oder zwei Personen 0,7 Taggelder An Versicherte mit Unterhalts- oder Unterstützungspflicht gegenüber mehr als zwei Personen 0,4 Taggelder 1
) Vgl. Tabelle l im Anhang.
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Ferner wird angenommen, dass sich dieser Mehrbezug bei guter Beschäftigungslage ungefähr dreimal, bei einer schweren Krise bis zu achtmal jährlich wiederholen werde. Ausserdem werden die Auszahlungen an Versicherte, die bisher keinen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigungen hatten, einen solchen jedoch gemäss. Vorlage geltend machen können, mit 2 % der an Teilarbeitslose ausbezahlten Entschädigungen in Kechnung gestellt. Die daraus entstehenden Mehraufwendungen hätten im Durchschnitt der Jahre 1932 bis 1949 rund 2,6 Millionen Franken betragen.
Die zufolge Verlängerung der Bezugsdauer (Art. 34, Abs. 8) zu erwartenden Mehrauszahlungen richten sich nach der Zahl der Versicherten, die im Jahr mehr als 90 Taggelder beziehen, und nach der durchschnittlichen Zahl der Bezugstage, um welche die Bezugsdauer von 90 Tagen überschritten wird.
Hierüber geben die Auszahlungen an Nothilfen bzw. Krisenunterstützungen gewisse Anhaltspunkte. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, waren die Krisenunterstützungs- und Nothilfebezüger Mitglieder von Arbeitslosenkassen, die ihr jährliches Bezugsrecht von 90 Taggeldern voll ausgeschöpft hatten und die daher im Falle einer Verlängerung der Bezugsdauer die Arbeitslosenversicherung über die 90 Tage hinaus in Anspruch genommen hätten. Neben diesen Nothilfebezügern hätten bei einer Verlängerung der Eezugsdauer ferner Arbeitslosenentschädigungen an diejenigen Versicherten ausgerichtet werden müssen, die zwar ihre 90 Taggelder bezogen, aber infolge Überschreitung der Notlagegrenzen keinen Anspruch auf Nothilfe hatten. Bndlich ist in Rechnung zu stellen, dass in den Kantonen ohne Nothilfe die Arbeitslosenversicherung im Falle der Verlängerung der Bezugsdauer in stärkerem Masse beansprucht worden wäre. Aus diesen Gründen muss nach vorsichtigen Schätzungen die Zahl der Versicherten, die infolge Verlängerung der Bezugsdauer Arbeitslosenentschädigungen beziehen, auf ungefähr 60 % höher als die Zahl der Bezüger der Nothilfe geschätzt werden. Ferner wird angenommen, dass die Bezugsdauer in den Jahren 1932 bis 1938 150 Tage, von 1989 bis 1945 120 Tage und von 1946 bis 1949 90 Tage betragen hätte. Auf Grund dieser Annahmen wären die Auszahlungen an Arbeitslosenentschädigungen in den Jahren 1982 bis 1949 um rund 10,9 Millionen Franken im Jahr höher gewesen.
Wie aus der folgenden Zusammenstellung
hervorgeht, hätten die Auszahlungen an Arbeitslosenentschädigungen in den Jahren 1982 bis 1949 durchschnittlich 68,2 Millionen Franken im Jahr betragen, wenn für die ganze Zeitdauer die gegenwärtig geltenden Bestimmungen mit einem aufgewerteten Taggeld von 9.50 Franken anwendbar gewesen wären. Die Mehrauszahlungen auf Grund der Vorlage würden sich im Jahresdurchschnitt auf 18,7 Millionen Franken belaufen haben, wobei 5,2 Millionen Franken auf die Erhöhung des Taggeldes, 2,6 Millionen Franken auf die Neuregelung bei Teilarbeitslosigkeit und 10,9 Millionen Franken auf die Verlängerung der Bezugsdauer entfallen.
Die Gesamtauszahlungen hätten somit im Jahr 76,9 Millionen Franken betragen, immer unter der Annahme einer Arbeitslosigkeit im Ausmass der Jahre 1932 bis 1949.
582
Auszahlungen an Arbeitslosenentschädigungen gemäss Bundesratsbeschluss vom 14. Juli 1942 und gemäss Vorlage, berechnet auf Grund der Arbeitslosigkeit in den Jahren 1932 bis 1949
Jahre
Auszahlungen gemäss ERB auf Grund eines Taggeldes von Fr. 9.50
Mehrauszahlungen Infolge Verzicht auf VerErhöhung Sonderdes regelung für längerung der Taggeldes Teilarbeitslosigkeit Bezugsdauer
Total
Gesamte Aus· Zahlungen gemäss Vorlage
in 1000 Franken
l 1982 1983 1984. . . . .
1985 1986. . . . .
1937 1938 1939. . . . .
1940 1941 1942.
1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949
Total . . . .
Jahresdurchschnitt. . .
2'
3
4
118 511 120 898 104 017 -121 340 124 753 89368 94860 70979 35667 22 131 24964 18293 21873 22178 13444 11371 7855 25 219
10604 10817 9807 10857 11 162 7996 8443 6351 3191 1980 2234 1637 1957 1984 1203 1017 708 2256
8258 6445 5327 5165 4690 2276 8888 2871 1779 950 1236 865 1074 632 179 170 160 689
1 047 221 93699
46099
58179
5205
2561
5
25218 24478 26783 31650 87929 . 21 952 17466 6301 1961 768 476 368 497 431
6
44080 41740 41417 47672 53781 32224 29742 15023 6931 8698 3946 2870 3528 3047 1382 1187 868 2945
196 278 336 076
10904
18670
7
162 591 162 638 145 434 169 012 178 534 121 592 124 102 86002 42598 25829 28910 21163 25 401 25225 14826 12558 8718 28164 1 383 297
76849
in. Belastung des Bundes und der Kantone Um einen Überblick über die künftige Belastung des Bundes und der Kantone zu gewinnen, wird im folgenden dargestellt, in welchem Masse Bund und Kantone infolge der Neuordnung zusätzlich belastet werden und welche Einsparungen andererseits erzielt werden können. Anschliessend werden die Mehraufwendungen und Einsparungen einander gegenübergestellt.
1. Mehraufwendungen von Rund und Kantonen Da die Beiträge der öffentlichen Hand von der Höhe der ausgerichteten Arbeitslosenentschädigungen abhängig sind, haben die im vorausgehenden Ab-
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schnitt erwähnten Mehraufwendungen auch eine zusätzliche Belastung von Bund und Kantonen zur Folge. Diese Mehraufwendungen hätten in den Jahren 1932 bis 1949 durchschnittlich im Jahr 18,7 Millionen Franken betragen, an welche sowohl der Bund wie die Kantone folgende Beiträge hätten leisten müssen: In tuugeud Franken
infolge Erhöhung des Taggeldes .
infolge Verzicht auf die Sonderregelung für Teilarbeitslosigkeit infolge Verlängerung der Bezugsdauer Total der Mehraufwendungen
1636 818 8677 6131
2. Einsparungen infolge Änderungen in der Bemessung der Beiträge Die Vorlage sieht hinsichtlich der Bemessung der Bundes- und Kantonsbeiträge drei Änderungen vor, die Einsparungen bewirken, nämlich vermehrte Anpassung der Beiträge an den Belastungsgrad der Kassen, stärkere Abstufung der Beiträge nach dem Stand des Kassenvermögens sowie Heranziehung der Zinserträge zur Deckung der Verwaltungskosten (vgl. S. 561 ff.).
Die Herabsetzung der Subventinnsansätze für Kassen mit geringem Belastungsgrad wirkt sich namentlich in der Hochkonjunktur aus, da in Jahren mit grosser Arbeitslosigkeit nur ein verhältnismässig geringer Teil der Ausgaben auf Kassen mit einem Belastungsgrad von weniger als 7 % entfällt. In Jahren erheblicher Arbeitslosigkeit, wie sie von 1932 bis 1988 herrschte, betrug der durchschnittliche Subventionsansatz 84 % der Auszahlungen und hätte sich infolge der vorgesehenen Herabsetzung für Kassen mit geringem Belastungsgrad nur um 0,1 bis 0,2 % vermindert. Bei guter Konjunktur dagegen, wie in den vergangenen Jahren, hätte der durchschnittliche Subventionsansatz von 23 % eine Eeduktion von 2 bis 5 % erfahren. Während der zurückhegenden 18 Jahre hätten die daraus sich ergebenden Einsparungen für Bund und Kantone durchschnittlich je 889 000 Franken im Jahr betragen.
Die Einsparungen, die sich für Bund und Kantone infolge der Herabsetzung der Beiträge an Kassen mit grossem Vermögen ergeben, richten sich nach den subventionsberechtigten Ausgaben derjenigen Kassen, bei denen die Subventionen infolge der Höhe des Stammvermögens gekürzt worden oder überhaupt wegfallen. Je nach dem Umfang der Auszahlungen und ihrer Verteilung auf die verschiedenen Kassen ändern sich daher auch die Einsparungen in den einzelnen Jahren. Müssen bei einer länger dauernden Krise die Vermögen in zunehmendem Masse in Anspruch genommen werden, so dass sie unter das 40 bzw. 25fache des durchschnittlichen Taggeldes sinken, so werden sich diese Kürzungsmöglichkeiten rasch verringern oder ganz dahinfallen. Im Jahresdurchschnitt darf immerhin mit einer Einsparung für den Bund und die Kantone von annähernd je 200 000 Franken gerechnet worden.
Eine weitere Verminderung der Beiträge der öffentlichen Hand ergibt sich aus der Heranziehung der Zinserträge zur Deckung der Verwaltungskosten.
584 Die in dieser Beziehung möglichen Einsparungen sind in erster Linie von der Höhe der Zinserträge des Stammvermögens abhängig, die sich gegenwärtig auf über 2,5 Millionen Franken im Jahr belaufen. Bei grösserer Arbeitslosigkeit werden die Zinserträge jedoch, selbst bei unverändertem Vermögensstand, wesentlich niedriger ausfallen, da die Kassen ihr Vermögen wenigstens teilweise für die Kassenhaltung benötigen, um die Entschädigungen laufend auszahlen zu können. Ausserdem kann nicht der gesamte Zinsertrag für die Deckung der Verwaltungskosten herangezogen werden, weil bei zahlreichen Kassen die Vermogenserträgnisse grösser sind als die anrechenbaren Verwaltungskosten.
Endlich ist in Betracht zu ziehen, dass bei denjenigen Kassen, die ein grosses Vermögen mit hohen Zinserträgnissen besitzen, der Belastungsgrad und damit auch der Subventionsansatz sehr niedrig ist. Die dadurch bewirkten Einsparungen für Bund und Kantone .können mit je 100 000 Franken im Jahr in Rechnung gestellt werden.
Zusammenfassend ergeben sich infolge dieser Änderungen in der Bemessung der Beiträge im Jahresdurchschnitt ungefähr folgende Einsparungen sowohl für den Bund wie für die Kantone: Fr.
Herabsetzung der Beiträge an Kassen mit geringem Belastungsgrad Herabsetzung der Beiträge an Kassen mit grossem Vermögen . .
Heranziehung der Zinserträge zur Deckung der Verwaltungskosten Total
889 000 200 000 100 000 689 000
3. Einsparungen infolge Wegfalls der Kriserwnterstützung Zur Ermittlung der Einsparungen, die sich infolge Wegfalls der Krisenunterstützung ergäben, ist festzustellen, welche Summen zu diesem Zwecke bei einer Arbeitslosigkeit im Ausmass der Jahre 1932 bis 1949 und einer Bezugsdauer in der Arbeitslosenversicherung von 90 Tagen auszurichten wären.
Dabei werden die effektiven Auszahlungen an Krisenunterstützungen bzw. an Nothilfe zugrunde gelegt. Ferner wird angenommen, die Zahl der Unterstützungsbezüger erhöhe sich uin 10 % und jeder Bezüger erhalte eine durchschnittliche Tagesunterstützung von 9 Franken. Die Beträge an Krisenunterstützung, die auf Grund dieser Annahmen in den Jahren 1982 bis 1949 hätten ausbezahlt werden müssen, sind aus der nebenstehenden Tabelle ersichtlich.
Bei Verzicht auf die Krisenunterstützung könnten demnach bei einer Arbeitslosigkeit im Umfange der zurückliegenden 18 Jahre durchschnittlich 11,4 Millionen Franken im Jahr eingespart werden. Wird davon ausgegangen, dass der Bund ein Drittel und die Kantone zwei Drittel der Auszahlungen zu tragen hätten, so ergibt sich für den Bund eine jährliche Einsparung von 3,8 Millionen Franken und für die Kantone eine solche von 7,6 Millionen Franken.
585 Aufwendungen an Krisenunterstützungen 1932 bis 1949 Effektiv ausbezahlte Krisen.
Unterstützungen
Jahre
1932 1933 1984 1985 1936 1987 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 . . . . · 1947 . .
1948 1949
. . .
. . .
. .
Total
Jahresdurchschnitt . . . .
11030 13540 14100 16 520 20530 11640 9620 6130 1894 519 835 219 306 321 61 19 12 106 796 5933
Krisenunterstützung auf Grund eines Taggeldes von 9 Franken ohne Bezugsdauer mit BezugsdauerVerlängerung In der verlängerung in der ArbeitslosenArbeitslosenversicherung versicherung 1)
in 1000 Franken 22 674 2) 26 880 2) 27 085 2) 81' 286 89200 21444 17763 11 693 3831 1087 666 397 545 466 86 26 17 205 096 11394
6204 10896 9593 10658 14468 8304 7314 7184 2424 628 383 176 248 208 86 26 17 78817 4379
1 ) Angenommene Bezugsdauer in der Arbeitslosenversicherung: 1982-1938 = 150 Tage, 1989-1945 = 120 Tage, 1946-1949 = 90 Tage.
2 ) In den Jahren 1982 und 1933 und zum Teil auch noch 1984 ist die Bezugsdauer in der Arbeitslosenversicherung für die Angehörigen verschiedener Berufe um 60 Tage bzw. 80 Tage verlängert worden ; ohne diese Verlängerung wären die der Berechnung zugrunde gelegten Auszahlungen der Krisenunterstützung vor allem in den Jahren 1982 und 1933 bedeutend höher ausgefallen.
4. Beiträge an den Kassenausgleichsfonds Der Bund hat von 1948 bis 1947 an den Kassenausgleichsfonds einen Beitrag von 2.67 Franken und die Kantone einen solchen von 1.88 Franken je Versicherten geleistet, während nach der Vorlage Bund und Kantone je 2 Franken zu entrichten haben (vgl. S. 566). Daraus ergibt sich für den Bund eine Einsparung und für die Kantone ein Mehraufwand von 870 000 Franken im Jahr.
5. Zusammenstellung der Mehraufwendungen und Einsparungen Auf Grund der vorstehenden Berechnungen ergeben sich bei einer Arbeitslosigkeit im Ausmass der Jahre 1982 bis 1949 für den Bund und die Kantone durchschnittlich folgende Mehraufwendungen und Einsparungen im Jahr:
586
.
.
Mehraufwendungen infolge:
Bun
Kantono
Total
in tausend Franken
Erhöhung des. Taggeldes 1686 Verzicht auf Sonderregelung für Teilarbeitslosigkeit 818 Verlängerung der Bezugsdauer . , 8677 Erhöhung des Beitrages an den Kassenausgleichsfonds .
, . . -- Einsparungen infolge:
6131
Herabsetzung der Beitrage an Kassen mit geringem Belastungsgrad 389 Herabsetzung der Beiträge an Kassen mit grossem Vermögen 200 Heranziehung der Zinserträge zur Deckung der Verwaltungskosten 100 Wegfall der Krisenunterstützung 3800 Herabsetzung des Beitrages an den Kassenausgleichsfonds 870 4859 Mehraufwendungen des Bundes Einsparungen der Kantone Verminderung des Gesamtaufwandes
1686 818 8677
3272 l 686 7 354
370
870
6501
12632
889
778
200
400
100 7600
200 11.400
-- 8289
870 13148
1272 1788 516
Wie aus dieser Zusammenstellung hervorgeht, halten sich die Einsparungen infolge Wegfalls der Krisenunterstützung und die Mehraufwendungen dos Bundes für die Bezugsdauerverlängerung annähernd die Waage, während die Kantone eine Einsparung von 8,9 Millionen Franken im Jahr erzielen würden.
Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass sich die Kantone bei grösserer Arbeitslosigkeit voraussichtlich trotz der Bezugsdauerverlängerung zur Einführung einer Krisenunterstützung gezwungen sehen. Würde diese Unterstützung in dem Umfange gewährt, dass der Arbeitslose zusammen mit der Arbeitslosenentschädigung während der gleich langen Dauer Taggelder erhielte wie in den zurückliegenden 18 Jahren, so müssten die Kantone hiefür ungefähr 4,4 Millionen Franken im Jahr aufwenden (vgl. Tabelle S. 585). Unter diesen Umständen hätten die Kantone für die zusätzliche Krisenunterstützung und die Bezugsdauerverlängerung zusammen ungefähr gleich viel aufzuwenden wie auf Grund der bisherigen Eegelung.
Die Mehraufwendungen infolge Erhöhung des Taggeldes und Verzicht auf die Sonderregelung für Teilarbeitslosigkeit, die zusammen je 2,4 Millionen Franken für den Bund und die Kantone ausmachen, werden teilweise durch die
587.
Einsparungen von insgesamt 0,7 Millionen Franken infolge Herabsetzung der Subventionen ausgeglichen. Auch wenn von einer umfassenden Neuregelung der Arbeitslosenversicherung Umgang genommen würde, Hessen sich gewisse Mehraufwendungen nicht vermeiden, da der Bund ohnehin in absehbarer Zeit die Taggelder den heutigen Lohnverhältnissen anpassen und die Sonderregelung für Teilarbeitslose aufheben müsste. Andererseits könnten bei einer blossen Teilrevision der geltenden Vorschriften die vorgesehenen Einsparungen durch Herabsetzung der Subventionen kaum verwirklicht werden.
Gesamthaft ergibt sich für den Bund eine Mehrbelastung von rund 1,3 Millionen Franken und für die Kantone eine Einsparung von 1,8 Millionen Franken im Jahr. Sähen sich die Kantone gezwungen, als ergänzende Massnahme wieder Krisenunterstützungen zu gewähren, so würde voraussichtlich auch für sie statt einer Einsparung eine Mehrbelastung entstehen.
IV. Einnahmen nnd Ausgaben des Kassenausgleichsfonds 1. Voraussichtliche Ausgaben Seit der Errichtung des Kassenausgleichsfonds im Jahre 1942 (vgl. S. 565) wurden die nachstehenden Ausgleichszuschüsse ausbezahlt: Zuschüsse des Kassenausgleichsfonds 1943 ins 1949
Jahre
Kassen mit Zuschüssen
Ausgerichtete Zuschüsse 1000 Fr.
1
1948 1944 1945 . .
1946 . .
1947 1948 1949
2
10 14 18 11 8 5 17
3
397 736 999 841 908 152 1254
Subventionsberechtigte Ausgaben
Zuschüsse in % der subventionsberechtigten Ausgaben
der Kassen mit Zuschüssen
aller Sassen
der Kassen mit Zuschüssen
1000 Fr.
1000 Fr.
4
4698 6584 9451 6316 6875 1158 10410
5 13610
19188 21585 14496 13400 9742 27381
aller Kassen
6
7
8,5 11,2 10,6 13,3 13,1 13,2 12,0
2,9 3,8 4,6 5,8 6,7 1,6 4,6
Die Beanspruchung des Kassenausgleichsfonds lässt sich nur schwer abschätzen, weil die künftigen Auszahlungen der Kassen nicht bekannt sind und sich auch nicht voraussehen lässt, wie sich diese Auszahlungen auf Kassen mit geringen, mittleren und hohen Stammvermögen verteilen. Im Falle der Verlängerung der Bezugsdauer wird der Fonds nicht nur infolge der Zunahme der Auszahlungen der Kassen in stärkerem Masse in Anspruch genommen werden,
588
sondern auch deshalb, weil die Bundes- und Kantonsbeiträge stets nach den Subventionsansätzen bemessen werden, die sich auf Grund der Bezugsdauer von 90 Tagen ergeben (Art. 41, Abs. 1), Da die Taggelder, die infolge einer Verlängerung der Bezugsdauer ausgerichtet werden, für die Berechnung des Belastungsgrades nicht in Betracht fallen, steigen zwar die ausbezahlten Subventionen entsprechend den Mehrauszahlungen; dagegen erfahren die Subventionsansätze trotz der Bezugsdauerverlängerung keine Erhöhung. Dadurch wird einerseits eine zu starke Mehrbelastung der öffentlichen Hand vermieden, während anderseits der Kassenausgleichsfonds stärker beansprucht wird.
In dem verhältnismässig günstigen Zeitabschnitt von 1943 bis 1949 betrugen die Ausgleichszuschüsse, abgesehen vom Jahre 1948, 3 % bis 6 % der subventionsberechtigten Ausgaben. In Jahren mittelschwerer Krise werden diese Zuschüsse schätzungsweise auf 10 % und in Jahren schwerer Krise auf 15 % der subventionsberechtigten Ausgaben ansteigen. Der Kassenausgleichsfonds hätte demzufolge bei einer Arbeitslosigkeit entsprechend derjenigen in den zurückliegenden 18 Jahren ungefähr folgende Zuschüsse auszurichten: In % dar subventiongberechtigten Ausgaben
In Jahren guter Beschäftigungslage Bei leichter bis mittelschwerer Krise . . . .
Bei schwerer Krise
In Millionen Franken
5
1,2
10 15
9,6 25,0
2. Voraussichtliche Einnahmen Die Einnahmen des Kassenausgleichsfonds richten sich in erster Linie nach der Zahl der versicherten Personen. Obwohl den Arbeitslosenkassen gegenwärtig rund 570 000 Mitglieder angehören und in der nächsten Zeit kaum mit einer erheblichen Veränderung des Mitgliederbestandes gerechnet werden muss, wird bei den nachstehenden Berechnungen vorsichtshalber auf einen Bestand des Jahres 1948 von 550 000 Versicherten abgestellt. Die ordentlichen Beiträge der Kassen von 4 Franken je Versicherten und die Beiträge des Bundes und der Kantone von je 2 Franken je Versicherten sind konstant und werden jährlich 4,4 Millionen Franken betragen. Dazu kommen noch die erhöhten Beiträge der Kassen, die jedoch nur erhoben werden, wenn die jährlichen Ausgaben des Fonds 9 Franken je Versicherten oder rund 5 Millionen Franken übersteigen.
In Jahren mit guter Beschäftigungslage würde somit keine Beitragserhöhung erfolgen. Bei einer mittelschweren Krise können die erhöhten Beiträge mit je 4 Millionen Franken und für die Jahre schwerer Krise mit je 5,5 Millionen Franken veranschlagt werden. Dazu kommen noch die Zinserträgnisse, die von der Höhe des Fondsbestandes abhängig sind. Wird auf einen mittlerenBestand von 80 Millionen Pranken und einen mutmassliehen Zinssatz von 2% % abgestellt, so können die jährlichen Zinserträgnisse bèi einer Verzinsung von 2% % auf ca. 0,7 Millionen Franken veranschlagt werden.
589
Die Einnahmen des Kassenausgleichsfonds betragen somit je nach der BeSChäftigUngslage: .
Bei guter Beschäftigungslage
Bei mittelschwerer Bei schwerer Krise Krise In Millionen Franken
Ordentliche Beiträge der Kassen .
Erhöhte Beiträge der Kassen. . .
Beiträge des Bundes Beiträge der Kantone . . . .
Zinserträgnisse
2,2 -- 1,1 1,1 0,7
2,2 4,6 1,1 1,1 0,7
2,2 5,5 1,1 1,1 0,7
Total
5,1
9,7
10,6
3. Gegenüberstellung der Einnahmen und Ausgaben Werden die voraussichtlichen Fondseinnahmen den mutmasslichen Ausgaben gegenübergestellt, so ergeben sich je nach der Beschäftigungslage folgende Mehreinnahmen bzw. Mehrausgaben: Mehreinnahmen Einnahmen
In Jahren guter Beschäftigungslage. .
Bei leichter bis mittelschwerer Krise .
Bei schwerer Krise
5,1 9,7 10,6
Ausgaben bzw. Mehrausgaben in Millionen Franken
1,2 9,6 25,0
+ 3,9 + 0,1 -- 14,4
Daraus geht hervor, dass bei guter Beschäftigungslage die Einnahmen wesentlich grösser sind als die Ausgaben und dass auch bei einer mittelschweren Krise kein Ausgabenüberschuss zu erwarten ist. Dagegen reichen die Einnahmen bei einer schweren Krise bei weitem nicht aus zur Deckung der Ausgaben, so dass die Ausgleichszuschüsse zu einem grossen Teil aus dem Fondsbestand bestritten werden müssen. Im Falle erheblicher Arbeitslosigkeit kann der Ausgabenüberschuss eines einzigen Jahres mehr als den dreifachen Betrag des Einnahmenüberschusses eines Jahres mit guter Beschäftigungslage erreichen.
Es besteht deshalb die Gefahr, dass die Einnahmenüberschüsse der Jahre mit guter Konjunktur gesamthaft nicht zur Deckung der Ausgabenüberschüsse bei einer schweren Krise ausreichen. Angesichts der Ungewissheit über die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung ist es jedoch unmöglich, sich hierüber ein zuverlässiges Bild zu machen. Pur die Jahre 1982 bis 1949 hätten die Einnahmen und Ausgaben des Fonds schätzungsweise betragen: Einnahmen
Mehreinnahmen Ausgaben bzw. Mehrausgaben in Millionen Franken
1982 bis 1936 . . .
1937 bis 1940 . . .
1941 bis 1949 . . .
53,0 38,8 45,9
125,0 88,4 10,8
--72,0 + 0,4 + 35,1
1932 bis 1949 . . .
137,7
174,2
--36,5
Auf Grund dieser Berechnung ergäbe sich in diesen 18 Jahren ein Ausgabenüberschuss von 36,5 Millionen Franken. Würden jedoch nicht nur die Bundesblatt. 102. Jahrg. Bd. II.
43
590 Jahre 1982 bis 1986, sondern auch 1987 und 1988 als Jahre schwerer Krise und die Jahre 1941 bis 1945 als Jahre leichter Krise in Eechnung gestellt, so würde sich der Ausgabenüberschuss auf 66,2 Millionen Pranken eshöhen. Da jedoch gegenwärtig zahlreiche Kassen über ein ansehnliches Stammvermögen verfügen, das im Falle grösserer Belastung herangezogen werden müsste, bevor Zuschüsse aus dem Kassenausgleichsfonds entrichtet werden, wird der Fonds auch bei zunehmender Arbeitslosigkeit vorerst nicht sehr stark in Anspruch genommen. Die Finanzierung würde daher selbst bei erheblicher Arbeitslosigkeit zur Gewährung der notwendigen Ausgleichszuschüsse für mehrere Jahre genügen. Bei einer ausgedehnten und länger dauernden Wirtschaftskrise würde die vorgesehene Finanzierung des Ausgleichsfonds dagegen nicht mehr zur Dekkung der Zuschüsse ausreichen, so dass in diesem Fall mit einem allmählichen Bückgang des Fondsbestandes gerechnet werden müsste.
V, Künftige Prämienleistungen der Versicherten Die Prämien der Versicherten müssen nach der Vorlage so bemessen werden, dass sie ausreichen für die Grundprämien, die Beiträge an den Kassenausgleichsfonds, die nicht anrechenbaren Verwaltungskosten, die Subventionsabstriche, Prämienausfälle und andere unvorhergesehene Ausgaben.
Die grundlegenden Bestimmungen über die Bemessung der Prämien werden von der Vorlage beibehalten, immerhin treten in bezug auf die Grundprämien und die Beiträge an den Kassenausgleichsfonds verschiedene Änderungen ein (vgl. S. 558 ff.), die eine Keine von Kassen nötigen werden, ihre Prämien zu erhöhen.
7. Grundprämie Für Kassen, deren Belastungsgrad im Durchschnitt der letzten zehn Jahre mehr als 7 % beträgt, wird für die Bemessung der Grundprämie nach wie vor auf einen Belastungsgrad von höchstens 7 % abgestellt. Gewisse Erhöhungen oder Herabsetzungen der Grundprämie ergeben sich dagegen für Kassen, deren durchschnittlicher Belastungsgrad weniger als 7 % beträgt, da in diesen Fällen die Festsetzung der Grundprämie nicht mehr wie bisher im Ermessen der Bundesbehörden liegt, sondern auf den durchschnittlichen Belastungsgrad der letzten zehn Jahre, erhöht um einen Drittel, abgestellt wird. Ausserdem wird sich für einzelne Kassen eine Erhöhung der Grundprämie ergeben, weil die Höhe des Stammvermögens bei der Festsetzung der Grundprämie
inskünftig nicht mehr berücksichtigt wird. Ferner wird die Heraufsetzung des Mindestbetrages der Grundprämie von 6 Franken je Versicherten auf 12 Franken einige Kassen mit niedrigem Belastungsgrad zu einer Erhöhung der statutarischen Prämien nötigen.
Für diejenigen Kassen, die einen durchschnittlichen Belastungsgrad von 0 bis 5 % aufweisen, wird ferner die Anwendung der neuen Subventionsskala
gemäss Artikel 46 der Vorlage eine Steigerung der Grundprämie zur Folge haben.
Da die Grundprämien zusammen mit den Beiträgen des Bundes und der Kantone bis zu einer Belastung von 7 % die subventionsberechtigten Kassenausgaben decken müssen, hat die Herabsetzung der Beiträge der öffentlichen Hand zwangsläufig eine Erhöhung der Grundprämien zur Folge. Diese Erhöhung beträgt gegenüber der geltenden Regelung je nach dem Belastungsgrad der Kasse:
Belastungsgrad
1% 2% 3%. . . . . . .
4% .
5 % und mehr . .
Erhöhung der Grundprämie
ca.35% ca. 27 % ca. 19 % ca. 10 % 0%
Über die Gliederung der Kassen und der Versicherten nach dem Belastungsgrad gibt die folgende Zusammenstellung Aufschluss, der die durchschnittliche Belastung der Jahre 1988 bis 1947 zugrunde hegt.
Kassen und Versicherte -nach dem durchschnittlichen Belastungsgrad der Jahre 1938 bis 1947 Durchschnittlicher Belastungsgrad
0 bis 1,1 bis 2,1 bis 8 1 bis 4,1 bis 0 bis 5,1 6,1 7,1 8,1 9,1 10,1 11,1 12,1 13,1 14,1 15,1 20,1
bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis bis
1% 2% 3% 4% 5% 5%
...
6% 7% 8% 9% 10 % 11 % 12 % 18 % 14 % 15 % 20 % 30 % . .
Zahl der Kassen
Zahl der Versicherten
34 26 15 22 9 106
68613
19 8 15 8 6 3 5 2 2 1 5 4 2 SO
30,1 % und mehr 5,1 % und mehr
Total
186
29 669
22122 36760 32986 190 150
68958 36261 129248
14681 23 508
8344 9562
8 187 1 461 312 5816
49055
1 640 357 033
547183
592 Der durchschnittliche Belastungsgrad der Kassen betrug im Durchschnitt der Jahre 1938 bis 1947 7,35%. Von der Erhöhung der Grundprämie, die durch die Änderung der Subventionsskala bedingt ist, werden zwar mehr als die Hälfte der Kassen (106), jedoch nur ungefähr ein Drittel der Versicherten (190 000) betroffen. Da es sich hiebei durchwegs um Kassen handelt, deren Grundprämien wesentlich unter dem Landesdurchschnitt liegen, ist für sie eine Erhöhung tragbar. Abgesehen davon werden die Mehrleistungen an Grundprämien, die sich infolge Änderung der Subventionsskala, Heraufsetzung des Mindestansatzes sowie infolge der geringeren Berücksichtigung der Stammvermögen ergeben, durch die Minderleistungen aufgewogen, die sich infolge der Herabsetzung der Grundprämie bei Kassen mit einem Belastungsgrad von weniger als 7 % ergeben. So hätte auf Grund der Vorlage die Gesamtsumme der Grundprämien bei Zugrundelegung des durchschnittlichen Belastungsgrades der Jahre 1938 bis 1947 und eines durchschnittlichen Taggeldes von 9.50 Pranken rund 16 280 000 Franken im Jahr betragen gegenüber 16 295 000 Franken auf Grund der gegenwärtigen Eegelung. Dies trifft allerdings nur für Jahre mit verhältnismässig geringer Belastung zu, während mit zunehmender Belastung die Grundprämien nach der Vorlage höher ausfallen werden als nach der jetzigen Hegelung.
Da sich das Taggeld auf Grund der Vorlage von 9,50 Franken auf 10.35 Franken erhöht, hat dies, immer unter der Annahme eines durchschnittlichen Belastungsgrades entsprechend der Jahre 1938 bis 1947, im Durchschnitt aller Versicherten eine Erhöhung der Grundprämie von ungefähr 2.40 Franken zur Folge. Die oben erwähnte Gesamtsumme der Grundprämie von 16 280 000 Franken wird sich dadurch um ungefähr l 800 000 auf 17 580 000 Franken erhöhen.
Falls bei einer schweren Krise der Belastungsgrad der meisten Kassen auf 5 oder mehr Prozent ansteigt, wird die Gesamtsumme der Grundprämien schätzungsweise 20 bis 22 Millionen Franken betragen.
Z. Höhe der statutarischen Prämien Die statutarische Prämie, das heisst die vom Versicherten tatsächlich erhobene Prämie, muss ausser der Grundprämie auch die übrigen Ausgaben der Kasse decken. Bei diesen übrigen Ausgaben tritt gegenüber der bisherigen Eegelung lediglich in bezug auf die Beiträge an den Kassenausgleichsfonds eine ins Gewicht fallende
Änderung ein. Der jährliche Beitrag an diesen Fonds erhöht sich von 2 Franken auf 4 Franken je Versicherten, wobei zudem im Falle einer starken Inanspruchnahme des Fonds Erhöhungen um maximal 10 Franken vorgesehen sind. In den folgenden Berechnungen wird diese Beitragserhöhung mit durchschnittlich 4 Franken in Kechnung gestellt.
Über die Gliederung der Versicherten nach der Höhe der statutarischen Prämien gwiiiäss Bundesratsbeschluss und gomäes Vorlage gibt die folgende Zusammenstellung Aufschluss. Der Berechnung wurden die Verhältnisse dea Jahres 1947 zugrunde" gelegt.
593 Kassen und Versicherte nach der Prämienhöhe gemäss Bundesratsbeschluss und gemäss Vorlage (berechnet für das Jahr 1947) Gemäss Vorlage
. Gemäss Bundesratsbeschluss Jahresprämie Je Versicherten
Zahl der
1
2
bis Fr. 10.-- Fr. 10.01 bis Fr. 20.-- Fr. 20. 01 bis Fr. 30.-- Fr. 30. 01 bis Fr. 40.-- Fr. 40. 01 bis Fr. 50.-- Fr. 50. 01 bis Fr. 60.-- Fr. 60.01 und mehr .
Total
3 20 29
76 45 .
9 4 186
Zahl der Versicherten absolut
in%
3
4
4000 17000
80000 266 000 89000 82000 9000
0,7 3,1 14,6 48,6 16,3 15,0 1,7
547 000 100,0
Zahl der
Zahl der Versicherten absolut
5 --
18 38 34 63 28 5
186
In %
6
7
--
.--
16000 73000 56000 246 000 150000 6000
2,9 13,4 10,2 45,0 27,4 1,1
517 000 100,0
Der Tabelle ist zu entnehmen, dass im Jahre 1947 zwei Drittel der Versicherten eine Jahresprämie von weniger als 40 Pranken und ein Drittel von mehr als 40 Franken zu leisten hatten, wogegen nach der Vorlage drei Viertel der Versicherten mehr als 40 Franken und nur ein Viertel weniger als 40 Franken hätten leisten müssen. Während auf Grund der geltenden Eegelung rund die Hälfte der Versicherten eine Prämie zwischen 80 und 40 Franken zu entrichten hatte, würden auf Grund der Vorlage 45 % aller Versicherten eine Prämie von 40 bis 50 Franken zu leisten haben. Die durchschnittliche Prämienleistung wird somit eine Erhöhung erfahren, wobei zu bemerken ist, dass Prämien von über 50 Franken im Jahr vielfach auf überdurchschnittlich hohe Verwaltungskosten zurückzuführen sind. Dagegen wird die grosse Differenzierung in der Prämienhöhe durch die Vorlage etwas gemildert. Die Prämien von weniger als 10 Franken werden überhaupt verschwinden, da jede Kasse inskünftig eine Prämie von mindestens 16 Franken (12 Franken Mindestgrundprämie zuzüglich 4 Franken Beitrag an den Kassenausgleichsfnds), wozu gegebenenfalls noch die erhöhten Beiträge an den Kassenausgleichsfonds kommen, erheben muss. Ebenso wird die oberste Prämienklasse von 60 Franken und darüber relativ und absolut an Bedeutung zurücktreten.
Im Durchschnitt aller Versicherten wird die Prämie um rund 6.80 Franken erhöht werden müssen. Diese Erhöhung wird die Kassen allerdings in unterschiedlicher Weise treffen. Zahlreiche Kassen werden ohne Prämienerhöhung auskommen, da sie gegenwärtig zu hohe Prämien erheben, die auch für die Deckung der Mehrausgaben gemäss Vorlage ausreichen. Bei andern Kassen sind dagegen die Prämien gegenwärtig sehr knapp bemessen, so dass sie gezwungen sein werden, ihre Prämien überdurchschnittlich zu erhöhen. Eine vorläufige
594 Berechnung ergibt, dass die Prämien für rund einen Viertel der Versicherten keine Erhöhung erfahren; für rund einen Fünftel wird die Erhöhung unter 6 Franken bleiben, während ein Drittel der Versicherten eine Erhöhung von 6 bis 10 Franken und ein Fünftel eine solche von mehr als 10 Franken tragen muss. Diese Prämienerhöhungen werden nicht von allen Kassen sofort nach Inkraftreten der Vorlage vorgenommen werden müssen, da viele Kassen über einen ansehnlichen Prämienausgleichsfonds verfügen, aus dem sie die Differenz zwischen den bisherigen und den neuen Prämien einige Zeit decken können.
VI.
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Zusammenfassend kann in bezug auf die finanziellen Auswirkungen der Vorlage folgendes festgestellt werden.
Unter Zugrundelegung der heutigen Lohnverhältnisse, d. h. eines Taggeldes von 9.50 Franken, würden sich die Auszahlungen der Arbeitslosenkassen auf Grund der geltenden Kegelung bei einer Arbeitslosigkeit im Ausmass der Jahre 1982 bis 1949 im Jahresdurchschnitt auf 58,2 Millionen Franken belaufen.
Durch die drei hauptsächlichsten Änderungen der Vorlage (Erhöhung des Taggeldes, Wegfall der Sonderregelung für Teilarbeitslose, Verlängerung der Bezugsdauer) würden sich die Auszahlungen durchschnittlich um 18,7 Millionen.
Franken auf 76,9 Millionen Pranken erhöhen, wobei 10,9 Millionen Franken auf die Bezugsdauerverlängerung entfallen. Anderseits würde die Krisenunterstützung mit durchschnittlich 11,4 Millionen Franken in Wegfall kommen.
Gesamthaft würden somit den Versicherten auf Grund der Vorlage durchschnittlich 7,3 Millionen Franken im Jahr mehr ausbezahlt, als ihnen auf Grund der geltenden Eegelung sowohl an Arbeitslosenentschädigungen als auch an Krisenunterstützungen ausgerichtet würde.
Die subventionsberechtigten Verwaltungskosten, die nach der geltenden Eegelung 2,6 Millionen Franken im Jahr betragen, können nach der Vorlage mit 2,0 Millionen Franken in Rechnung gestellt werden, Der Gesamtaufwand der Arbeitslosenkassen beläuft sich somit auf 60,8 Millionen Franken gemäss Bundesratsbeschluss und auf 78,9 Millionen Franken gemäss Vorlage.
Die Beiträge, die Bund und Kantone durchschnittlich im Jahr an diesen Gesamtaufwand zu leisten hätten, sind aus der nachstehenden Tabelle ersichtlich, wobei vergleichshalber die Beiträge auf Grund der geltenden Eegelung angeführt werden.
Obschon den Versicherten im Jahr 7,8 Millionen Franken mehr ausgerichtet werden, hat die öffentliche Hand, wie aus dieser Zusammenstellung hervorgeht, gesamthaft im Jahr 516 000 Franken weniger zu leisten als bisher.
Insgesamt müssen somit 7,8 Millionen Franken im Jahr von anderer Seite, nämlich durch erhöhte. Prämien der Versicherten, Heranziehung der Vermögen der Arbeitslosenkassen und Zuschüsse auf Kosten des. Kassenausgleichsfonds, zusätzlich aufgebracht werden.
Die Versicherten haben, wie dargelegt, eine Prämienerhöhung von durchschnittlich 6.30 Franken zu tragen. Bei einem Bestand von 550 000 Versicherten
595 Gesamtaufwand von Bund und Kantonen gemäss Vorlage und gemäss Bundesratsbeschluss Beiträge an
Bund Vorlage
ERB
Kan boue Vorlage BEB
To tal
Vorlage
BRB
In 1000 Franken
Arbeitslosenkassen 24831 19389 24831 19389 49662 38778 Kassenausgleichsfonds . . . 1100 1470 1 100 730 2200 2200 Krisenunterstützung . . . .
3800 7600 11400 Gesamtaufwand . . . .
Mehraufwand des Bundes. .
Einsparungen der Kantone .
Verminderung des Gesamtaufwandes
25931 24659 25931 27719 51862 52378 1272
1 788 516
entspricht dies einer jährlichen zusätzlichen Leistung von rund 8,5 Millionen Franken.
Der Kassenausgleichsfonds weist, wie ebenfalls oben dargelegt, in dem in Betracht gezogenen Zeitabschnitt von 1982 bis 1949 einen Ausgabenüberschuss von 36,5 Millionen Franken auf, der zu Lasten des Fondsbestandes geht. Dazu kommen noch die Zinserträgnisse, die unter Berücksichtigung des veränderlichen Fondsbestandes in diesen Jahren auf insgesamt 12,6 Millionen Franken veranschlagt werden können. Der Fonds trägt somit aus seinem Bestand zuzüglich der Zinsen insgesamt 49,1 Millionen Franken oder rund 2,7 Millionen Franken im Jahr an die Deckung des Gesamtaufwandes bei.
Der Mehraufwand von insgesamt 7,8 Millionen Franken wird daher ungefähr zu 45 % (8,5 Mill.) durch die Versicherten und zu 35 % (2,7 Mill.) durch den Kassenausgleichsfonds getragen. Die restlichen 20 % (1,6 Mill.) gehen zu Lasten der Kassenvermögen, die in geringerem Masse geäufnet und im Falle zunehmender Arbeitslosigkeit stärker in Anspruch genommen werden.
Gestützt auf diese Darlegungen beantragen wir Ihnen die Annahme des Entwurfes zu einem Bundesgesetz über die Arbeitslosenversicherung.
Genehmigen Sie, Herr Präsident, hochgeehrte Herren, die Versicherung unserer vollkommenen Hochachtung.
Bern, den 16. August 1950.
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates, Der Bundespräsident: Max Petitpierre Der Vizekanzler: Ch. Oser
596
Entwurf
Bundesgesetz über
die Arbeitslosenversicherung
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 34ter, Absatz l, lit. f, und Absatz 3 der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 16. August 1950, beschliesst: Erster Abschnitt Allgemeine Bestimmungen
Art. l Aufbau der Die Arbeitslosenversicherung nach Massgabe dieses Gesetzes wird versicherung von den anerkannten Arbeitslosenversicherungskassen (im folgenden Kassen genannt) als Versicherungsträgem unter der Aufsicht des Bundes und unter Mitwirkung der Kantone durchgeführt.
Art. 2 Versicherung-
Als Versicherungsträger können vom Bund anerkannt werden: o. öffentliche Kassen, die von Kantonen, Bezirken oder Gemeinden errichtet werden; fe. private paritätische Kassen, die von Arbeitgebern und Arbeitnehmern oder ihren Verbänden gemeinsam errichtet und verwaltet werden; c. private einseitige Kassen, die von Arbeitnehmerverbänden errichtet werden.
Art. 8 Aufsicht, des
Der Bund übt die Aufsicht über die Durchführung dieses Gesetzes aus und sorgt für dessen.einheitliche Anwendung durch die Kantone und die anerkannten Kassen.
597
Art. 4 . Die Mitwirkung der Kantone bei der Durchführung der Arbeitslosenversicherung wird durch dieses Gesetz geordnet.
2 Die Befugnis zur Errichtung öffentlicher Kassen und zur Einführung des allgemeinen Versicherungsobligatoriums durch die Kantone wird vorbehalten. Beim Erlass der erforderlichen Vorschriften haben sie sich an die Bestimmungen dieses Gesetzes zu halten.
3 Verpflichtet ein Kanton in den zur Durchführung des Versichernngsobligatoriums erforderlichen Vorschriften die Arbeitgeber zum Einzug der Prämien, so ist eine solche Bestimmung auch anwendbar auf ausserkantonale Arbeitgeber von Versicherungspflichtigen Arbeitnehmern.
4 Artikel 65, Absatz 4, bleibt vorbehalten.
1
Art. 5 Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, sind anwendbar: a. bei öffentlichen Kassen die kantonalen Vorschriften sowie die gestützt darauf erlassenen Kassenvorschriften; b. bei privaten Kassen die Vorschriften des Zivilgesetzbuches und des Obligationenrechts sowie die in ihrem Eahmen erlassenen Kassenvorschriften, wie Statuten und Eeglemente.
Mitwirkung der Kantone
Verhältnis des Gesetzes zu den Kassenvorschrlften
Zweiter Abschnitt Anerkannte Kassen
Art. 6 Kassen, die um die Anerkennung durch den Bund nachsuchen, haben nachzuweisen, dass sie mindestens 500 Versicherte zählen, keine der Arbeitslosenversicherung fremden Zwecke verfolgen und die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen.
2 Private Kassen müssen in der Eechtsform des Vereins oder der Genossenschaft errichtet sein.
1
Voraussetzungen der Anerkennung
Art. 7 Die Anerkennung wird auf Gesuch hin vom Bundesamt für Indu- Zuständigkeit strie, Gewerbe und Arbeit (im folgenden Bundesamt genannt) aus- und Verfahrcn gesprochen.
z Die Kassenvorschriften und deren Änderung bedürfen der Genehmigung des Bundesamtes.
3 Öffentliche Kassen können nur mit Zustimmung des zuständigen Kantons anerkannt werden. Vor der Anerkennung privater Kassen sind die beteiligten Kantone anzuhören.
1
598
Art. 8 Wegfall der 1 Anerkannte Kassen können durch schriftliche Mitteilung an das AnerkennungBundesamtt au fdiee Anerkennung verzichten. Der Verzicht wird unter Vorbehalt besonderer Verhältnisse auf Ende des Kalenderjahres, frühestens aber nach 6 Monaten wirksam.
2 Die Anerkennung ist vom Bundesamt zu entziehen, wenn die Kasse a. die gesetzlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllt und trotz Aufforderung durch das Bundesamt innert angemessener Frist den gesetzmässigen Zustand nicht wieder herstellt ; b. den Weisungen der zuständigen Behörden des Bundes oder der Kantone trotz Mahnung wiederholt nicht Folge leistet.
3 Hat eine Kasse auf die Anerkennung verziehtet oder ist ihr diese entzogen worden, so kann sie vor Ablauf von fünf Jahren nicht neuerdings anerkannt werden.
Art. 9 1 Vereinigung Kassen können sich nur mit Zustimmung des Bundesamtes vereinigen. Vor der Vereinigung Öffentlicher Kassen sind die beteiligten Kantone anzuhören.
2 Beschliesst eine Kasse die Auflösung, so hat sie dies dem Bundesamt schriftlich mitzuteilen. Der Auflösungsbeschluss wird unter Vorbehalt besonderer Verhältnisse auf Ende des Kalenderjahres, frühestens aber nach sechs Monaten wirksam.
ordnungsbussen
Art. 10 Die Kassen können Mitglieder, die Kassenvorschriften verletzen, nach vorausgegangener Mahnung mit Ordnungsbussen bis zu 50 Franken belegen.
Art. 11 1 verantwortlichDie Organe der Kasse haften, unabhängig von der Rechtsform Kassenorgane der Kasse, nach Massgabe der Artikel 916 bis 919 des Obligationenrechts.
2 Für die Haftung der Organe öffentlicher Kassen bleiben abweichende kantonale Vorschriften vorbehalten.
Steuerfreiheit
Art. 12 1 Die Kassen sind von den direkten Einkommens- und Vermögenssteuern sowie von den Erbschafts- und Schenkungssteuern befreit.
2 Urkunden, die bei der Durchführung der Arbeitslosenversicherung im Verkehr mit den Versicherten oder mit den Kassen verwendet werden, sind von den kantonalen und kommunalen Abgaben und Gebühren befreit.
599 Dritter Abschnitt %
Versicherte Personen und ihre Pflichten
Art. 13 1
Arbeitnehmer, die sich nach Massgabe dieses Gesetzes versichern wollen, haben einer anerkannten Kasse als Mitglied beizutreten.
2 Kein Versicherter darf gleichzeitig mehr als einer Kasse angehören.
3 Die Kassenvorschriften können bestimmen, dass nur Arbeitnehmer als Mitglieder aufgenommen werden, die im Tätigkeitsbereich der Kasse wohnen. Private Kassen können ausserdem die Mitgliedschaft auf einen bestimmten Personen- oder Berufskreis beschränken. Weitere Voraussetzungen für die Aufnahme von Versicherten sind unzulässig.
Freiwillig Versicherte
Art. 14 1
Die Kantone haben den Arbeitnehmern, die sie dem Versicherungsobligatorium unterstellen, die Wahl unter den anerkannten Kassen frei zu stellen.
2 Dem Versicherungsobligatorium dürfen von den Kantonen nicht unterstellt werden: a. die auf feste Amtsdauer gewählten Beamten, Angestellten und Arbeiter der Verwaltungen und Betriebe des Bundes ; b. das fest angestellte Personal der konzessionierten Transportanstalten ; c. das fest angestellte Personal öffentlicher Verwaltungen fremder Staaten und internationaler Organisationen.
3 Artikel 13 Absätze 2 und 8, sind auch auf obligatorisch Versicherte anwendbar.
Art. 15 1
Die Kassen dürfen als Versicherte nur versicherungsfähige Arbeitnehmer aufnehmen. Versicherungsfähig ist: a. wer in der Schweiz gemäss den Bestimmungen von Artikel 23 bis 26 des Zivilgesetzbuches Wohnsitz hat; 6. wer regelmässig als Arbeitnehmer eine Erwerbstätigkeit ausübt, die genügend überprüfbar ist; c. wer nach seinen persönlichen Eigenschaften geeignet ist, für eine andere Arbeit vermittelt zu werden; d. wer das sechzehnte, nicht aber das sechzigste Altersjahr überschritten hat, es sei denn, dass er bei Vollendung des sechzigsten Altersjahres bereits einer Kasse angehört.
2 Die Versicherungsfähigkeit von Personen, bei denen besondere Verhältnisse vorliegen, wie Arbeitnehmer, die daneben noch einen Be-
Obligatorisch Versicherte
Versicherungsfähigeit
600
trieb als Selbständigerwerbende fähren oder die vorher in der Landwirtschaft tätig waren, Lehrlinge, im Betrieb mitarbeitende Familien glieder oder Verwandte, wird durch Verordnung geregelt.
3 Ist die Kasse im Zweifel, ob eine Person versicherungsfähig ist, so hat sie den Fall der zuständigen kantonalen Amtsstelle zu unterbreiten, welche die entsprechende Verfügung erlässt.
AufnahmeP flicht
Erwerb und Verlust der Mitgliedschaft
Ausschluss
Art. 16 Die Kassen sind verpflichtet, jeden in ihrem Tätigkeitsbereich wohnhaften Arbeitnehmer aufzunehmen, der die Voraussetzungen gemäss Artikel 13, Absatz 3, und Artikel 15 erfüllt.
2 Die Kassen können die Aufnahme von versicherungsfähigen Arbeitnehmern verweigern, die innerhalb eines Jahres vor Einreichung des Beitrittsgesuches von einer andern Kasse gemäss Artikel 18, Absatz 2, zweiter Satz, ausgeschlossen worden sind. Vorbehalten bleiben abweichende Vorschriften von Kantonen mit Versicherungsobligatorium.
1
Art. 17 Die Kassenmitgliedschaft kann auf Beginn einer Prämienperiode oder, wenn diese länger als einen Monat dauert, auf Beginn eines Monats erworben werden. Sie kann nicht rückwirkend erworben werden.
2 Ein Versicherter kann auf Ende einer Prämienperiode austreten.
Der Austritt ist der Kasse schriftlich mitzuteilen und wird erst nach Ablauf von sechs Monaten wirksam. Diese Frist kann in den Kassenvorschriften auf drei Monate beschränkt werden.
3 Ein Arbeitgebermitglied kann aus einer paritätischen Kasse auf Jahresende austreten. Der Austritt ist der Kasse schriftlich mitzuteilen und wird erst nach Ablauf von sechs Monaten wirksam. Diese Frist kann in den Kassenvorschriften verlängert werden.
4 Einkaufs- und Austrittsgelder dürfen nicht erhoben werden.
1
Art. 18 Die Kassen haben Versicherte, welche die gesetzlichen Voraussetzungen gemäss Artikel 16 nicht mehr erfüllen, ohne Verzug auszuschliessen.
2 Unter Vorbehalt von Artikel 19 können die Kassen Versicherte ausschliessen, welche die Voraussetzungen gemäss Artikel 18, Absatz 8, nicht mehr erfüllen. Ferner können sie Versicherteausschliessen,, welche die Vorschriften wiederholt oder in schwerer Weise verletzen.
3 Versicherte, zu deren Aufnahme die Kassen gemäss Artikel 16, Absatz l, verpflichtet sind, können nicht aus andern als den in den Absätzen l und 2 genannten Gründen ausgeschlossen werden.
1
601 Art. 19 1
Beruht die Kassenmitgliedschaft auf der Zugehörigkeit zu einem weiterbestand Verband, so bleibt sie bei deren Verlust mindestens solange bestehen, de %dîaft ed " als der Übertritt in eine andere Kasse unmöglich oder nicht zumutbar ist.
a In gleicher Weise bleibt die Kassenmitgliedschaft von Arbeitnehmermitgliedern paritätischer Kassen bestehen, wenn der Arbeitnehmer nicht mehr im Dienste eines Arbeitgebermitghedes tätig ist oder wenn der Arbeitgeber aus der Kasse ausscheidet.
s
Besondere Fälle, wie der durch Wohnortswechsel bedingte. Übertritt in eine andere Kasse und der Weiterbestand der Kassenmitgliedschaft bei vorübergehendem Ausländsaufenthalt werden durch Verordnung geregelt.
Art. 20 Jeder Versicherte ist gegenüber der Kasse zur Leistung von Prämien verpflichtet.
2 Für besondere Verhältnisse kann durch Verordnung die vorübergehende Befreiung von der Pflicht zur Prämienleistung sowie die vorübergehende Herabsetzung der Prämien vorgesehen werden.
3 Bei den paritätischen Kassen sind die Arbeitgebermitglieder gegenüber der Kasse zur Leistung eines durch Verordnung zu bestimmenden angemessenen Teils der Prämien ihrer versicherten Arbeitnehmer verpflichtet.
1
Art. 21 Die Prämien sind in den Kassenvorschriften festzusetzen und so zu bemessen, dass sie mindestens der Grundpräroie gemäss Artikel 40 entsprechen und ausserdem ausreichen: a. für die Bestreitung der nicht anrechenbaren Verwaltungskosten und unvorhergesehener Ausgaben; b. für die Leistung der Beiträge an den Kassenausgleichsfonds gemäss Artikel 47, Absatz 2, ht. a; c. für die Deckung von Prämienausfällen und von uneinbringlichen oder gemäss Artikel 37, Absatz l, erlassenen Bückforderungen.
1
2
Die Prämien sind nach der Höhe des versicherten Verdienstes abzustufen; versicherbar ist jedoch höchstens ein Tagesverdienst von 22 Franken.
8 Die Versicherten können durch die Kassenvorschriften verpflichtet werden, sich nach ihrem tatsächlichen Verdienst zu versichern.
Pr&mienpflicht
Bemessung der Prämien
602 Art. 22 Fälligkeit und Untergang von Prämienforderungen
1
Die Prämien sind für jede Prämienperiode zum voraus zu erheben und werden nach Massgabe der Kassenvorschriften fällig.
2
Die Kasse hat nicht rechtzeitig bezahlte Prämien einzufordern und darf auf ihre Forderung nicht verzichten; vorbehalten bleibt die vorübergehende Befreiung oder Herabsetzung gemäss Artikel 20, Absatz 2.
3 Die Prämienforderung geht unter mit dem Ablauf von drei Jahren seit der Fälligkeit.
Art. 23 Rückforderung von Prämien
1
Der Versicherte kann bezahlte Prämien, zu deren Leistung er nicht verpflichtet war, zurückfordern.
2
Wird ein Versicherter gemäss Artikel 18, Absatz 1, von der Kasse ausgeschlossen, so kann er die seit dem letzten Bezug von Arbeitslosenentschädigung, längstens aber seit dem Wegfall der Versicherungsfähigkeit bezahlten Prämien zurückfordern.
3 Der Rückforderungsanspruch geht unter mit dem Ablauf von drei Jahren seit der Zahlung.
Art. 24 ' 1
Weitere Pflichten
Die Versicherten und ihre Angehörigen, die beteiligten Arbeitgeber sowie Personen, die sich zur Aufnahme in eine Kasse anmelden, haben den Kassenorganen sowie den zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen.
2
Die Versicherten haben die Kontrollvorschriften nach Massgabe der Verordnung zu befolgen, sich den Weisungen der Arbeitsämter zur Übernahme zumutbarer Arbeit oder zum Besuch von Umschulungsoder Weiterbildungskursen zu unterziehen und sich auch persönlich um Arbeit zu bemühen. Die Befugnis der Arbeitsämter zum Erlass solcher Weisungen wird durch Verordnung näher geregelt.
, Vierter Abschnitt
Arbeitslosenentschädigung Art, 25 Anspruchsberechtigung
1
Die Leistungen der Kassen an die Versicherten bestehen in Arbeitslosenentschädigungen.
. 2 Der Versicherte hat der Kasse gegenüber Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung, wenn er
603 a. während der Wartefrist gemäss Artikel 26 Mitglied einer Kasse gewesen ist und die Prämien bezahlt hat; b. vor der Geltendmachung seines Anspruchs während einer durch Verordnung festzusetzenden Mindestzahl von Arbeitstagen als Arbeitnehmer tätig war; c. einen anrechenbaren Verdienstausfall gemäss Artikel 27 oder 30 erlitten hat.
3 Ist die Kasse im Zweifel, ob ein Versicherter anspruchsberechtigt ist, so hat sie den Fall der zuständigen kantonalen Amtsstelle zu unterbreiten, welche die entsprechende Verfügung erlässt.
*
Art. 26 1 Die ordentliche Wartefrist beträgt 180 Tage.
2 Versicherten, die binnen 30 Tagen seit dem Ausscheiden aus einer Kasse bei einer anderen Kasse, um Aufnahme nachsuchen, wird die bisherige Mitgliedschaft auf die. Wartefrist angerechnet, sofern die Prämien vorschriftsgemäss bezahlt worden sind.
3 Für Versicherte, die in eine andere Kasse übertreten oder in die bisherige Kasse wieder eintreten, ohne ihre Prämien vorschriftsgemäss bezahlt zu haben, beträgt die Wartefrist 365 Tage. Werden die ausstehenden Prämien bezahlt, so endet die Wartefrist mit der Zahlung, für Versicherte, die erst nach Ablauf der in Absatz 2 genannten Frist um Aufnahme in eine andere Kasse nachsuchen, jedoch frühestens nach 180 Tagen. Vorbehalten bleibt Artikel 81.
Art. 27 Der Verdienstausfall ist anrechenbar, wenn er durch Arbeitsausfall von insgesamt mindestens einem vollen Arbeitstag innerhalb einer Zahltagsperiode von 14 Tagen oder einem halben Monat entstanden ist.
Ausgenommen ist jedoch der erstmalige Verdienstausfall im Ausmass eines vollen Arbeitstages innerhalb eines Kalenderjahres (Karenztag).
2 Für kürzere oder längere Zahltagsperioden wird der anrechenbare Verdienstausfall durch Verordnung bestimmt.
1
Art. 28 Der Verdienstausfall ist nicht anrechenbar während Arbeitseinstellung : a. wegen vorübergehender Arbeitsunfähigkeit oder wegen vorübergehender Vermittlungsunfähigkeit ; b. wegen Ferien oder wegen Reinigungsarbeiten, Reparaturen im Betrieb oder ähnlichen Arbeiten, die üblicherweise und in wiederkehrenden Zeitabständen vorgenommen werden; 1
Wartefrist
Anrechenbarer Verdienstausfall
Nicht anrechenbarer Verdienstausfall
-
604
c. "wegen einer kollektiven Arbeitsstreitigkeit in der Schweiz, während der Dauer dieser Streitigkeit und den darauffolgenden 30 Tagen.
2
Für Sonn- und Feiertage besteht kein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung, mit Ausnahme des Weihnachts-, Neujahrs- und Auffahrtstages, sofern dieser auf einen Werktag fällt und der Versicherte für den unmittelbar vorausgehenden oder nachfolgenden Tag Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung hat.
Art. 29 Nicht anrechenbarer Verdienstauafall. bei streitigen Lohnforderungen
A nrechenbarer Verdienst* ausfall im Baugewerbe
1
Der Verdienstausfall ist ferner nicht anrechenbar während Arbeitstagen, für welche der Arbeitgeber gegenüber dem Versicherten zur Lohnzahlung verpflichtet ist.
2
Bestehen über die Lohnforderung des Versicherten gegenüber dem Arbeitgeber Zweifel, so ist die Kasse zur Ausrichtung der Arbeitslosenentschädigung ermächtigt. Mit deren Ausrichtung geht die Lohnforderung im Umfang der Arbeitslosenentschädigung samt dem gesetzlichen Kpnkursprivileg auf die Kasse über. Diese kann auf die Geltendmachung der Forderung nur mit Zustimmung der zuständigen kantonalen Amtsstelle verzichten.
Art. 30 Für Angehörige des Baugewerbes und anderer Erwerbszweige mit, witterungsbedingtem Arbeitsausfall ist, in Abweichung von Artikel 27, der Verdienstausfall anrechenbar, wenn er durch einen Arbeitsausfall von halben oder ganzen Tagen entstanden ist. Ausgenommen ist jedoch der erstmalige Verdienstausfall an den nachstehenden Karenztagen innerhalb eines jeweiligen Zeitraumes von 14 Tagen: a. für Versicherte ohne Unterhalts- oder Unterstützungspflicht während des Sommerhalbjahres an zwei Karenztagen und während des Winterhalbjahres an einem Karenztag, im ganzen Jahr aber nicht mehr als an zwölf Karenztagen ; fc. für Versicherte mit Unterhalts- oder Unterstützungspflicht während des Sommerhalbjahres an einem Karenztag, im ganzen Jahr aber nicht mehr als an sechs Karenztagen.
2 Versicherte mit Unterhalts- oder Unterstützungspflicht, die erstmals im Winterhalbjahr einen anrechenbaren Verdienstausfall erleiden, haben einen Karenztag zu bestehen, der auf die sechs Karenztage gemäss Absatz l, lit. b, angerechnet wird.
3 In Zeiten andauernder erheblicher Arbeitslosigkeit können die Karenztage durch Verordnung abweichend geregelt werden.
1
605 Art. 81 1
Die Kasse hat einen Versicherten in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn sie feststellt: a. dass er durch eigenes Verschulden arbeitslos ist ; 6. dass er unwahre oder unvollständige Angaben gemacht oder in anderer Weise die Auskunftspfhcht verletzt hat; c. dass er mit der Zahlung der Prämien im Eückstand ist oder zu Unrecht bezogene Taggelder nicht zurückerstattet hat, ohne dass eine Verrechnung gemäss Artikel 36, Absatz 2, möglich ist ; d. dass er Taggelder zu Unrecht erwirkt hat: e. dass er die Kontrollvorschriften oder die Weisungen der Arbeitsämter gemäss Artikel-24 nicht befolgt; /. dass er sich persönlich nicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht ; g. dass er den Wohnort während seiner Arbeitslosigkeit ohne Zustimmung des zuständigen Arbeitsamtes verlassen hat und dadurch die Vermittlungsmöglichkeit beeinträchtigt.
2 Die Dauer der Einstellung bemisst sich nach dem Grad des Verschuldens. Das Nähere wird durch Verordnung bestimmt.
3 Stellt die Kasse einen Versicherten trotz vorhandenem Einstellungsgrund in der Anspruchsberechtigung nicht ein, so hat die zuständige kantonale Amtsstelle die Einstellung zu verfügen.
Einstellung in der Ansptuchaberechtigung
Art. 32 1
Die Arbeitslosenentschädigung wird auf Grund des anrechenbaren Bemessung Verdienstausfalles, des versicherten Verdienstes und der Unterhalts- derit^£t8" und Unterstützungspflichten bemessen und in Form von Taggeldern Entschädigung ausgerichtet.
2 Auf einen anrechenbaren Verdienstausfall von einem vollen Arbeitstag entfällt ein Taggeld und auf einen Bruchteil hievon ein entsprechender Teil des Taggeldes.
Art. 33 1
Das Taggeld beträgt in Prozenten des versicherten Tagesverdienstes : a. 60% für Versicherte ohne Unterhalts- oder Unterstützungspflicht, jedoch höchstens 60% von 12 Franken; i. 65% für Versicherte, die eine Unterstützungspflicht erfüllen, jedoch höchstens 65% von 15 Franken; c. 70% für Versicherte, die eine Unterhaltspflicht gegenüber ihrem Ehegatten oder ihren Kindern und eine allfällige Unterstützungspflicht erfüllen, jedoch höchstens 70% von 15 Franken; Bundesblatt. 102. Jahrg. Bd. II.
44
Hölie dea Taggeldes
606 zuzüglich 30% einer allfälligen Differenz, um die der versicherte Verdienst den Betrag von 12 Franken oder 15 Franken übersteigt.
2
Versicherte, die eine Unterhalts- oder Unterstützungspflicht gegenüber mehr als einer Person erfüllen, erhalten ausserdem für die zweite und jede weitere Person eine Zulage von 50 Rappen ini Tag.
3 Das Taggeld samt Zulagen darf 85% des versicherten Tagesverdienstes nicht übersteigen.
Art. 34 1
Höchstzahl Der Versicherte hat Anspruch auf höchstens 90 volle Taggelder der Taggelder imKalenderjahrr und auf höchstens 815 Taggelder im Verlaufe, von vier aufeinanderfolgenden Jahren.
2 Versicherte, die das fünfundsechzigste Altersjahr überschritten haben, haben nur noch Anspruch auf insgesamt 860 Taggelder.
3 In Zeiten andauernder erheblicher Arbeitslosigkeit kann die Höchstzahl von 90 Taggeldern für die ganze Schweiz oder für einzelne Erwerbszweige oder Landesgegenden durch Verordnung auf 120 und bei schwerer Verschärfung auf 150 Taggelder erhöht werden.
Art. 85 1
Fälligkeit und Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung wird jeweils auf Ende Anspruches einer 14tägigen Periode fällig, soweit die Kassenvorschriften nicht etwas anderes bestimmen.
2 Der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung geht unter, wenn er nicht spätestens bis Ende Februar des auf die Entstehung des Anspruches folgenden Jahres geltend gemacht wird, doch kann er binnen drei Jahren seit der Fälligkeit mit einer Prämienforderung verrechnet werden.
Art. 36 1 Sicherung des Die Verpfändung und Abtretung des Anspruches auf ArbeitslosenAnspruches entschädigung ist nur im Umfang der Pfändbarkeit nach Massgabe der Bundesgesetzgebung über Schuldbetreibung und Konkurs gültig.
2 Eine Verrechnung des Anspruches auf Arbeitslosenentschädigung kann nur gegenüber Prämienforderungen oder Forderungen der Kasse auf Bückerstattung von zu Unrecht ausgerichteten Arbeitslosenentschädigungen in einem durch Verordnung festzusetzenden Ausmass geltend gemacht werden.
3 Durch Verordnung können Vorschriften zur Verhütung einer missbräuchlichen Verwendung der Arbeitslosenentschädigung erlassen werden.
607
Art. 37 Die Kasse hat Arbeitslosenentschädigungen, auf die der Versicherte Rückforderung keinen Anspruch hatte, zurückzufordern. War der Versicherte beim Be- v losenzug gutgläubig und würde sich die Bückforderung als grosse Härte auswirken, so kann die Kasse mit Zustimmung der zuständigen kantonalen Amtsstelle auf die Rückforderung ganz oder teilweise verzichten.
2 Der Rückforderungsanspruch geht unter mit dem Ablauf von drei Jahren seit der Auszahlung der Arbeitslosenentschädigung. Beim Vorliegen einer strafbaren Handlung, für welche das Strafrecht eine längere Verjährungsfrist vorsieht, ist diese massgebend.
1
Art. 88 Über die Voraussetzungen und die Bemessung der Arbeitslosenentschädigung können durch Verordnung besondere Vorschriften erlassen werden: a. für Grenzgänger; b. für periodisch tätige Arbeitnehmer, wie Saisonarbeiter und andere Arbeitnehmer mit berufsüblichem Arbeitsausfall, unter Vorbehalt von Artikel 80; c. für Heimarbeiter; d. für Arbeitnehmer, deren Lohn ganz oder teilweise in Provisionen oder Bedienungsgeldern besteht; e. für Versicherte, die eine Unfallrente oder Taggelder einer Krankenversicherung beziehen.
esondere Vorschriften B
Fünfter Abschnitt Aufbringung der Mittel 1. Kassenhaushalt und Kassenvermögen Art. 89 Die finanziellen Mittel für dio vorschriftsgemäss ausbezahlten Arbeitslosenentschädigungen und die anrechenbaren Verwaltungskosten sind aufzubringen durch: a. die Grundprämie gemäss Artikel 40; b. die Erträgnisse des Stammvermögens gemäss Artikel 42; c. die Beiträge des Bundes und der Kantone gemäss Artikel 45 und 46; à. allfällige Ausgleichszuschüsse gemäss Artikel 48.
2 Die Mittel für die übrigen Ausgaben sind aufzubringen durch den die Grundprämie übersteigenden Teil der gemäss Artikel 21 zu erhebenden Prämie sowie durch andere in Absatz l nicht genannte Einnahmen.
1
Kassenhaushalt
608 Art. 40 Grundprämie
Belastungsgrad und durch schnittliches Taggeld
1
Für jede Kasse wird vom Bundesamt jährlich die Grundprämie festgesetzt, die, auf den einzelnen Versicherten berechnet, nicht weniger als 12 Franken betragen darf.
2 Die Grundprämie ist so zu bemessen, dass sie, zusammen mit den Beiträgen des Bundes und der Kantone, berechnet nach Artikel 45, Absatz 2, die vorschriftsgemäss ausbezahlten Arbeitslosenentschädigungen und die anrechenbaren Verwaltungskosten zu decken vermag.
Dabei ist der durchschnittliche Belastungsgrad der letzten zehn Jahre, höchstens jedoch ein solcher von 7%, und das durchschnittliche Taggeld des Rechnungsjahres gemäss Artikel 41 zugrunde zu legen, 3 Beträgt das Stammvermögen einer Kasse, auf den einzelnen Versicherten berechnet, weniger als das 40fache des durchschnittlichen Taggeldes, so wird der gemäss Absatz 2 ermittelte Belastungsgrad um einen Drittel, höchstens jedoch auf 7%, erhöht.
Art. 41 Der Belastungsgrad entspricht dem in Prozenten ausgedrückten Verhältnis zwischen der Zahl der Vollbezüger und der Gesamtzahl der Versicherten. Die Zahl der Vollbezüger ergibt sich, indem die Gesamtzahl der von einer Kasse ausgerichteten Taggelder durch 90 geteilt wird.
Taggelder, die auf Grund einer Verordnung gemäss Artikel 34, Absatz 3, ausgerichtet wurden, werden dabei nicht berücksichtigt.
2 Das durchschnittliche Taggeld einer Kasse entspricht der Summe der während eines Jahres ausbezahlten Arbeitslosenentschädigungen, geteilt durch die Anzahl der ausgerichteten Taggelder. Ergibt sich eine einseitige Belastung durch Versicherte, deren Verdienst vom DurchSchnittsverdienst aller Angehörigen dieser Kasse erheblich abweicht, so ist das durchschnittliche Taggeld dieser einseitigen Belastung entsprechend zu erhöhen oder herabzusetzen.
1
Art. 42 1
Stammvermögen
Jede Kasse hat sich über ein Stammvermögen auszuweisen, das, auf den einzelnen Versicherten berechnet, mindestens dem Fünffachen des durchschnittlichen Taggeldes gemäss Artikel 41. Absatz 2, entspricht.
2 Das Stammvermögen ist sicher und zu einem angemessenen Zinsfuss anzulegen, soweit es nicht für laufende Verpflichtungen zur Verfügung gehalten werden muss. Die Anlage in Erwerbsunternehmungen, ausgenommen in solchen, an denen Körperschaften des öffentlichen Bechts beteiligt sind, ist unzulässig.
609 3
Übersteigen die in Artikel 89, Absatz l, genannten Einnahmen die dort genannten Ausgaben, so ist der Überschuss dem Stammvermögen zuzuweisen. Sind sie niedriger als diese Ausgaben, so ist der Fehlbetrag aus dem Stammvermögen zu decken.
Art. 43 1
Übersteigen die in Artikel 89, Absatz 2, genannten Einnahmen die übrigen Ausgaben, so haben die Kassen einen Prämienausgleichsfonds zu errichten, dem diese Überschüsse zuzuweisen sind. Sind die Einnahmen niedriger als diese Ausgaben und kann der Fehlbetrag nicht dem Prämienausgleichsfonds entnommen werden, so sind die Prämien nach Massgabe von Artikel 21 zu erhöhen.
2 Auf die Anlage des Prämienausgleichsfonds findet Artikel 42, Absatz 2, Anwendung.
Art. 44
PrämienausKieichüfonds
1
Löst sich eine Kasse auf, so sind die in den letzten 25 Jahren vor Verwendung der Auflösung ausgerichteten Beiträge des Bundes und der Kantone vKnnitomif "et sowie die Ausgleichszuschüsse dem Kassenausgleichsfonds zu überAuflösung weisen. Ein angemessener Teil dieser Beträge kann jedoch denjenigen Kassen zugewiesen werden, die durch den Übertritt einer grösseren Zahl von Mitgliedern der aufgelösten Kasse übermässig belastet werden.
2 Ein allfälliger Best des Stammvermögens sowie die Mittel des Prämienausgleichsfonds sind für soziale Zwecke im Interesse der Versicherten zu verwenden. Freiwillige Zuwendungen dürfen zurückerstattet werden.
3 Die Bestimmungen der Absätze l und 2 gelten auch für die Auflösung von Kassen, die auf ihre Anerkennung verzichtet haben oder denen die Anerkennung entzogen worden ist. Folgt die Auflösung der Kasse nicht unmittelbar auf den Verzicht oder den Entzug der Anerkennung, so sind die Beiträge des Bundes und der Kantone sowie die Ausgleichszuschüsse sicherzustellen.
4 Das Bundesamt stellt einen für die Kasse verbindlichen Liquidationsplan auf.
2. Beiträge des Bundes- und der Kantone
Art. 45 1
Der Bund gewährt den Kassen jährlich Beiträge an die subventionsberechtigten Ausgaben; als solche gelten die vorschriftsgemäss ausbezahlten Arbeitslosenentschädigungen und die anrechenbaren Verwaltungskosten, soweit diese nicht aus dem Zinsertrag des Stammvermögens gedeckt werden können.
Beiträge des Bundes
610 8
Die Beiträge des Bundes betragen: a. bei einem Belastungsgrad bis 5%: 4% der Ausgaben für jedes ganze Prozent des Belastungsgrades ; b. bei einem Belastungsgrad von 5 bis 15%: 20% der Ausgaben, vermehrt um je 1% für jedes ganze Prozent, um das der Belastungsgrad 5% übersteigt; c. bei einem Belastungsgrad von mehr als 15%: 30% der Ausgaben, vermehrt um je 0,2% für jedes ganze Prozent, um das der Belastungsgrad 15% übersteigt, wobei der Beitrag jedoch höchstens 40% betragen darf.
3 Würde das Stammvermögen zusammen mit den Beiträgen des Bundes und der Kantone gemäss Absatz 2, auf den einzelnen Versicherten berechnet, das 25fache des durchschnittlichen Taggeldes überschreiten, so wird der Beitrag soweit herabgesetzt, dass dieser Vermögensbestand nicht überschritten wird, jedoch nicht unter 15%.
4 Übersteigt das Stammvermögen trotz der Herabsetzung des Beitrages gemäss Absatz 8 auf 15 % das 25fache, so wird der Beitrag für jede Überschreitung im Umfange des zweifachen durchschnittlichen Taggeldes um je ein weiteres Prozent herabgesetzt. Übersteigt das Stammvermögen das 40fache, so wird kein Beitrag gewährt.
v
Beiträge der Kantone
Art. 46 1 Die Kantone haben den Kassen, die auf ihrem Gebiete tätig sind, Beiträge in gleicher Höhe zu leisten wie der Bund. Kantone, in denen die Gemeinden bei der Durchführung der Arbeitslosenversicherung mitwirken, haben diese in angemessener Weise zur Beitragsleistung heranzuziehen.
2 Der kantonale Beitrag richtet sich nach den subventionsbereohtigten Ausgaben der Kasse für die im Kanton wohnhaften Versicherten.
8 Verlegt ein Versicherter seinen Wohnsitz in einen andern Kanton, so hat vom Zeitpunkt der Verlegung an dieser Kanton den Beitrag zu leisten.
4 Die Beitragsleistung der Kantons kann durch Verordnung abweichend geregelt werden für Versicherte, deren Beruf einen häufigen Aufenthaltswechsel bedingt oder die den Wohnsitz wechseln, ohne dass sie am neuen Ort sofort eine Stelle antreten können.
3. Kassenausgleichsfonds
Errichtung und Äufnung
Art. 47 Der Bund errichtet einen Kassenausgleichsfonds, der gebildet wird aus den Mitteln des Kassenausgleichsfonds gemäss Artikel 51 des Bundesratsbeschlusses vom 14. Juli 1942 über die Eegelung der Arbeitslosenfürsorge während der Kriegskrisenzeit.
1
611 2
Der Fonds wird geäufnet aus: a. einem jährliehen Beitrag der Kassen von 4 Franken für jeden Versicherten ; b. einem jährlichen Beitrag des Bundes von 2 Franken für joden Versicherten; c. einem jährlichen Beitrag der Kantone von 2 Franken für jeden im Kanton wohnhaften Versicherten; d. allfälligen Zuweisungen bei Auflösung einer Kasse gemäss Artikel 44.
3 Übersteigen die in einem Jahr auszurichtenden Ausgleichszuschüsse, auf die Gesamtzahl der Kassenmitglieder bezogen, 9 Franken je Versicherten, so wird für jeden Franken, um den dieser Betrag überschritten wird, der Beitrag gemäss Absatz 2, lit. a, um einen Franken, höchstens jedoch um 10 Franken erhöht.
4 Übersteigt der Kassenausgleichsfonds auf Jahresende 100 Millionen Franken, BÖ fallen die Beiträge gemäss Absatz 2, lit. & und c sowie die Beitragserhöhung gemäss Absatz 8 dahin.
5 Der Fonds wird vom Bund vorwaltet und angemessen verzinst.
Auf sein Vermögen sind die Vorschriften von Artikel 12 entsprechend anwendbar.
Art. 48 1
Kassen, die bei einem Belastungsgrad von mehr als 7 % einen Anspruch auf Ausgabenüberschuss aufweisen und deren Stammvermögen, auf den ein- Ausgleichszuschüsse zelnen Versicherten berechnet, am Ende des jeweiligen Rechnungsjahres weniger als das 12fache des durchschnittlichen Taggeldes betragt, haben Anspruch auf einen Ausgleichszuschuss.
2 Der Ausgleichszuschuss beträgt zwei Drittel des Ausgabenüberschusses, darf jedoch zusammen mit dem Stammvermögen, auf den einzelnen Versicherten berechnet, das 12fache des durchschnittlichen Taggeldes nicht überschreiten.
3 Übersteigen die einer Kasse in einem Jahr auszurichtenden Ausgleichszuschüsse, auf den einzelnen Versicherten berechnet, 7 Franken, so wird der Mehrbetrag um 10% herabgesetzt, soweit das Stammvermögen, auf den einzelnen Versicherten berechnet, das Fünffache des durchschnittlichen Taggeldes übersteigt.
4 Würde das Stammvermögen auf Ende des Rechnungsjahres auf den einzelnen Versicherten berechnet, unter das Fünffache des durchschnittlichen Taggeldes sinken, so wird der Ausgleichszuschuss bis zum vollen Betrag des Ausgabenüberschusses erhöht, jedoch nur soweit als dies für die Erhaltung des Hindus tbetrages des Stammvermögens gemäss Artikel 42, Absatz l, erforderlich ist.
612
Sechster Abschnitt Vollzug und Verwaltungsrechtspflege l, Vollzug Aufgaben des Bundes und der Kantone
Art. 49 Der Bund sorgt unter Vorbehalt von Absatz 2 für den Vollzug des Gesetzes. Dabei kann er die zuständigen kantonalen Amtsstellen heranziehen und ihnen die erforderlichen Weisungen erteilen.
2 Die Kantone sind mit den Vollzugsmassnahmen beauftragt, die ihnen gemäss den Artikeln 15, Absatz 8, 25, Absatz 3, 29, Absatz 2, 81, Absatz 3, 37, Absatz l, und 65, Absatz l, obliegen, oder die ihnen auf Grund dieses Gesetzes durch Verordnung übertragen werden.
1
Art. 50 ' Bericht1 Die Kassen haben jährlich dem Bundesamt ihre Jahresrechnungen Auskunfts-und einzureichen und über ihre Geschäftsführung Bericht zu erstatten, cSchweigflichtp ic t Di 2 j)j6 Kassenorgane haben den zuständigen Behörden des Bundes und der Kantone alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen.
3 Die mit der Durchführung der Arbeitslosenversicherung betrauten Personen haben über ihre Wahrnehmungen gegenüber Drittpersonen Verschwiegenheit zu beobachten.
Art. 51 Revision
1
Das Bundesamt hat die Geschäftsführung der Kassen regelmässig zu überprüfen und bestimmt jährlich die subventionsberechtigten Kassenausgaben.
2 Die [Revision kann den Kantonen mit ihrer Zustimmung ganz oder teilweise übertragen werden.
3 Stellt das Bundesamt oder die mit der Revision beauftragte kantonale Amtsstelle fest, dass die gesetzlichen Vorschriften nicht oder nicht richtig angewendet werden, so ist der Kasse durch Revisionsverfügung entsprechende Weisung zu erteilen.
4 Rechtskräftige Verfügungen gemäss Artikel 15, Absatz 3, und Artikel 25, Absatz 3, sowie Entscheide gemäss den Artikeln 55 und ff.
gehen den E e visions Verfügungen vor, wenn nicht durch rechtskräftiges Strafgerichtsurteil festgestellt worden ist, dass die Arbeitslosenentschädigung durch eine strafbare Handlung erwirkt wurde.
2. Verwaltungsverfügungen und Verwaltungsmassnahmen
Verfügungen
Art. 52 Die Kassenverfügungen, mit Ausnahme der Auszahlungen, sowie die Verfügungen der zuständigen kantonalen Amtsstellen und des Bundes1
613 amtes sind schriftlich, mit Angabe der Gründe und unter Hinweis auf Beschwerderecht und Beschwerdefrist zu erlassen und dea Beschwerdeberechtigten zu eröffnen.
2 Die in Absatz l genannten Verfügungen erwachsen in Rechtskraft mit dem unbenutzten Ablauf der Beschwerdefrist oder, wenn eine Beschwerde erhoben worden ist, mit deren rechtskräftiger Abweisung.
3 Die auf Geldzahlung und Sicherheitsleistung gerichteten rechtskräftigen Verfügungen stehen vollstreckbaren Gerichtsurteilen gemäss Artikel 80 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs gleich.
.
Art. 58 1
Befolgt eine Kasse die Vorschriften des Gesetzes und der darauf Massnahmen beruhenden Verordnungen nicht, oder kommt sie den Weisungen der zu- gegenüber denKassen ständigen Behörden des Bundes oder des zuständigen Kantons nicht nach, so können die jährlichen Beiträge des Bundes sowie die Ausgleichszuschüsse gesperrt und in schweren Fällen aberkannt werden.
2 Sperrt oder aberkennt der Bund seinen Beitrag, so kann der zuständige Kanton die entsprechende Massnahme anordnen.
3 Wird eine Beschwerde gegen eine Massnahme gemäss Absatz l gutgeheissen, so entfällt auch die entsprechende Massnahme des Kantons.
4 Vorbehalten bleiben Artikel 8, Absatz 2, sowie die Artikel 60 und 61.
Art. 54 Ist eine Kasse durch eine nicht weitergezogene Verfügung der zuständigen kantonalen Amtsstelle gemäss Artikel 15, Absatz3, und Artikel 25, Absatz 3, die offensichtlich den Bundesvorschriften widerspricht, zur Ausrichtung von Arbeitslosenentschädigung veranlasst worden und konnte dies der Verfügung nicht entnommen, sondern erst anlässlich der Revision festgestellt werden, so wird durch Verfügung des Bundesamtes der Kanton zur Übernahme des Bundesbeitrages verpflichtet.
3.
Massnahme
gegenüber den Kantonen
Verwaltungsrechtspflege
Art. 55 1
Gegen alle KassenVerfügungen, die die gesetzlichen Eechte und Pflichten der Versicherten berühren, sowie gegen Verfügungen der zuständigen kantonalen Amtsstellen gemäss Artikel 31, Absatz 8, können die Versicherten, die von ihnen unterhaltenen oder unterstützten Personen sowie Personen, die sich zur Aufnahme in eine Kasse anmelden, bei der kantonalen Eekursbehörde Beschwerde führen.
Beschwerde gegen Verfügungen von Kassen und kantonalen Amtsstellen
614 2
Gegen Verfügungen der zuständigen kantonalen Amtsstelle gemäss Artikel 15, Absatz 8, und Artikel 25, Absatz 8, können die in Absatz l genannten Personen und die Kassen sowie das Bundesamt bei der kantonalen Rekursbehörde Beschwerde führen.
3 Die Frist zur Einreichung von Beschwerden gemäss Absätzen l und 2 beträgt zehn Tage seit der Eröffnung der Verfügung. Für das Bundesamt beträgt die Frist 30 Tage, sofern es binnen zehn Tagen die Einsendung der Akten verlangt hat.
4
Die Beschwerden gegen Kassenverfügungen sind bei der zuständigen kantonalen Rekursbehörde, die Beschwerden gegen Verfügungen gemäss Artikel 15, Absatz 8, Artikel 25, Absatz 3, und Artikel 81, Absatz 8, bei der Behörde, welche die Verfügung getroffen hat, einzureichen.
Art. 56 1 Kantonale Die Kantone bestellen eine unabhängige Eekursbehörde, in der Rekursbehörde Arbeitnehmer und Arbeitgeber in gleicher Zahl vertreten und in die auch Frauen wählbar sind. Sie können als Eekursbehörde auch eine bestehende Verwaltungsbehörde bezeichnen; ferner können sie zwei Rekursinstanzen vorsehen.
2 Die Kantone regeln das Verfahren unter Vorbehalt von Artikel 55, Absätze 3 und 4. Dieses soll einfach, rasch und kostenlos sein; bei mutwilliger Beschwerdeführung können die Verfahrenskosten sowie überdies Ordnungsbussen auferlegt werden. Die Eekursbehörde stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest, würdigt die Beweise nach freiem Ermessen und ist an die Anträge der Parteien nicht gebunden.
3 Die Entscheide sind} mit einer Begründung und Rechtsmittelbelehrung versehen, den Beteiligten, der zuständigen kantonalen Amtsstelle und dem Bundesamt schriftlich zu eröffnen.
4
Sehen die Kantone zwei Eekursinstanzen vor, so können die erstin stanzlichen Entscheide auch vom Bundesamt an die zweite kantonale Instanz weitergezogen werden.
5 Die auf Geldzahlung und Sicherheitsleistung gerichteten rechtskräftigen Entscheide stehen vollstreckbaren Gerichtsurteilen gemäss Artikel 80 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs gleich.
Art. 57 1 Eidgenössisches Gegen die letztinstanzlichen kantonalen Rekursentscheide können V ersicherungsgericht als die in Artikel 55, Absatz l, genannten Personen, die Kassen sowie die Beschwerdeinstanz zuständigen kantonalen Amtsstellen und das Bundesamt beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Beschwerde erheben. Auf die Frist zum Weiterzug ist Artikel 55, Absatz 3, anwendbar.
615 8
Mit der Beschwerde kann nur geltend gemacht werden, der Entscheid beruhe auf einer Verletzung von Bundesrecht oder auf Willkür bei der Feststellung oder Würdigung des Sachverhaltes.
3 Auf das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht findet der Bundesbeschluss vom 28. März 1917 betreffend die Organisation und das Verfahren des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes Anwendung. Bis zur Anpassung dieses Beschlusses werden die erforderlichen Vorschriften durch Verordnung erlassen.
Art. 58 1
Gegen Verfügungen des Bundesamtes gemäss Artikel 54 betreffend Beschwerde die Haftung der Kantone kann der Kanton beim Eidgenössischen Ver- gegen eidgenössischereTdgenls-11" Sicherungsgericht binnen 30 Tagen Beschwerde führen.
n A m t s Verfügungen des Bundesamtes, m i R e v i s i o n s v e r f ü g u n g e n i o n s v e r f ü g u n g e n gemäss Artikel 51, bleibt die Verwaltungsbeschwerde gemäss Artikel 28 des Bundesgesetzes vom 26. März 1914 über die Organisation der Bundesverwaltung vorbehalten.
2 Gegen Verfügungen des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements ist die Beschwerde an den Bundesrat gemäss Artikel 124 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1948 über die Organisation der Bundesrechtspflege gegeben.
Art. 59 1 Streitigkeiten der Kantone unter sich, dio sich auf Grund dieses Andere Streitigkelten Gesetzes oder kantonaler Erlasse über die Arbeitslosenversicherung ergeben, werden vom Bundesrat als einziger Instanz gemäss Artikel 183 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege beurteilt.
2 Streitigkeiten über die Steuerfreiheit der Kassen und des Kassenausgleichsfonds werden vorn Bundesgericht als einziger Instanz gemäss Artikel 111, lit. a, des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege beurteilt.
Siebenter Abschnitt Strafbestimmungen und Strafrechtspflege Art. 60 Wer durch unwahre oder unvollständige Angaben oder in anderer Weise für sich oder einen andern eine Arbeitslosenentschädigung im Sinne dieses Gesetzes erwirkt, die ihm nicht zusteht, wer durch unwahre oder unvollständige Angaben oder in anderer Weise Bundes- oder Kantonsbeiträge erwirkt, die der Kasse nicht zustehen, 1
vergehen
6J6
wer die Schweigepflicht verletzt oder bei der Durchführung dieses Gesetzes seine Stellung als Organ oder Funktionär einer Kasse zum Nachteil Dritter oder zum eigenen Vorteil missbraucht, wird, sofern nicht ein mit einer höheren Strafe bedrohtes Verbrechen oder Vergehen vorliegt, mit Gefängnis bis zu sechs Monaten oder mit Busse bis zu 10 000 Pranken bestraft.
3 Betrifft die widerrechtliche Erwirkung von Arbeitslosenentschädigung einen Betrag von weniger als 150 Franken, so wird sie nur auf Antrag, der zuständigen kantonalen Amtsstelle bestraft.
Übertretungen
Widerhantilungen in Geschäftsbetrieben
Verfolgung unfl Beurteilung
Art. 61 Wer in Verletzung der Auskunftspflicht vorsätzlich unwahre Auskunft erteilt oder die Auskunft verweigert, wer als Organ oder Funktionär einer Kasse in den für die zuständigen Bundesbehörden bestimmten Rechnungen oder sonstigen Unterlagen · die Geschäftsverhältnisse der Kasse vorsätzlich unrichtig oder unvollständig darstellt, wird, falls nicht ein Tatbestand des Artikels 60 vorliegt, mit Haft.oder mit Busse bis zu 500 Franken bestraft.
Art. 62 Wird die Widerhandlung im Geschäftsbetrieb einer juristischen Person, einer Personengesellschaft oder einer Einzelfirma begangen, so finden die Strafbestimmungen gemäss Artikel 60 und 61 auf die Personen Anwendung, welche für sie gehandelt haben oder hätten handeln sollen, jedoch unter solidarischer Mithaftung dei: juristischen Person, der Gesellschaft oder des Inhabers der Einzelfirma für die Bussen und Kosten.
2 Absatz l ist sinngemäss anwendbar auf Widerhandlungen, die im Betrieb einer Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Bechts begangen werden.
Art. 63 1 Die Strafverfolgung ist Sache der Kantone.
2 Die rechtskräftigen Urteile und Einstellungsverfügungen sind in vollständiger Ausfertigung unverzüglich der Bundesanwaltschaft zuhanden des Bundesrates kostenlos einzusenden.
1
Achter Abschnitt Schluss- und Übergangsbestimmungen Vorschriften des Bundes
Art. 64 Der Bundesrat erlässt nach Anhörung der Kantone und der zuständigen Organisationen:
617
a. die Verordnungsbestimmungen in den vom Gesetz ausdrücklich vorgesehenen Fällen; 6. die Ausführungsbestimmungen, die einzelne gesetzliche Bestimmungen näher umschreiben, ohne deren Inhalt oder Anwendungsgebiet zu ändern; c. die erforderlichen Verwaltungsvorschriften für die Kassen sowie für die Vollzugsbehörden des Bundes und der Kantone.
Art. 65 Die Kantone haben die in diesem Gesetz vorgesehenen Amtsstellen und Rekursbehörden zu bezeichnen, die zugehörigen Verfahrensvorschriften zu erlassen sowie für eine wirksame Zusammenarbeit der für die Arbeitslosenversicherung und für die Arbeitsvermittlung zuständigen Stellen zu sorgen.
2 Die Kantone können in Abweichung von diesem Gesetz: a. die auf ihrem Gebiet tätigen Kassen verpflichten, für jede Neuaufnahme eines Versicherten die Genehmigung der zuständigen kantonalen Amtsstelle einzuholen; b. die in den Artikeln 21, Absatz 2, und 33, Absätze l und 2, festgesetzten Verdienstgrenzen von 12, 15 und 22 Pranken für das ganze Kantonsgebiet um 25 % herabsetzen; c. das in Artikel 15, Absatz l, lit. d, festgesetzte Mindestalter für den Beginn der Versicherungsfähigkeit auf das vollendete achtzehnte Altersjahr erhöhen; d.. die Ausrichtung von Arbeitslosenentschädigungen während bestimmter Jahreszeiten und für bestimmte Berufe im Einverständnis mit dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement von einer Bewilligung abhängig machen.
1
Vorschriften
3
Die Kantone und Gemeinden dürfen von den Versicherten keine Beiträge für die Arbeitslosenversicherung erheben.
4
Die kantonalen Vorschriften auf Grund dieses Gesetzes wie auch diejenigen im Sinne von Artikel 4 bedürfen der Genehmigung des Bundesrates,
Art. 66 Die Kantone können die Arbeitgeber zur Leistung von Beiträgen an die öffentlichen Kassen oder andere der Arbeitslosenversicherung d E i n r i c h t u n g e n c h t u n g Q n verpflichten. Für Arbeitgeber, die paritätischen Kassen angehören, sind diese Beiträge niedriger zu bemessen.
Kantonale Arbeitgeberbeiträge
618 Art. 67
Änderung des Das Bundesgesetz vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und "Sir Konkurs erhält in Artikel 219 folgenden Zusatz: betreibung und Konkurs Zweite Klasse: g. Die Beitragsforderungen der vom Bund anerkannten Arbeitslosenversicherungskassen.
Aufhebung bisheriger Vorschriften
Art. 68 Mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes sind aufgehoben: a. das Bundesgesetz vom 17. Oktober 1924 über die Beitragsleistung an die Arbeitslosenversicherung und die gestützt darauf erlassenen Verordnungen ; 6. kantonale Vorschriften, die mit diesem Gesetz in Widerspruch stehen.
3 Die Kantone stellen bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes verbindlich fest, welche Vorschriften aufgehoben werden und welche weitergelten; diese Ausscheidung bedarf der Genehmigung des Bundesrates.
1
Art. 69 Übergangsbestimmungen
Inkrafttreten
1
Kassen, die gemäss den Vorschriften des Bundesratsbeschlusses vom 14. Juli 1942 über die Regelung dor Arbeitslosenfürsorge während der Kriegskrisenzeit anerkannt waren, gelten weiterhin als anerkannt, auch wenn sie weniger als 500 Versicherte zählen, 2 Die Kassen haben bis zu einem durch Verordnung zu bestimmenden Zeitpunkt ihre Vorschriften diesem Gesetz anzupassen und dem Bundesamt zur Genehmigung einzureichen; andernfalls fällt die Anerkennung dahin.
Art. 70 1
Dieses Gesetz tritt am 1. Januar 1952 in Kraft.
Der Bundesrat ist befugt, nach Aufnahme des Gesetzes in die Sammlung der eidgenössischen Gesetze einzelne Bestimmungen vor dem in Absatz l genannten Zeitpunkt in Kraft zu setzen.
2
9201
619 Anhang Arbeitslosenkassen und Mitgliederbestand 1924 bis 1949 (Mitgliederzahlen per 31. Dezember) Tabelle l Jahre
Zahl der Kassen
Mitglieder Total
Mitglieder von
davon weibliche
öffentlichen Kassen
einseitigen Kassen
paritätischen Kassen
]
2
3
4
1924
57
157145
26677
7123
147 708
2314
1925
60 91 152 159 167
149 650 178 975 248 588 266 698 296 387
26370 33 856 65 083 67 636 71064
8892 25416 44291 48 298 56826
138 402 143 029 158 060 166 105
2356 . 10530 46237 52295 58313
1930 1931 1932 1933 1934
181 202
322 757 409 667 493 297 533 218 542 884
78409 95354 124 593 131 128 131 230
67052 95700 137 653 159 328 166 613
227 408 264 081 276 351 275 354
1935 1936 1987 1938 1939
202 204 204 203 202
557 003 552 049 533 548 541 995
135 223
175 118 176 119 177 456 182 406 183 777
274 695 266 263 243205
545 578
131 898 131 213 131 293 135 415
1940 1941
529488 ' 524800 529 334 514 271 526 834
133 369 134 739 136 713 125 317 128 423
184 912 184 976 183 571 181 969 182 874
230 436 225 450
1942 1943 1944
202 201 194 185 187
19451946 1947 1948 1949
186 186 186 185 185
531 468 542 463 547 183 549 388 569 499
128 421 129 725 129 470 129 260 133 666
178 874 173 471 173 765 177 913 187 981
237 085
1926 1927 1928 1929
193
195 199
S
6
181 248
186 611
246 764 242 306
228 339 216 486
228 038
7
69094 86559 91563 97539 100 917 107190 109 667 112 887 116 408 115 912 114 140 114 374 117 424 115 816 115 922
255 281
115 509 117 038 118 137
252 656
118 819
257 829
123 689
251 954
620 À Arbeitslosenentschädigungen
Bezüger, Taggeld, Bezugsdauer und Belastungsgrad 1924 bis 1949 Tabelle 2
Jahre
1
Ausbezahlte Arbeitslosenentschädigungen in 1000 Fr 2
Zahl der Bezüger absolut 3
DurchDurchDurchschnittliches schnittliche schnittliche Belastungsgrad Taggeld Bezugs- Auszahlung in % je Bezüger der Kassen dauer aller in Tagen In % Versicherten Fr.
Fr.
.
5 4 7 S 6
3.96
27,6 .
110.05
13,8 16,6 14,6 13,4 16,1
3.86 4.32 4.72 4.67 4.83
32,2 33,4 35,6 32,4 29,7
124.40 144.40 168.10 151.30 143.35
4,94 6,14 5,76 4,80 5,30
83361 146 434 203 736 215 830 206 157
25,8 35,7 41,3 40,5 38,0
5.29 5.38 5.23 5.34 5.83
37,9 48,1 61,2 59,0 53,1
200.75 259.11 320.00 315.15 283.00
10,92 19,11 28,09 26,52 22,40
66837 68356 48877 50392 38564
226 760 228 502 173 214 200 344 160 672
40,7 41,4 32,5 36,7 29,6
5.23 5.21 5.20 5-07 5-16
56,3 57,5 54,3 49,6 46,5
294.75 299.15 282.20 251.55 240.00
25,47 26,43 19,59 20,22 15,31
1940 1941 1942 1943 1944
19 536 12393 14937 12143 17659
106 620 82830 95680 76380 86450
20,1 15,8 18,1 14,9 16,4
5.20 5.32 5.68 6.30 7.67
35,3 28,1 27,5 25,2 26,6
183.25 149.60 156.10 159.00 204.25
7,87 4,93 5,51 4,16 4,86
1945 1946 1947 1948 1949
19370 12473 11 373 7766 25 057
82380 57700 49700 42330 96820
15,5 10,6 9,1 7,7 17,0
8.30 8.81 9.50 9.39 9.44
28,3 24,5 24,1 19,5 27,4
235,15 216.15 228.85 183.45 258.80
- 4,88 2,89 2,43 1,67 5,17
1924
1608
14 699
9,4
1925 1926 1927 1928 1929
2568 4278 6085 5392 6833
20644 29629 36196 35636 47666
1930 1931 1932 1933 1934
16 735 37 943 65198 68014 58344
1935 1986 1937 1938 1939
-
.
2,87
·
621 Beiträge des Bundes und der Kantone und Zuschüsse des Kassenausgleichsfonds 1924 bis 1949 Tabelle 3 Beiträge des Bundes und der Kantone in 1000 Franken
. Anrechenbare Kassenausgaben in 1000 Fr.
l)
Bundesbeiträge
Kantonsbeiträge
Total
in % der anrechenbaren Ausgaben
1
2
3
4
5
e
1924
1608
442
488
930
57,8
1925 1926 1927 1928 1929
2568 4278 6085 5392 6833
878 1437 2037 1822 2469
968 1157 2047 1852 2428
1846 2594 4084 3674 4897
71,9 60,7 67,1 68,2 71,6
1980 1931 1932 1933 1934
16735 37943 65198 68014 58344
. 6415 14636 23980 25937 19788
7062 16912 29978 31617 25695
13477 31548 55958 57554 45483
80,5 83,1 85,8 84,6 78,0
1935 1936 1937 1938 1939
66837 68356 48877 50392 38564
21 800 22460 15500 16 000 11700
28 700 28540 19800 21200 16000
50500 51000 35300 37200 27700
75,5 74,6 72,2 73,7 71,8
1940 1941 1942 1943 1944
19536 12393 14937 13610 19188
5040 2970 3800 3025 4420
7620 4500 5500 3025 4420
12660 7470 9300 6050 8840
64,8 60,3 62,3 . 44,4 46,0
1945 1946 1947 1948 1949
21535 14496 13400 9742 27381
5120 3259 3040 1921 G 465
5120 3259 3040 1921 6465
10240 6518 6080 3842 12930
47,6 45,0 45,4 39,4 47,2
Jahre
.
Ausgleichszuschüsse des Kassenausgleichsfonds in 1000 IT.
In % der anrechenbaren Ausgaben
7
8
397 736
2,9 3,8
999 841 903 152
4,6 5,8 6,7 1,6 4,6
1254
1 ) In diesen Zahlen sind seit 1943 ausser den ausbezahlten Entschädigungen auch die anrechenbaren Verwaltungskosten enthalten. Sie betrugen in 1000 Fr. :
1948 1944 1945 1946 Bundesblatt.
1467 1529 2165 2023
102. Jahrg. Bd. II,
1947 1948 1949
2027 1976 2324
45
622 Prämien von Arbeitnehmern und Arbeitgebern
1924 bis 1949 Tabelle 4 Total Jahre
in 1000 Fr.
Arbeitnehmer in
1000 Fr.
Arbeitgeber in 1000 Fr.
Prämien Je Versicherten Fr.
Prämien in % der ausbezahlten Arbeitslosenentschädigungen
1
2
3
1924
1099
1078
21
6.99
68,3
1925 1926 1927 1928 . 1929
992 1419 2724 3049 3518
969 1346 2447 2729 3097
23 73 277 320 421
6,63 7.93 10.96 11.43 11.87
38,6 83,2 44,8 56,5 51,5
1930 1931 1932 1933 1934
5151 7428 11339 15695 15639
4642 6729 10387 14709 14571
509 699 952 986 1068
15.96 18.13 22.99 29.43 28.81
30,8 19,6 17,4 23,1 26,8
1935 1936 1937 1938 1939
15 666 18161 18612 18262 16698
14538 16880 17225 16786 15203
1128 1281 1387 1476 1495
28.13 82.90 34.88 33.47 80.81
23,4 26,6 38,1 36,2 43,3
1940 1941 1942 1943 1944
14347 14064 15254 16764 17187
12 956 12581 13653 15108 15504
1391 1483 1601 1656 1683
27.10 26.80 28.82 32.60 32.62
73,4 113,5 102,1 188,1 97,3
1945 1946 1947 1948 1949
18347 19271 20354 20665 21417
16 611 17537 18595 18854 19631
1736 1734 1759 1811 1786
34.52 35.53 87.20 37.61 37.61
94,7 134,5 179,0 266,1 85,5
4
5
6
623
Vermögensbestände der Arbeitslosenkassen 1)
1924 bis 1949 Tabelle 5 Jahre 1
Total
2
öffentliche Kassen
Einseitige Kassen
3
*
Paritätische Kassen
Vermögen je Versicherten
'
6
IT.
in 1000 Franken
122
11,40
1924
1793
572
1099
1925 1926 1927 1928 1929
2217 3557 5445 7190 9840
713 815 1113 1590 2220
1385 2592 3437 4080 4960
119 · 150 · 895 1520 2160
14.80 19.85 21.90 26.95 31.50
1930 1931 1932 1938 1934
11450 12540 14460 19070 21240
2730 3330 3820 4 760 5450
5850 5660 9470 10080
2870 3550 8990 4840 5710
85.50 30.60 29.30 35.75 39.10
1935 1936 1937 1938 1939
18690 16150 20480 23350 26870
5290 4820 5630 6740 8180
7240 4680 6620 7180 7550
6160 6650 8230 9430 11 140
33.55 29.25 38.40 42.80 49.60
1940 1941 1942 1943 1944
32630 40810 48500 57610 64650
10140 13500 16790 20370 22740
9270 11610 14280 17160 19460
13220 15700 17430 20080 22 450
61.65 77.75 91.60 112.-- 122.75
1945 1946 1947 1948 1949
72580 84550 98570 113 720 122 610
25110 28900 33900 39720 43090
22340 27150 32640 38450 41840
25130 28500 32080 35550 37680
136.60 155.85 180.15 207.-- 215.30
6650
1 ) Mit Einschluss der seit 1943 gebildeten Prämienausgleichsfonds, 1949 einen Bestand von 13,9 Millionen Franken aufwiesen.
die Ende
624
Krisenunterstützung und Nothilfe Krisenunterstützung von 1982 bis 1942 Nothilfe von 1948 bis 19481)
Tabelle 6
An die ausbezahlten DurchDurchUnterstützungen leisteten 3) schnittAusbezahlte schnitt- Durchliche schnittUnterZahl der liche Kantone und Bund Jahre stützungen Bezüger Bezugs- liches AuszahGemeinden lung je In 1000 Fr.
dauer In Taggeld Bezüger Fr.
in in 2) Tagen Fr.
1000 Fr. i n % 1000 Fr. i n % 1
2
3
i
&
6
7
898.80
8
1932 1933 1934 1935 1936
11 030 18540 14100 16520 20580
27692 26870 29409 84754 41641
82,6 100,9 93,0 91,0 95,1
4.82 4.99 5.16 5.23 5.18
503.80 479.40 475.40 493.00
5260 6540 6750 7450 8630
1937 1938 1939 1940 1941
11640 26511 9620 23435 6130 15221 1894 4740 519 1854
81,6 70,5 77,8 81,7 59,2
5.38 5.37 5.17 4.89 4.72
438.90 410.50 402.70 399.60 279.85
4850 4170 2920 964 237
9
10
47,7 5770 48,3 7000 7350 47,9 45,1 9070 42,1 11 900
52,3 51,7 52,1 54,9 57,9
41,7 47,6 50,9 45,7
6790 5450 8210 930 282
58,3 56,6 52,4 49,1 54,3
43,4
1942 1948 1944 1945 1946
335 219 306 321 61
1431 1115 1500 1298 802
47,1 35,9 36,7 36,2 29,1
4.98 5.47 5.56 6.88 6.91
234.85 196.40 204.-- 247.80 201.35
135 55 76 80 15
40,4 25,0 25,0 25,0 25,0
200 55 76 80 15
59,6 25,0 25,0 25,0 25,0
1947 1948
19 12
79 54
32,4 31,3
7.40 7.15
289.80 223.45
5 9
25,0 75,0
5 3
25,0 25,0
Total
106 796
Total
48146
45,1 58186
54,5
1 ) Die Nothilfe -wurde durch Bundesratsbeschluss vom 30. November 1948 eingestellt.
2
) Einschliesslich Winterzulagen und Mietzinsbeiträge.
) Von 1943 bis 1947 wurden die Auszahlungen der Nothilfe zu 50 % aus demAusgleichsfondss für Arbeit und Lohnersatz gedeckt.
3
Taggelder gemäss Bundesratsbeschluss vom 14. Juli 1942111. Januar 1944 und gemäss Vorlage in Franken Tabelle 7 Taggeld für
Ver-
ohne Unter-
mit Unter-
Tagesverdienste Fr.
Unterstützungspflicht
pflicht gegenüber 1 Person
BEB 8.--
Vorlage
4,40 4.80
10.-- ! 5.50 6.-- 12.-- 6.60 7.20 13.--
14.-- 15.-- 16.-- 17.-- 18.-- 19.-- 20.-- 21.-- 22.-- und
6.90
7.50
7.20 7.80
[
Versicherte mit Unterhaltspflicht gegenüber
1 Person
2 Personen
4 Personen
3 Personen
BEB Vorlage
BEB
Vorlage
BEB
Vorlage
5.60
5.20
6.50 7.80 8.45 9.10 9.75 10.40 11.05 11.70
6.10 7.50 8.90
5.90
7.--
6.60 8.--
BEB
1
5 Personen
Vorlage BEB
8 Personen
Vorlage
ERB
Vorlage
6.80 6.80 8.50 8.50 9.90 10.20 10.60 10.55 11.05 11.30 11.20 11.80 12.-- 11.85 12.50
6.80
6.80
ERB Vorlage
5.20 6.50 7.80 8.45 9.10 9.40
5.20
6.50 7.80
8.45 9.10 9.75
7.50 8.10 7.80 8.40 9.70 10.05 8.10 8.70 10.-- 10.35 8.40 9.-- 10.30 10.65 10.95 9.30 ] 11.25 8.40 9.60 10.30 11.55 9.90 11.85 10.20 J
5.20 6.50
7.80
8.40 9.60 8.45 9.10 10.30 9.10 9.80 9.40 10.50 11.-- 11.30 9.70 10.80 11.60 10.-- 11.10 11.90 10.30 11.40 11.70 12.20 12.50 11.70 10.30 12.-- 12.30 12.80 12.60 13.10
7.20 8.50
9.15 9.80 10.45 11.10 11.75 12.40 12.40
6.60
7.90 9.20 9.85 10.50 11.15 11.80 12.45 13.10
9.40 10.10 10.80 11.50 11.80 12.10 12.40 12.70 i 13.-- 13.10 13.30 13.60
)
6.80 8.50 9.90
8.50 8.50 10.20 10.20 11.05
11.90 12.55 12.30 12.50 12.80 13.20 12.60 13.15 13.10 13.85 12.90 13.80 13.40 14.50 13.70 13.20 13.50 13.80 14.-- 14.50 14.30 13.80 14.60 14.10
11.05 11.90 12.75 13.30 13.60 13.90 14.20 14.50 14.80 15.10
mehr 625
626
Taggelder gemäss Bundesratsbeschluss vom 14, Juli 1942/11 Januar 1944 und gemäss Vorlage in % des versicherten Tagesverdienstes Tabelle 8 T a g g e l d in % für V e r s i c h e r t e
Ver-
ohne Unter-
mit Unter-
Tagesverdienste Fr.
Unterstützungspflicht
pflicht gegenüber 1 Person
8.-- 10.--
EBB
Vorlage
55,0
60,0
12.-- 13.-- 14.--
15.-- 16.-- 17.-- 18.-- 19.-- 20.-- 21.-- 22.-- und
mehr
51,4 50,0
57,7 55,7 54,0
65,0
2 Personen
3 Personen
1 Personen
5 Personen
BRB Vorlage
BRB Vorlage
BEB Vorlage
BRB Vorlage
BRB Vorlage
62,7
65,0
44,2 42,0 40,0 38,2
54,2 51,5 49,0 46,8
6 Personen BRB Vorlage
76,2 75,0 74,2
73,8
72,0 70,8
82,5 80,0 78,3
82,5 79,0 76,7
85,0 85,0 82,5
85,0 85,0
73,8 73,6 73,3
70,4 70,0 69,7
77,7 77,1 76,7
75,8 75,0 74,3
81,5 80,7 80,0
81,2 80,0 79,0
84,3
83,3
83,7
70,6 68,2 66,1
69,4 69,1 68,9
73,8 71,2 68,9
73,8 73,2 72,8
76,9 74,1 71,7
78,1 77,4 76,7
80,0 77,1 74,4
82,5 81,5 80,6
83,1 80,0 77,2
64,2 62,5 61,0 59,5
65,3 62,0 59,0 56,4
66,8 65,0 63,3 61,8
68,9 65,5 62,4 59,5
69,5 67,5 65,7 64,1
72,6 69,0 65,7 62,7
72,1 70,0 68,1 66,4
76,3 72,5 69,0 65,9-
74,7 72,5 70,5 68,6
82,5
·85,0
85,0
70,0
·85,0
62,7 62,8 60,9
|
·
65,0
48,7 52,5 60,6 47,6 51,2 58,8 46,7 50,0 57,2 48,9 48,0 47,1 46,4
1 Person
BRB Vorlage
65,0 53,1
mit Unterhaltspflicht gegenüber
59,2
60,6 58,8 57,2
67,5 65,3 63,3
57,6 56,2 55,0 53,9
54,2 51,5 49,0 46,8
61,6
61,6
60,0 58,6 57,3
58,5 55,7 53,2
J
627 Darstellung des Kassenhaushaltes Einnahmen und Ausgaben, Stammvermögen und Prämienausgleichsfonds Tabelle 9
Betriebsrechnung I (Subventionsberechtigte Kassenausgaben und deren Deckung) Ausgaben
Einnahmen
Ausbezahlte Arbeitslosenentschädigungen (Art. 83) Anrechenbare Verwaltungskosten (subventionierte und nicht subventionierte, Art. 39,Abs. 1.Art. 45, Abs. 1)
Grundprämien (Art. 40) Bundesbeiträge (Art. 45) Kantonsbeiträge (Art. 46) Ausgleichszuschüsse des Kassenausgleichsfonds (Art. 48) Erträgnisse des Stammvermögens (Art. 39, Abs. 1)
Einnahmenüberschüsse
Ausgabenüberschüsse
(fliessen
in das Stammvermögen, (Art. 42, Abs. 3)
(werden aus dem Stammvermögen gedeckt, Art. 42, Abs. 8)
Stammvermögen Betriebsrechnung II (Übrige Aufwendungen und deren Deckung) Ausgaben Nicht anrechenbare Verwaltungskosten
Einnahmen
Prämienteile, die über die Grundprämie hinaus erhoben werBeiträge a n d e n 2 1 K aden s s e n a u s g l e(Art.
i c 39, h s f o Erträgnisse des PräAbs. 2) (Art. 47, Abs. 2 und 3) 1 , { " £ ^ mienausgleichsfond Prämienausfälle i A S u b v e n Eint i o n s r ü c k s r ü c k - ' ff1; TM' Unvorhergesehene Zahlungen.
Abs. 2 ) ) S ' *> nahmen Uneinbringliche Bückforderungen Unvorhergesehene Ausgaben ) '
Einnahmenüberschüsse
Ausgabenüberschüsse
(fliessen in den Prämienausgleichsfonds, Art. 43, Abs. 1)
(werden aus dem Prämienausgleichsfonds gedeckt, Art. 43, Abs. 1)
Prämienausgleichsfonds
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Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Arbeitslosenversicherung (Vom 16. August 1950)
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Bundesblatt
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Feuille fédérale
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Foglio federale
Jahr
1950
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
34
Cahier Numero Geschäftsnummer
5873
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
24.08.1950
Date Data Seite
525-627
Page Pagina Ref. No
10 037 136
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